淺析行政訴訟中的原告資格的界定

【摘要】：行政訴訟原告資格問題在理論與實務中一直爭議不斷。其核心焦點在于原告資格的內涵以及標準。原告資格不僅是一個程序性的問題，更是法院實體審查的范圍，本文將圍繞這兩個問題展開探討。

【關鍵詞】：行政訴訟;原告資格;行政法

一、行政訴訟與行政訴訟原告

（一）我國《行政訴訟法》和行政訴訟原告資格

根據現行《行政訴訟法》第2條規定：“公民、公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟?！睋诵姓V訟是指公民、法人或者其他組織認為行政機關和被授權組織在行政行為侵犯起合法權益而不服時，依法定程序向人民法院起訴，由人民法院依法受理，并在當事人及其他訴訟參與人的參與下，依法對行政行為的合法性進行審理并就相關爭議做出裁決的一系列活動或制度。[1]

原告資格問題在法學界中存在合法權益說、利害關系說、實際影響說等觀點。行政訴訟資格應該是一種能力并且這種能力能夠獲得法律上的認可，即從實體法的角度來確定什么真正具有提起行政訴訟的權利的問題。[2]

并不是所有人能夠提起行政訴訟，而是只有滿足法律設定的條件的前提下才具有資格。在行政訴訟中，司法機關對行政行為的審查力度就會加大，相應地法律對原告資格的認可度也會隨之增強。從此種角度看，原告資格與行政訴訟的受案范圍存在著一定的正向相關關系。但并不等于說受案范圍等同于原告資格，兩者依然存在著一定的差異，前者解決的是哪些行政爭議能夠納入司法機關的視野，而原告資格解決的是正當原告的問題。[3]

（二）我國原告資格現行法律規定

對于我國《行政訴訟法》中是否有原告資格的規定一致存在著爭議，焦點集中在《行政訴訟法》第二條、第四十一條以及司法解釋第十二條所確定的是否是原告資格的標準。[4]

法律規定 司法解釋

《行政訴訟法》第2條：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。” 根據行政訴訟的原告，就是指具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，依照行政訴訟法的規定，以自己的名義向人民法院提起行政訴訟的公民、法人和其他組織。合法權益包括權利，也包括利益，前者稱為法定的利益，后者稱為事實上的利益。

《行政訴訟法》第11條第1款所規定的受案范圍：我國在確定行政訴訟的原告資格上采取的實際上是“法律權利”標準 只有當相對人的實定發上的權利遭受行政主體的具體行為侵害時，才可以提起行政訴訟。合法權益僅是公民、法人、或者其他組織的人身權和財產權，而對于其他的權利，如公民的受教育權、公平競爭權、承包企業的人事任用權等在受到行政機關的具體行政行為為侵害時也可以提起行政訴訟

《行政訴訟法》第24條第一款規定：“依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告” 原告主體資格有三個條件：一是原告必須是個人或組織，即原告被定位于行政相對人。二是原告必須是認為具體行政行為。侵犯其合法權益的行政相對人。三是原告必須是向人民打擾提起行政訴訟的行政相對人。包括法人和非法人。

第41條（一）項規定：“提起訴訟應當符合下列條件：原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織?！?由于《行政訴訟法》的立法比較原則，即采取的是“法律權利”的標準來確認原告的資格，只有當相對人的實體法上的權利遭受到行政主體具體行政行為侵害時，才可以提起行政訴訟。

《若干解釋》第12條規定：“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟” “法律上的利害關系”成為原告資格的核心問題所在，起訴人與被訴行政行為的利害關系是原告資格的真正內容。

采取“法律上的利害關系”標準與之前的“相對行政人”從一定程度上擴大了原告資格的范圍，在事實上拓展了行政訴訟的受案范圍，但是這一表述并非最佳方案。各國行政訴訟中幾乎都承認了公平競爭權人人的原告資格、相鄰權人的行政訴訟主體資格。樂意說，行政訴訟原告資格從侵害人訴訟向利害關系人訴訟演變，也與行政活動對社會關系的調整力度和影響關系密切。在國家利益或社會公共利益受到損害、又無行政相對人起訴的情況下，不能有效維護國家利益和社會公共利益。[5]

二、行政訴訟原告資格中“法律上的利害關系”問題的典型案例

（一）房屋租賃讓你能否對房屋征收決定或補償決定，提起行政訴訟？[6]雖然行政法規沒有規定承租人，但在很差一段時間里，公房承租人、私房承租人在房屋征收時的補償問題仍然胡客觀存在，如果不需妥善解決，也會對社會的和諧、穩定產生一定影響。

（二）居民訴揚州市規劃局行政許可行為侵權案例

原告念泗三村28棟樓居民35人一審狀告揚州市規劃局的訴訟理由是揚州規劃局核發給行政許可第三人（天宇公司）的《建設工程規劃許可證》中11-4號、11-5好喝11-6號樓的排列形成了一道屏障，破壞了原告居住去的優美觀景，原告的通風權受得了侵害。由此分析案例一中，房屋承租人與房屋征收這一行政行為直接是否存在著利害關系呢？我國有些地區專門賦予公房租賃人對征收決定或補償決定的行政救濟權利。如《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》（自2011年10月19日期公布施行）第二十二條（征收決定的復議和訴訟）規定：“被征收人、公有房屋承租人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟?！彼苑课莩凶馊酸槍φ魇諞Q定，一定要拿起行政訴訟救濟手段，維護自身合法權益。案例二中28棟樓居民的住宅通風由于揚州市規劃局的規劃行為受到損害二提起行政訴訟，最后的結果卻是因為2棟樓居民所主張的通風權在法律當中并沒有規定，法語不能在沒有法律依據的情況下做出裁判，因此法院只能判決駁回28棟樓居民的訴訟請求。

根據行政訴訟法中的“合法權益標準”判斷，通風權很顯然不屬于法律、法律所明確規定、保護的權益，所以，念泗三村28棟樓居民35人并不具有行政訴訟的原告資格。但念泗三村28棟樓居民35人與揚州市規劃局行政許可這一具體行政行為之間是否存在利害關系就不能做出清晰的判斷。由此可見，行政訴訟相對人的權益并沒有通過法律得到有效的保護。

只所以會出現行政相對人地位尷尬的局面，筆者認為首先行政法學理論對權理、利益、合法權益在法理上的探討和研究不夠。在社會經濟生活快速變化發展的今天，政府等公權力部門擴大了對社會生活的干預，一些原先并不存在的權益等問題進行深入的研究，對于那些新出現、與行政相對人生存生活密切相關的權益就得不到客觀的、合乎規律的解釋。其次，筆者認為立法對于“法律上的利害關系”沒有清晰的界定。行政訴訟中規定只有當原告認為其合法權益遭到具體行政行為侵害時，才能一起行政訴訟。在這之后的行政訴訟司法解釋中進一步規定了只有當原告與具體行政行為直接存在法律上的利害關系時，才能具有行政訴訟的原告資格。[7]

雖然《中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）》將行政訴訟原告資格的標準仍然很具有主觀性。由于我國在傳統上存在行政權大于司法權和行政機關普遍強勢的現狀，很容易造成法院在面對“民告官”這樣的情況下，迫于行政機關壓力，利益“利害關系”這一很有主觀性的行政訴訟原告資格標準將行政訴訟相對人拒之法院大門之外。最后，筆者認為“法律上的利害關系”這樣的語言表述缺乏司法操作性。究竟什么樣的關系是法律上的利害關系？由于存在語言文字的局限性和社會生活發展的多樣性這樣的矛盾，不同的法官對于“法律上的利害關系”的理解是不同的，這就是司法實踐中造成了行政相對人地位尷尬的局面。

三、行政訴訟原告資格中“法律上的利害關系”原因分析

（一）缺乏正確的理論和事實根據。

（二）我國行政訴訟原告資格經歷了從“無標準時期”到“法律規定標準時期”，再到“合法權益標準時期”，進而發展到“利害關系人標準時期”。[8]

（三）立法對于“法律上的利害關系”沒有清晰的界定

在《中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）》中，關于行政訴訟原告資格的標準采用的是“利害關系”的文字表述，由此可見我國行政訴訟原告資格的標準正朝著“法律上的利害關系”標準的方向發展。但對于為什么是法律上的利害關系，在行政訴訟法修正草案中并沒有作進一步的說明，在行政訴訟法原告資格標準的理論研究中，學者們也沒有對此形成統一的認識。

（四）“法律上的利害關系”在司法實踐中難以判斷

以“法律上的利害關系”作為法院判斷行政訴訟法原告資格的標準具有很大的伸縮性，法院很難憑借這個標準對是否具有原告資格作出判斷。關于利害關系的分類就行政訴訟法理論而言可以把直接利害關系和間接利害關系。[9]法官在對“法律上的利害關系”進行司法適用時，不得不先審視行政訴訟目的。這是因為行政訴訟目的作為整個行政訴法的支點，支配著行政訴訟制度的價值取向并進而影響行政訴訟原告資格的確認。[10]法官在對“法律上的利害關系”進行司法適用時，還會受到行政訴訟的受案范圍的影響。我國行政訴訟受案范圍的立法模式采用概括和列舉相結合的方式，特別是對應當受理的案件采用列舉的方式。{11}采用這種模式，那些可訴的行為已經被列舉，就等于原告資格已經被劃定了范圍。在實踐中，原告資格與受案范圍往往會被混淆，對于有的案件法院不受理明明是因為原告資格的問題而法院卻以不屬于受案范圍為由作出不予受理的裁定。[12]例如在湖南常寧市農民蔣石林狀告常寧市財政局違法購車一案中，從常寧市法院行政裁定書中的內容就可以看出，蔣石林所訴事項不屬于人民法院受理行政訴訟受案范圍，不符合起訴條件，故法院不予受理。因為我國現行法中并沒有關于公益訴訟制度的規定，所以，蔣石林實際上也不具備原告資格。

四、完善我國行政訴訟原告資格中“法律上的利害關系”的建議

（一）從法理上對權利、權益、權利沖突進行深入理解

通過上文對行政訴訟法中“合法權益標準”和司法解釋以及行政訴訟法修正草案中“利害關系”的理解和把握的基礎是理解什么是合法權益，而再理解合法權益之前，需要對權利、權益、權利沖突進行深入的解讀，例如什么是權利、什么是權益、什么是權利沖突以及如何解決權利沖突。

（二）立法明確界定行政訴訟原告資格“法律上的利害關系”的內涵

在借鑒大陸法系國家和英美法系國家的立法經驗的基礎上，筆者認為“利害關系”應該在立法上達到一個相對明確的程度。應該明確存在一個權益受到侵害的事實且受到侵害的權益是合法權益而不是不受法律保護非法利益，是由于行政機關的行政行為造成了權益損害的事實。以上就是“利害關系”應包含的要素，立法應該將“利害關系”這樣一個法律概念分解為若干要素，這樣才能防止法官因為害怕行政機關強大的行政權而利用“利害關系”這樣一個籠統的概念將原告拒之法院大門之外。

（三）司法機關對法律上利害關系的判斷應持寬松態度

法官在對我國行政訴訟原告資格標準中的“利害關系”進行解釋和適用時，應該更多偏向于考慮到保護公民、法人或者其他組織的合法權益這一行政訴訟目的，也應該看到國際上行政訴訟原告資格的司法審查朝著資源和寬松的方向發展。法官需要對“利害關系”進行能動的解釋，從而不斷適應新的社會環境。正如馬克思所說：“法官的責任是當法律運行到隔壁場合時，根據他對法律的誠懇的理解來解釋法律?！盵13]

參考文獻：

[1]江必新、梁鳳云.《行政訴訟理論與實務》，北大出版社09：408.

[2]羅豪才.《中國司法審查制度》北京大學出版社，1993：1-2。

[3]“評行政訴訟法草案”，《行政論壇》，1989（1）

[4]殷清利.《新行政訴訟法實務解析與裁判指引》，法律出版社.85-91

[5]馬懷德、周蘭領.《行政訴訟案例教程》，中國政法大學出版社.155.

[6]殷清利.《新行政訴訟法實務解析與裁判指引》，法律出版社.86.

[7]王雅琴.《行政訴訟十二講》，中國法制出版社.132-140.

[8]黃學賢、陳儀.《行政訴訟若干問題分析》，廈門大學出版社.49.

[9]楊寅.《行政訴訟原告資格新說》法學，2002（5）.

[10]馬懷德.《行政訴訟原理》法律出版社，2003：205.

[11]馬懷德.《行政訴訟原理》法律出版社，2003：178.

[12]黃學賢.《行政訴訟原告資格若干問題探討》，法學，2006.8.

[13]《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1972：76.