鄉村振興戰略背景下首陽鎮城鎮化建設路徑探析

鄉村振興戰略背景下，甘肅省定西市首陽鎮以小城鎮建設推進城鎮化進程，是縣域就地城鎮化的重要探索。首陽鎮依托特色中藥材產業發展帶動小城鎮建設取得了一定成效，也面臨融資渠道單一、土地指標緊缺、人才匱乏等問題，針對問題精準施策，吸引城市資金流入、提升城鎮管理能力、打造宜居宜業的小城鎮，能進一步提高首陽鎮城鎮化建設水平。同時，首陽鎮城鎮化建設路徑對甘肅省城鎮化建設具有一定參考意義。

黨的二十大報告指出，全面推進鄉村振興，要堅持城鄉融合發展。要解決“如何做中國式現代化的城鄉融合”這一難題，關鍵在于如何正確打破我國“長期城鄉二元結構”中束縛進一步發展的枷鎖，而抓好小城鎮的發展則是抓住了這個關鍵問題的“牛鼻子”。[1]小城鎮作為城市的尾段、鄉村的頭部，是推進鄉村振興戰略的重要節點。小城鎮建設質量，直接影響到縣域城鎮化的水平和質量，以及鄉村振興戰略的順利推進。

首陽鎮位于甘肅省定西市隴西縣，轄區面積超130平方公里。全鎮管轄16個村、4.9萬人。2023年全鎮人均可支配收入1.8萬元；中藥材交易總額突破100億元大關。建成了西北最大的“百萬噸中藥材飲片生產基地”，是我國西部最大的中藥材集散地之一，被評“中國黃芪之鄉”、認定為“農產品定點市場”，享有西北藥都的美名，是中國黨參價格的“晴雨表”。

首陽鎮的城鎮化建設路徑

近年來，首陽鎮把中藥材產業發展作為激發城鎮活力、助力推動特色小鎮建設的重要載體和重要抓手。圍繞中藥材產業打造“國家級中藥材特色小鎮”，將建設發展主攻方向放在“中藥材加工城”和“縣域經濟副中心”，并借助農村各項改革，加大小城鎮建設管理。通過產業聚集和城鎮設施建設，首陽鎮小城鎮建設初步形成了地產藥材交易、中藥飲片及精深加工、綜合服務三大功能區。

（一）堅持規劃引領完善功能布局

1、以科學規劃為引領

首陽鎮以中藥材特色產業為“牛鼻子”，科學規劃、引領小城鎮建設。2016年被確定為甘肅省重點特色小鎮，2017年被住建部評為中藥材特色小鎮。按照先規劃后建設原則，以“宜商、宜居、宜游”為總要求，2017年完成《中國中醫藥第一鎮——隴西·首陽特色小鎮城市設計》《中國中醫藥第一鎮——隴西·首陽特色小鎮控制性詳細規劃（2016-2030）》。“首陽中藥特色小鎮”項目規劃建設總投資72.2億元，主要布局包括中藥材飲片加工園、百味中草藥種植觀賞園、健康養生體驗區、公共綜合服務區、中醫藥民俗文化村等。

2、以完善服務功能為基礎

在基礎設施建設方面，首陽鎮規劃建設道路管網、生產生活污水處理、集中供熱，展覽館、康養館、科技館、博覽館、圖書館、文化館和研發中心“六館一中心”等配套基礎設施。其中，投入建設資金1.2億元，實施了永寧路、長春路、永吉路等鎮區道路硬化、亮化、綠化7公里；完成管網改造29公里；投資5850萬元建設了污水處理廠，處理全鎮的生活用水、工業廢水。在便民服務和教育、醫療等公共服務方面，完善了便民服務中心和高初中、幼兒教育等項目建設；投資8000萬元，建成了隴西縣第三人民醫院；投資700萬元，建成首陽中心敬老院。特色小鎮的城鎮服務功能更加齊全，為首陽鎮的城鎮化發展、鎮內行政村轉變為城鎮社區、農民轉變為城鎮居民奠定了堅實基礎。

3、以整片連方開發為抓手

首陽鎮按照城鎮基礎設施功能，進行項目分類，實施市場化運作，加快小城鎮建設進程。對于非盈利性的道路、“六館一中心”、城鎮風貌改造等項目，通過積極爭取省、市設立的特色小鎮專項建設資金，或國家開發銀行、中國建設銀行等政策性金融機構的支持小城鎮建設專項基金，撬動民間資本和金融資本，提高城鎮基礎設施建設資金使用效益，使資金得到最大的利用、資源發揮最大的價值。對于特色商業街、集中供熱、居住區、休閑養生公寓等盈利性項目，通過對接有實力的企業，實行整片區開發，盤活土地資源，提高土地收益，彌補基礎設施建設資金缺口。

（二）全力打造特色中藥材產業

1、發揮中藥材產業聚集效應

首陽鎮通過扶持中藥材優勢企業，打造中藥材產業鏈，推動了中藥材產業聚集，帶動小城鎮各個經濟領域的發展。在地方中藥材交易區，甘肅江能醫藥集團投資2.6億元，建成首陽鎮地產藥材交易市場；投資2.4億元，改造甘肅中藥材交易市場，大幅提升了市場交易能力與效率。在中藥飲片及精深加工區，建設揚子江飲片加工基地、江能中藥材市場、江能現代倉儲物流智能云倉、圣大飲片產業園等9個飲片加工項目。其中，投資16.9億元的揚子江藥業首陽飲片加工項目，包括研發中心、庫房和32棟標準化車間已完工；投資6.9億元建設的交易中心現代倉儲物流智能云倉項目，質檢辦公樓、自動化智能立體庫已投入使用。另外，準備投資6.2億元，籌建稷豐種業等四家中藥企業，已經完成項目前期手續辦理。擬投資18.8億元建設的甘肅隴藥標準化生態產業園，堅持“政府主導、企業參與、市場運作”和“統一規劃、分序啟動、分步實施”的原則，發揮政府規劃、政策激勵和組織協調作用，把分散的加工戶集中到統一的產業園區，采取“統一標準、統一加工、統一包裝、統一商標、統一平臺銷售”運營模式，實現上中下游信息共享及質量溯源，形成規模化、規范化、標準化的隴藥加工銷售產業集群。[2]甘肅隴藥標準化生態產業園項目建成后，依托已建成的中藥材O2O交易平臺、立體智能云倉，將形成中藥材交易、加工、倉儲配送全產業鏈條，并有效推動首陽鎮中藥材產業轉型升級。[3]

2、建成隴西縣首陽中藥材交易市場

2012年建成的隴西縣首陽中藥材交易市場，為中藥材交易提供了更高效、更便捷、更方便的平臺。首陽中藥材交易市場占地面積10公頃，建筑面積10萬平方米，現有中藥材交易商鋪10棟5.96萬平方米、原藥材交易大廳1座7200平方米、切片交易展廳2座6400平方米，以及公共服務中心、檢測中心、培訓中心等。日交易原藥材350噸、飲片60噸；年交易量達到20萬噸，交易額達60億元，已經成為西北最大的全國中藥材原產地交易市場之一。

3、積極打造甘肅中藥材交易中心

為了改變傳統中藥材交易模式存在的問題，積極推動中藥材交易方式的電子商務化和構建中藥材現代物流體系。2017年江能集團投資建設了甘肅中藥材交易中心，包括現貨電子交易大廳、中藥文化展廳、O2O體驗展示中心、質量追溯中心、檢測中心倉儲物流中心及中藥材供應鏈金融中心等。甘肅中藥材交易中心的建設，實現了中藥材交易、交收、倉儲、物流等服務一體化，運用“互聯網+N”的服務模式，推動中藥材產業發展模式升級和轉型，有效解決產業上下游客戶信息獲取、藥材交易、融資困難、質量參差等問題。其中，2018年交易中心線上運營第一年，年內中藥材交收量上百萬噸，成為全國中藥材市場的價格“晴雨表”。

目前，甘肅全省各市鄉村中藥材種植業，大多數是通過首陽鎮中藥材交易系統，實現經濟收益的。通過首陽鎮中藥材的交易、加工、倉儲、輸轉等綜合服務，實現了鄉村中藥材種植業和全國中藥市場的有機對接。

（三）創建首陽扶貧車間助力農業轉移人口就地就業

通過建立首陽扶貧車間，確保貧困戶持續穩定收入，幫助農業轉移人口就業，實現了鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。在首陽鎮區，陪讀家長多、富余勞動力多。為有效解決陪讀家長就近就業難題，增加低收入群體的務工收入，減輕教育支出負擔，首陽鎮引進甘肅晨鑫源制造有限公司，建成以箱包、服裝等為主的多元化扶貧車間，并與義烏商貿城達成代加工協議，確保產品的市場銷路。首陽扶貧車間共吸納勞動力近300人。其中，2019年，為入股貧困戶分紅9.36萬元，戶均1006.5元，群眾最高分紅1472元。

首陽鎮城鎮化發展面臨的問題

（一）融資規模有限，影響城鎮公共設施建設

高質量、高水平的城鄉建設需要大量資金投入，首陽鎮城鎮化建設資金均由縣上統籌配套，規模有限。特別是城鄉建設規劃中的道路及管網工程計劃總投資3.335億元，供熱設施、垃圾處理、污水處理等廠站工程計劃總投資1.52億元，集中供熱設施工程計劃總投資0.8億元，風貌改造及征地拆遷計劃總投資9861.54萬元，都存在較大的資金缺口問題，嚴重制約著公共基礎設施項目的推進。

（二）土地指標緊缺，城鎮管理滯后

在首陽鎮3.08平方公里的城區建設規劃內，308公頃項目建設用地還是農用地；在鎮核心區的1平方公里（100公頃）內，僅有20公頃的建設用地指標。國有土地存量和可用于小城鎮開發建設的用地指標嚴重不足，遠遠不能滿足小城鎮建設用地需求。同時，隨著特色小城鎮的創建，城鎮化進程加快，城鎮管理人員不足、基礎設施建設不完善、服務管理投入資金少、管理制度不健全等制約城鎮發展的因素日益凸顯。財力、人力無法滿足日常管理需求，城市管理工作難度大，工作任務重，成效不明顯。鎮區道路、市政設施、綠化帶、照明設施維護滯后，綜合承載能力有待進一步提高。

（三）人口流失，人才吸引力不足

2011年，首陽鎮轄區總人口4.67萬人，其中城鎮常住人口1874人，城鎮化率只有4%，另有流動人口1003人。2019年，首陽鎮總人口4.9萬人，城鎮人口1.8萬人，鎮區常駐客商3000多人，城鎮化率43.6%。2023年，首陽鎮總人口4.79萬人，流動人口5912人，常住人口3.37萬余人。在近10余年，雖然首陽鎮的總人口與城鎮常住人口均有所上升，尤其是城鎮常住人口幾乎變成了原來的十倍，但大量的人口外流依然存在。同時，首陽鎮還處于由中藥材種植業向中藥材交易、加工的產業轉換升級中，對相關的專業技術人才、管理人才仍有較大需求。首陽鎮城鎮基礎設施建設進程滯后，部分中藥材加工企業仍在建設，都對人口流失與人才匱乏有一定影響。

進一步推進首陽鎮城鎮化進程的建議

（一）探索多元化融資路徑，吸引城市資金流入

1、發行支持城鎮化項目的政府債券與企業債券

針對小城鎮現有規劃設計與實際情況，為其城鎮化項目設計專項政府債券與公司債券。定西市具有發行政府債券的資格，而且定西國有投資（控股）集團有限公司于2023年8月在上交所成功發行鄉村振興公司債券，兩者證實為首陽鎮設計、發行專項債券與企業債券是可行的。債券發行后，將通過債券所籌集到的資金用于首陽鎮的實際資金需求上。一方面要繼續擴大產業園建設；另一方面要將資金及時投入到供熱設施、垃圾處理、污水處理等廠站工程和風貌改造及征地拆遷計劃等方面，確保這些公共基礎設施建設不因資金不足而受到掣肘，為城鎮化發展保駕護航。

積極通過金融手段，積極創新債券發行。在傳統政府債券發行基礎上，加大對金融創新的關注與利用，勇于跳出傳統政府債券發行的束縛，積極采用金融手段、積極市場化創新。例如，可以以首陽鎮目前已有基礎資產的盈利能力、發展水平，通過資產證券化等金融手段，發行多種類證券，并將所籌集資金用于推進原有建設規劃或證券標的物建設，形成資金的良性循環。

2、構建城鎮化發展項目信貸體系

鼓勵各類投資融資平臺，開展信貸擔保業務。根據城鎮化項目建設運行的需要，鼓勵各種投融資平臺開展相關信貸擔保業務。可以設立專門的信貸擔保機構，對一些相關企業、相關項目，開展小額信貸擔保支持業務，推動城市資本下鄉和鄉村資本融入城鎮化項目。

積極尋找城市金融機構開發城鎮化項目信貸業務。鎮政府要主動與城市金融機構多接觸、多溝通、多介紹小城鎮的現有規劃和未來規劃，以現有實際情況、實際問題為出發點積極開展城鎮化建設信貸業務合作。同時，城市金融機構對小城鎮建設要自覺學習、積極響應，在相關信貸業務上，擴大規模、簡化手續、創新產品、深度合作，確保項目資金需求。

3、積極尋找市場化投資平臺，多渠道吸引投資進駐

利用眾籌模式服務城鎮化建設。眾籌模式在電商、大眾娛樂、智能硬件等領域屢見不鮮，眾籌資金的管理也日漸成熟，可以嘗試將眾籌模式與城鎮化項目相融合，充分利用眾籌模式門檻低、金額自由、不論身份、跨地域、與互聯網結合緊密的特點，匯聚小資金為大資金，吸引城市社會資金流入，既可以用于基礎設施建設，也可以用于滿足個體生產的需要，還可以激發產業創造力。同時，利用好眾籌模式項目規模靈活、產品多樣性等特點，首陽鎮可將本地的特色中藥材產品、優質中藥材產品、中藥材文創產品、中藥材跨界聯名產品等作為城鎮化眾籌項目，既能激發產品創新的積極性，也能對已經生產、有投放計劃的創新產品進行市場測試，并宣傳推廣當地特色文化。

積極探索城鎮化建設基金。設立多層次、多樣化的城鎮化建設專項基金。以國家政策為指導，政府牽頭協調，引導金融機構、實體企業、電商企業積極參與。市場化運作，減少政府干預，政府扮演好“牽頭人”“協調者”和“監督者”角色，負責制定資格審核標準、監督政策等，聘請專業基金公司管理運作。同時，政府也要根據實際情況靈活制定政策，為城鎮化建設的引資、投資創造良好環境。

（二）引進人才，提升城鎮管理能力

實施人才引進計劃。人才引進是“以人為本”和“以地為本”的有機結合，在人才引進的過程中要做到“人地互促”，[4]即做到人才特點和地區需求有效結合，使得人才通過發揮自身所長為地區做出貢獻，實現個人價值，地區為人才提供能充分發揮能力的平臺，努力達到“1+1>2”的效果。同時，完善人才引進的激勵機制、評價機制、管理機制，充分考慮人才的個體差異和個性化需求，不能簡簡單單以統一標準“一刀切”。

引進中藥材生產和銷售人才。圍繞中藥材產業鏈，積極引進中藥制藥、生物制藥、藥品生產、食品安全與工程、電子商務、新聞傳播學、物流等專業人才，加強特色中藥產品的生產、宣傳和運輸等環節。同時，不僅要發揮人才的專業特長，還要鼓勵年輕人的靈感、創意，推動傳統中藥材產業和其他領域結合，發展具有高附加值的跨界產品。

引進社會管理人才。根據首陽鎮目前城鎮管理存在的問題，重點關注對行政管理、公共管理、企業管理、服務管理等專業管理人才的引進。通過高素質人才引進，著力解決“管理人員不足”“管理人員能力滯后”等問題，從而推進公共服務全面發展、確保資源要素合理配置，不斷完善城鎮功能，進一步提高城鎮化水平。

（三）多方共進，打造宜居宜業的小城鎮

加大基礎設施建設投入。首陽鎮應將初期獲得的融資投入基礎設施建設，保障每年對基礎設施建設的最低投資額，保障基礎設施建設項目穩中有序推進，從“特色小城鎮建設只能依靠產業園的建設來推動”逐步變為“產業園的發展由特色小鎮的城建來推動”。較為完善的基礎設施建設也是未來融資的堅實基礎。對于投資人而言，所投資的地方是否擁有完善的基礎設施也是重要的考慮因素之一，完善的基礎設施意味著運輸成本的減少，收益的增加，增加進一步引資的可能，最終形成引資和基礎設施建設相互促進的良好局面。

加快中藥材產業升級步伐。推動中藥材產業與數字農業、智慧農業等新業態新產業相結合，提升中藥材產業的數字化、智能化水平。加快中藥材產業全產業鏈建設，帶動上下游產業發展，打造產業集群。

參考文獻

[1]彭宜紅、方伶俐：《中國城鄉融合研究進展、熱點探析與趨勢展望——基于CNKI和WOS數據的可視化分析》，載《安徽鄉村振興研究》，2024（3）：18-29頁。

[2][3]徐寧：《甘肅省新型城鎮化建設路徑探析——以定西市首陽鎮為例》，載《新西部》，2021（11）：66-67+76頁。

[4]郝俊鵬、索柏民：《鄉村振興背景下人才引進路徑分析》，載《國際公關》，2023（11）：65-67頁。

作者簡介

譚伊茗 蘭州財經大學國際經濟與貿易學院副教授，研究方向為區域經濟

馬世俊 蘭州財經大學國際經濟與貿易學院研究生，研究方向為國際貿易

雷興長 蘭州財經大學國際經濟與貿易學院教授，研究方向為經濟學