昆明市生態環境保護立法研究

摘要：梳理分析昆明市生態環境保護法規可以發現，昆明市在生態環境保護立法方面已取得明顯立法成效和經驗，但也存在市縣兩級立法事項分配不清、立法體系有待完善、地方立法特色不明顯等不足之處。為此，提出更新生態環境保護立法理念、加快構建生態環境保護立法體系、突出生態環境保護立法特色等對策。

關鍵詞：生態環境保護；地方立法；昆明市

中圖分類號：D922.68 """"""文獻標識碼：A"""""""""""文章編號：1672-4437（2024）04-0098-06

黨的十八大以來，習近平總書記先后兩次到云南考察，對云南發展提出了“三個定位”，其一是要把云南建設成為我國生態文明建設排頭兵，昆明市為此提出了努力把昆明打造成為生態文明建設排頭兵示范城市和美麗中國典范城市的建設目標。近年來，昆明市印發《關于深入推進昆明市創建國家生態文明建設示范市的決議》《昆明市“十四五”生態環境保護規劃》《昆明市生態文明建設排頭兵規劃（2021—2025年）》《昆明市深入打好污染防治攻堅戰實施方案》等文件，認真踐行習近平生態文明思想，加快推進生態環境保護立法，為昆明市的綠色發展提供了法治保障。

本文將通過分析昆明市人民代表大會及其常委會以及昆明市祿勸自治縣、尋甸自治縣、石林自治縣人民代表大會制定的地方立法文本，展示昆明市生態環境保護立法的特殊樣本，以期為健全昆明市生態環境保護立法提供可行建議。

一、昆明市生態環境保護立法的總體情況

自1987年1月8日昆明市人大常委會通過了《昆明市關于游行示威的暫行規定》，昆明市開始了長達近40年的地方立法之路。昆明市人大常委會通過的第二部地方性法規為1988年2月10日制定的《滇池保護條例》，自此，昆明市開始了生態環境保護立法。伴隨著黨和國家對生態文明建設、生態環境保護的認識和實踐的不斷深入，以及《憲法》《立法法》等法律對地方立法權的調整，昆明市生態環境保護立法可大致分為以下三個階段。

（一）逐步探索階段

本階段是指1988年至《立法法》實施前。此階段，國務院提出“保護和改善生產環境與生態環境、防治污染和其他公害，是我國的一項基本國策。”^[1]黨的十五大報告提出“可持續發展戰略”，作為我國經濟發展戰略之一^[2]。國家制定、修訂了多部生態環境保護方面的法律。

在此階段，昆明市根據《地方組織法》的規定，制定了42部地方性法規，其中生態環境保護法規為8部，修改法規1次，現行有效0部，對生態環境保護的立法嘗試取得了初步成效，如1988年制定的《滇池保護條例》、1989年制定的《昆明市城鎮綠化條例》、1997年制定的《昆明市城市節約用水管理條例》《昆明市森林防火規定》等。

（二）快速發展階段

該階段是指《立法法》開始實施至黨的十八大召開前，時間大致為2000年7月至2012年11月。此階段，黨的十七大報告首次提出了“建設生態文明”理念，將生態建設上升到文明的高度^[3]。國家陸續制定了大氣污染防治法、防沙治沙法、清潔生產促進法、風景名勝區條例等法律法規，對大氣污染防治法、森林法、野生動物法、水法等生態環境保護法律作了修改完善。

此階段，昆明市制定了86部地方性法規。其中，為適應社會經濟發展需求、圍繞貫徹實施生態環境保護上位法，昆明市加快推進了生態環境保護立法，共制定了22部生態環境保護法規，修改法規6次，廢止法規8部，現行有效10部，如2002年制定的《昆明市愛國衛生工作管理條例》、2006年制定的《昆明市轎子雪山保護和管理條例》《昆明市松華壩水庫保護條例》、2008年制定的《昆明市石林風景名勝區保護條例》《昆明市機動車排氣污染防治條例》、2009年制定的《昆明市地下水保護條例》《昆明市九鄉風景名勝區保護條例》、2012年制定的《昆明市節約能源條例》。

（三）全面提升階段

該階段是指黨的十八大召開至今。黨的十八大報告將生態文明建設納入“五位一體”中^[4]，黨的十九大報告將“美麗中國”納入社會主義現代化強國目標^[5]，黨的二十大報告整體謀劃生態文明建設，多方面構建了生態文明思想^[3]。2018年憲法修正案正式將“設區的市擁有地方立法權”寫入憲法，明確了地方立法權限和范圍，進一步完善了我國立法體制。因此，昆明市的生態環境保護立法也隨之進入了高質量發展階段。

該階段，昆明市制定了70部法規（含祿勸自治縣、尋甸自治縣、石林自治縣三縣制定的3部自治條例，4部單行條例），包括17部生態環境保護領域法規，其中1部為石林自治縣制定的單行條例；修改法規7次，廢止法規13部，現行有效16部，如2013年制定的《昆明市再生資源回收管理條例》《昆明市森林防火條例》、2016年制定的《石林彝族自治縣石林喀斯特世界自然遺產地保護條例》、2018年制定的《昆明市文明行為促進條例》、2020年制定的《昆明市大氣污染防治條例》、2023年制定的《昆明市生活垃圾管理條例》《昆明市文明觀賞紅嘴鷗規定》。因2012年9月云南省人大常委會制定的《云南省滇池保護條例》，施行了25年的《滇池保護條例》被昆明市人大常委會廢止。

經過上述三個階段，從1988年生態環境保護立法至今，昆明市生態環境保護立法現行有效法規26部（見表1）。具體制定、修改和廢止法規等數量變化見表2。

二、昆明市生態環境保護立法的經驗與成效

（一）立法經驗

昆明市生態環境保護立法圍繞“城市環境保護、文明行為促進、風景名勝區保護、污染防治、資源保護”等內容，助力打造生態宜居的城市環境，形成了具有昆明特色的立法樣本，如對標上海完成了《對標上海完善昆明市地方性法規立法工作的研究報告》之后，昆明市委常委會聽取和研究了該報告，同意在昆明市委黨校成立“昆明地方立法研究中心”并已成功運轉；如2023年11月1日施行的針對紅嘴鷗保護管理“對癥下藥”的《昆明市文明觀賞紅嘴鷗規定》，這是昆明市“小切口”立法的首次創新探索，同時也是目前全國第二例單一野生物種保護的“小切口”立法，簡潔有效的法規更具體、精準、實用，易于理解和執行，充分體現了昆明的立法特色^[6]。

（二）立法成效

截至2024年8月，昆明市現行有效的地方性法規為87部（其中3部自治縣自治條例，4部單行條例），其中生態環境保護類26部（見表1），占29.9%，分為城市環境保護、文明行為促進、風景名勝區保護、水資源保護、污染防治、能源節約、災害預防、野生動物保護等8類規范。昆明市積極配合云南省人大及其常委會做好滇池和陽宗海保護條例的修訂工作，及時制定、修訂涉及地下水保護、清水海保護、城市供水用水管理、城市排水管理、大氣污染防治、機動車排氣污染防治、轎子山保護、石林風景區保護等方面的地方性法規，為昆明加快打造生態文明建設排頭兵示范城市提供了有力的法治保障，昆明市也因此先后獲得“聯合國宜居生態城市”“中國最佳休閑宜居綠色生態城市”“國家衛生城市”“全國綠化模范城市”“國家園林城市”“中國美好生活城市”“全國文明城市”等稱號。

三、昆明市生態環境保護立法的困境

（一）市縣兩級立法事項分配不清

針對昆明市下轄石林自治縣內石林風景名勝區的保護和管理，昆明市先行使一般地方立法權，于1990年11月20日通過《路南石林風景名勝區保護條例》（已廢止），以及2008年2月2日通過《昆明市石林風景名勝區保護條例》（現行有效），以地方性法規的形式對其予以保護和管理。而2016年1月23日，石林自治縣后行使自治立法權，通過了《石林彝族自治縣石林喀斯特世界自然遺產地保護條例》，以單行條例的形式對石林喀斯特世界自然遺產地予以規制。兩條例在“石林”的名稱上雖有所不同，但通過比對二者條文，可發現石林風景名勝區和石林喀斯特世界自然遺產地范圍，均為國務院批準的《石林風景名勝區總體規劃》中確定的面積為350平方公里的區域^①。同為石林風景名勝區的保護和管理，卻出現市縣兩級立法主體分別以一般地方立法和自治立法同時規制的情形，進而誘發了立法權限爭議^[7]。

根據目前《立法法》的規定，無法直接判斷無變通上位法的單行條例與地方性法規之間的效力位階，學界也有諸多分歧^②。因此，同一立法事項卻有兩部不同的法規，必將導致兩部法規在適用中造成公眾理解困難、增加執法成本等問題，不利于維護立法權威和法制統一。

（二）立法體系有待完善

1.綜合性立法有待進一步加強

我國《環境保護法》作為保護和改善生態環境的綜合性立法，為保護和改善生態環境發揮了重要作用，?是推動生態文明建設的重要法律基礎。其?自2014年修訂后，地方立法機關加快修訂或制定地方生態環境保護法規，如杭州市2016年5月施行《杭州市生態文明建設促進條例》，云南省2020年7月施行《云南省創建生態文明建設排頭兵促進條例》，廈門市2021年7月施行新的《廈門市環境保護條例》，廣州市2022年6月施行《廣州市生態環境保護條例》。顯然，昆明市缺少統攬全局的生態環境保護或生態文明建設（促進）法規。

自治條例是調整本自治地方事務的綜合性規范性文件^[8]，是規范民族自治地方內部事務的總章程。石林縣、尋甸縣、祿勸三個自治縣的自治條例均是將關于生態環境保護條款納入到“經濟建設”章節中。此種條款設置反映出三個自治縣未將“生態文明建設”放在與“經濟建設”的同等位置，不重視生態環境保護的立法理念，不利于自治縣推進生態文明建設。

2.農村生態環境保護立法有待完善

《中國環境狀況公報》（現為《中國生態環境狀況公報》）自1991年發布以來，每年均對農村的生態環境作出分析。農村的治理能力和服務水平較低，在缺乏相應立法的情況下，農村的生態環境問題難以解決。而我國生態環境保護立法主要以城市為中心，忽視了農村的生態環境保護立法。目前我國還未有關于農村農業生態環境保護方面的法律或行政法規，僅有部分規定散見于《農業法》《畜牧法》《水土保持法》等法律，昆明關于農村生態環境保護的內容散見于《昆明市愛國衛生工作管理條例》《昆明市生活垃圾管理條例》等條例。中央和省級未對農村農業生態環境保護有立法時，昆明市可以先制定相關的法規，為中央和省級將來制定相關法律和法規提供實踐經驗，如銀川市、長春市、哈爾濱市等均已制定了農村環境（衛生）治理條例。

（三）地方立法特色不明顯

地方立法質量的評價標準之一是立法內容是否具有地方特色。正如有學者所述，我國現有地方環境立法，從屬性有較好的體現，但執行國家法律、法規的實施辦法，比較欠缺地方性，幾乎“千人一面”^[9]。目前，昆明市生態環境保護立法已有一定的特色，但仍有所欠缺。一方面是根據《立法法》第82條規定，地方立法在立法事項內可分為實施性立法、自主性立法和試驗性立法。為了保證立法工作穩妥，在有限的立法資源背景下，地方立法機關會優先選擇實施性立法。昆明市的生態環境保護法規基本是實施性立法，自主性立法有《昆明市文明觀賞紅嘴鷗規定》《昆明市生活垃圾管理條例》等少數立法，試驗性立法幾乎沒有。另一方面，2015年，《立法法》第73條增加1款，即“制定地方性法規，對上位法已經明確規定的，一般不作重復規定。”昆明市制定的部分法規與上位法重復率較高，如《昆明市大氣污染防治條例》第三、四條與《云南省大氣污染防治條例》第三、四條均規定了大氣污染防治原則和政府職責，重復率達95%以上。上位法較為宏觀，針對地方問題不可能面面俱到，地方立法如果過于強調體例完整性，對于解決地方問題、細化上位法、體現地方特色等將難以產生作用。

四、優化昆明市生態環境保護立法的路徑展望

（一）更新生態環境保護立法理念

1.樹立超前立法的理念

超前立法是指有立法權的機關依據社會發展的規律，針對處于未然的或尚未成熟的社會關系進行法律設定，以促進、阻礙或者禁止社會關系的形成立法^[10]。2018年7月，全國人大常委會通過的《關于全面加強生態環境保護 依法推動打好污染防治攻堅戰的決議》強調，“有立法權的地方人大及其常委會要積極探索在生態環境保護領域先于國家進行立法。”^[11]昆明市縣兩級對于生態環境保護超前立法要發揮創新精神，深入調研，準確、全面把握當地的社會、經濟、文化、生態環境和民族等特點，選擇合適的立法事項。例如，《云南省生物多樣性保護條例》從啟動起草的程序開始，到政府提出議案，再到省人大常委會兩次審議通過，歷時近8年時間。該條例成為我國第一部生物多樣性保護立法，充分體現了云南省對生物多樣性保護的重視。

2.重視立法的公眾參與度

超前立法能夠將人們的行為帶入新的層次，因為其會建立新的觀念，并形成一種新的行為規范，這難免與人們固有的傳統價值觀念相沖突^[10]。當前立法的相關信息主要發布在人大及其常委會官網，少有公眾關注。因此，為了增強法規的民主性和提高大眾的適應性，要拓寬公眾參與立法的渠道，拓寬參與的普遍性和時效性。一是將立法的相關信息公布在居（村）民社區內，同步增加線上平臺的公開渠道如微信、微博、抖音和快手等APP新媒體平臺。同時，有必要邀請與立法有利害關系的主體參與立法聽證會。二是建立參與立法獎勵機制，對生態環境保護立法作出貢獻的公民、組織給予一定的物質獎勵或精神獎勵，以此激勵公眾積極參與立法。在形成最終稿后，通過短信、電話、郵件等方式向參與者說明建議未被采納的原因，避免挫傷公眾參與的積極性和熱情。三是通過邀請高校、科研機構、律師事務所、相關企業等組織人員舉行立法辯論，通過立法辯論的形式，對立法重點和難點開展討論，收集立法意見，同時也能吸引其他公眾參與立法討論。

3.改變追求體例完整性的立法觀念

地方立法的功能之一在于補充、細化上位法。因此，地方人大及其常委會要善于尋找上位法的立法空白，在其中尋找自身立法的空間。隨著國家法律體系的健全和完善，地方立法權限的有限性與分散性特征將更加明顯^[12]，其形式將不再以“面”的形式呈現，也很少以“線”的形式呈現，而是越來越多地以“點”的形式出現^[13]。因此，昆明市在生態環境保護立法中應改變追求法規完整性或體系性的立法思維，不同立法事項在起草過程中，選擇不同的體例模式。例如，實施性立法和自主性立法可以選擇“若干規定”“實施細則”“實施辦法”，避免選擇“大而全”的“條例”。集中對單一問題進行立法，“有幾條就立幾條，需要幾條就規定幾條”，不過分追求條文的章節結構、增加條文的精細化程度，不僅能節約立法資源，還增加了立法特色和可操作性。如《昆明市文明觀賞紅嘴鷗規定》很好地詮釋了該立法理念，也是昆明“小切口”立法的首次創新探索。

（二）加快構建生態環境保護立法體系

一是構建高效協同的立法聯動機制。加強市縣兩級立法機關的協調聯動，針對昆明市可以制定地方性法規、自治縣又能制定單行條例規制的事項，結合實際，做好立法規劃，明確市縣兩級立法機關的立法權限，防止立法重復和沖突。還可建立立法沖突解決機制，一旦出現爭議，能迅速啟動解決程序，以確保立法工作的順利進行。二是適時制定生態文明建設促進條例。在昆明市出臺的《昆明市生態文明建設排頭兵規劃（2021—2025年）》基礎上，結合實際情況制定《昆明市生態文明建設促進條例》，將生態文明理念融入到昆明的政治、經濟、文化和社會建設各方面。三是修改完善自治條例。自治條例在自治縣的法規體系中居于最高位階，條例內生態環境保護條款是自治縣生態環境保護的綱領性條款，對自治縣推進生態文明建設、生態環境保護工作以及制定單行條例具有重要指導意義。因此，有必要在自治條例中為“生態環境保護”單獨設置一章，具體條文內容可包括生態環境保護工作的基本原則、發展綠色產業的基本路線、生態環境保護教育宣傳工作以及州內特色資源的保護政策等。通過修改自治條例，明確生態環境保護優先，培育公眾的生態文明理念，在自治縣內形成崇尚綠色發展的氛圍。

（三）突出生態環境保護立法特色

一是要立足實際，滿足昆明市生態環境保護的需求。立法過程中要加強調查研究，科學分析昆明市內自然資源狀況以及政治、經濟、文化、社會等各方面情況，結合省級立法實際，做到立法適應于昆明市生態環境保護工作，真正把立法變成推進生態文明建設和綠色發展的有力手段。二是加強立法特色評估的考察。昆明市人大常委會應盡快制定立法評估辦法，將“特色性”考察納入評估體系，立法規劃和草案起草重視突顯地方立法特色，提高立法技術。最后，自治縣要充分發揮自治立法權，結合民族地緣優勢以及豐富的自然資源，創新當地立法模式和機制，實現生態環境保護與經濟發展雙贏，全面推進當地現代化建設。如積極挖掘民族生態文化，融入立法。我國多數少數民族多居住在交通不便、自然環境惡劣的地區，他們對自然以及人與自然的關系有著更加深切的體會，不僅適應了當地惡劣的自然環境，也在長期生活中形成了獨特的民族生態文化。與國家法律法規相比，當地的民族生態文化更加貼近當地居民的生活，有著更加廣泛的民情基礎。根據1992年6月簽署的《里約環境與發展宣言》第22條原則的規定“各國應當承認、支持土著居民的知識和傳統，他們在環境管理發展中有重大作用。”^[14]昆明市縣兩級，特別是三個自治縣，在立法時應當考慮到民族生態文化的地位和作用，去其糟粕，取其精華，將當地民族生態文化融入立法，不僅易于當地居民認同和普遍執行法規，還能突顯立法特色，提高立法質量。

注釋：

①具體可見《昆明市石林風景名勝區保護條例》第十二條規定“石林風景名勝區保護范圍是國務院批準的《石林風景名勝區總體規劃》確定的面積為350平方公里的區域，劃分為特級、一級、二級、三級保護區。”《石林彝族自治縣石林喀斯特世界自然遺產地保護條例》第四條第一款規定“石林遺產地保護范圍包括乃古石林片區、李子園箐石林片區、清水塘-石廂子石林片區、文筆山-蓑衣山石林片區、大小石林片區、長湖片區、大疊水片區、月湖片區等區域，總面積350平方公里。”

②如：郭麗萍.民族自治地方單行條例效力位階的厘定與適用[J].貴州警察學院學報，2021，33（04）：26-33;龔李玲.論省與設區的市地方性法規效力等級的規范化[J].法律方法，2023，45（04）：546-561；劉高林，郭赟.論設區的市與省級地方性法規的法律位階及其適用[J].嶺南學刊，2023，（02）：121-128.

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A"Study"on"the"Legislation"for"Ecological"Environment"Protection

in"Kunming"City

ZHANG"Zhihao

（The"Second"Clinical"Medical"College"of"Yunnan"University"of"Chinese"Medicine，"Kunming，Yunnan""650500， China"）

Abstract："By sorting out and analyzing the regulations on ecological environment protection in Kunming City， it can be observed that significant legislative achievements and experiences have been attained in the field of ecological environment protection legislation in Kunming， offering legal safeguards for the green development of Kunming. Nevertheless， there exist certain deficiencies， such as an unclear allocation of legislative matters between the city and county levels， a legislative system that awaits improvement and indistinct local legislative features. Hence， countermeasures like refreshing the legislative concept of ecological environment protection， accelerating the construction of the legislative system for ecological environment protection and highlighting the legislative characteristics of ecological environment protection have been proposed.

Key words： Kunming"City;"ecological"environment"protection;"local"legislation