農村集體經營性建設用地入市的探索與思考

摘要：推動集體經營性建設用地入市，對提高土地資源配置效率、增加農村集體經濟組織和農民收入、推進城鄉融合發展具有重要意義，是助力鄉村振興戰略的重要舉措。圍繞三明市泰寧縣集體經營性建設用地入市具體條件、操作程序、分配收益等配套政策展開積極探索，針對入市基礎、收益分配標準及集體土地供后監管等問題提出對策建議和思考。

關鍵詞：集體經營性建設用地入市；收益分配；配套機制

2022年年底，國務院繼2016年33個試點后再次征集試點地區，三明市考慮到泰寧縣生態環境優越、旅游資源豐富及老革命區區位優勢，文旅經濟、民宿產業、工業開發等農村一、二、三產業融合發展市場需求方面具有良好前景，積極爭取試點開展集體經營性建設用地入市工作，經過近兩年的探索形成三明泰寧經驗[1]。

1入市的探索

1.1強化組織領導，健全配套政策

（1）建立市、縣級工作協調機制，由發展改革、財政、生態環境、住房城鄉建設、農業農村和銀保監部門組成，根據部門職能，加強協同，形成橫向、縱向工作合力。如市級相關部門下沉縣級調研指導入市地塊調查、政策配套等籌備工作，縣級財政部門負責集體經營性建設用地入市增值收益調節金工作、農業農村部門負責農村集體經濟組織登記工作等。

（2）健全入市配套政策。圍繞集體經營性建設用地入市主體、范圍、條件、程序、途徑、收益分配等關鍵問題進行探索，形成一套具有操作性和可行性的配套政策體系。2024年初，泰寧縣政府先后出臺了《泰寧縣農村集體經營性建設用地入市管理辦法（試行）》（泰政辦規〔2024〕2號）、《泰寧縣農村集體經營性建設用地入市收益調節金征收和使用管理辦法》（泰政辦規〔2024〕3號）、《泰寧縣農村集體經營性建設用地入市收益分配使用管理指導意見》（泰政辦規

〔2024〕4號）。（3）制定相關入市文書范本。隨著配套政策的建立健全，為打通試點項目落地“最后一公里”，泰寧縣對入市決議、申請書、方案、委托書、核查意見等具體操作文書進行全面規范。

1.2堅持規劃先行，評估入市潛力

（1）遵循規劃引領，完成轄區內54個應編盡編實用性村莊規劃編制。結合集體經營性建設用地入市工作，要求遵循深入調查現狀基數、入市潛力和需求的村莊規劃編制思路，切實摸清存量可入市集體建設用地；同時，對已完成編制的村莊規劃開展評估，根據是否落實入市規模、控制指標、空間布局等控制性指標和引導性指標，明確入市基礎條件。（2）建立入市潛力臺賬。積極開展入市潛力調查，按照“一村一梳理、一地一梳理”工作原則，通過現場勘查場地及周邊環境套合標注等方式，綜合考慮群眾意愿、地塊基礎條件、區位交通優勢等因素，從完成農村集體經濟組織的登記賦碼112個、農村集體土地所有權登記頒證570宗中篩選出較為成熟且具備入市條件的泰寧縣梅口鄉麥坑村龔家地等8個地塊。

1.3探索收益分配機制，保障各方利益

（1）制定不同用途土地增值收益調節金收取標準。此處土地增值收益調節金是指建立同權同價、流轉順暢、收益共享的集體經營性建設用地入市制度的目標，在集體經營性建設用地入市或再轉讓環節，對土地增值收益收取的資金。通過核算工礦和商業服務業用途的集體經營性建設用地成本和收益對比，工業用地、商業用地分別按土地成交價款的15%和30%進行收取。另外，對再轉讓、轉租、交換的增值收益調節金收取標準也予以明確。（2）差別化分配集體收益。此處集體收益是指土地成交價款扣除土地取得成本、中介費、土地增值收益調節金和土地開發支出等費用后剩余收益部分。該收益在集體經濟組織和本集體成員之間合理分配，具體分配如下：集體經營性建設用地屬于鄉（鎮）、村集體經濟組織的，集體收益由鄉鎮村集體經濟組織全額留存，用于轄區內農村基礎設施建設、民生項目等，以發展壯大集體經濟；集體經營性建設用地屬于村民小組的，集體收益由村集體留存15%納入農村集體資產，剩余部分可由集體內部成員分配或集體經濟發展資金。

2探索的意義

2.1滿足城鎮開發邊界外的用地需求，促進農村一、二、三產業融合發展

在當前用地政策背景下，土地征收范圍逐步縮小，處于國土空間規劃確定的城鎮開發邊界外的集體土地無法通過征收轉為國有建設用地入市交易，目前唯一的政策突破點就是通過集體經營性建設用地入市，將符合國土空間和土地利用總體規劃、權屬清晰、登記在冊的存量集體建設用地，用以解決城鎮開發邊界外農村地區產業發展、鄉村建設等用地需求[2]。

2.2增加地方財政和集體收益，反哺鄉村建設

通過集體經營性建設用地入市，縣財政收取一定比例的土地增值收益調節金，并納入財政收入進行統一管理和支配；剩余集體收益由集體經濟組織留存或者分配集體成員，發展壯大集體經濟。同時，通過項目落地帶動農村地區基礎設施建設和相關稅費，解決部分農村就業問題，進一步促進產業發展，提升農村人居環境，促進鄉村振興。梅口鄉麥坑村龔家地作為泰寧縣首宗集體經營性建設用地入市（用地面積：0.40hm2，土地用途：工業用地，土地成交價款：37萬元），產生土地增值收益調節金5.55萬元，農村集體經濟組織留存31.45萬元，壯大了集體經濟、增加了農民收入。

2.3集體經營性建設用地入市是促進城鄉統一的建設用地市場的重要體現

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”“完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場”。新《中華人民共和國土地管理法》對集體經營性建設用地入市的合法性也予以明確。土地作為最重要的生產要素之一，通過探索集體經營性建設用地入市制度，盤活農村“沉睡”的資本，與國有建設用地享有同等權益同樣實行有償使用制度，不僅是增加農民財產性收入、保障城鄉產業用地和支持農村新產業新業態發展的體現，更是構建城鄉統一的建設用地市場的重要體現和必要舉措，為深化農村土地制度改革注入強大動力，開啟農村土地制度改革的破冰之旅。

3存在問題

3.1入市基礎不夠扎實

2024年10月，自然資源部要求對集體經營性建設用地入市潛力開展評估工作，三明市通過摸排梳理，僅有2個縣報送入市潛力宗地，成果不是很理想。經分析，主要存在以下問題：（1）大多數村民入市意愿不夠積極，對集體經營性建設用地流轉能夠帶來的經濟效益、社會效益沒有具體概念，更無法積極主動推進。（2）集體建設用地權證不齊。現實中不僅存在部分集體建設用地權屬不明晰等歷史遺留“問題用地”，還存在所有權與使用權僅登記其一的情況，導致無法確權頒證，一定程度上弱化了入市的普遍推廣性和操作性[3]。

3.2可入市范圍較為狹窄

主要體現在可入市建設用地的來源范圍過于狹小。根據《自然資源部辦公廳關于印發lt;深化農村集體經營性建設用地入市試點工作方案gt;的通知》（自然資辦函〔2023〕364號），只有在存量集體建設用地符合規劃的前提下方可上市交易，無法通過農用地轉用為新增建設用地，也不允許宅基地納入入市范圍，而泰寧縣早期通過“征收+出讓”入市模式將大量集體建設用地轉為國有建設用地使用，只有少量存量集體經營性建設用地能入市交易。另外，試點地區名單上報先于試點方案和指導意見出臺的時間差，導致對政策把握不準，使得本身想借助退出的宅基地和新增建設用地有所作為的泰寧縣卻與政策限制相悖，大大降低了爭取試點的預期。即使2024年10月，自然資源部重新摸底入市潛力評估，但泰寧縣近3年可入市的宗地可謂鳳毛麟角。

3.3收益分配缺乏統一標準

（1）增值收益分配缺乏依據。此處收益分配是指國家、集體經濟組織和集體成員之間的利益分配。盡管自然資源部已通過33個試點地區開展集體經營性建設用地入市，但基于審慎穩妥有序地推進原則，從國家層面仍未出臺集體經營性建設用地入市收益分配標準，由各試點地區自行制定收益分配比例。在具體比例制定上，有的試點集體經濟組織留存比例較高，有的試點農民留存比例較大，是否科學合理無從定論。如土地增值收益調節金方面，海南省、四川省均按入市土地增值收益的20%～50%征收，征收幅度較大；集體與集體成員分配方面，2016年第一批試點中，廣西北流市按照70%作為集體資產，30%分給集體經濟組織成員的方式進行分配。山西澤州縣30%留給村集體，70%支付給集體經濟組織成員。（2）集體收益管理缺失。在入市配套政策的制定過程中，集體資產管理等行為規范的缺失導致實踐缺乏指引，可能引發集體經濟組織與集體成員之間的社會矛盾。

3.4入市后土地開發利用監管困難

（1）土地所有權人與使用權人均為民事主體，行政管理困難。由于土地所有權人為集體經濟組織，入市后的土地使用權人為受讓人（承租人），政府部門僅作為被委托進行市場交易，土地使用權合同雙方當事人與政府不產生直接的權利與義務關系。雖然政府部門與土地使用權交易雙方簽訂《監管協議》，充當監管主體角色，但目前法律上沒有賦予政府明確的行政手段，難以監管。（2）供后監管缺乏機制、平臺。拋開權利義務主體、關系層面因素，對土地所有權人未按時交地或無法按約定交地、受讓（承租）人未按規劃條件開工、建設等行為，按照合同或監管協議約定，兜底概述參照國有建設用地相關行為進行處置，而國有建設用地具有一整套的措施和監管平臺進行制約，而集體經營性建設用地在短時間內無法如法炮制，那具體的監管效力就事倍功半甚至無從下手。

4對策建議

4.1從必要基石上著手普及政策及確權登記工作

為普及集體經營性建設用地入市政策并推進確權登記，需從根基做起。面對村民入市意愿低迷的現狀，關鍵在于以平實的語言詳盡闡釋入市政策細節，包括條件、范圍及程序，并通過成功案例展示其帶來的經濟收益、就業機會與農村建設紅利，讓村民切實感受到入市的好處。同時要加速完善農村集體土地的確權登記發證流程，這是入市不可或缺的基礎。明確權屬、確保來源合法，既是對土地權益人的根本保障，也是入市交易的前提。針對當前普遍存在的權屬不明、權證缺失問題，地方政府需加大確權頒證力度，精確到村、組乃至鄉鎮級別，逐一明確土地所有權歸屬，為集體建設用地與國有建設用地并肩進入市場流通奠定堅實基礎。此舉不僅能激活農村土地資源潛力，還能促進城鄉融合發展，實現真正意義上的“同地同權”，為鄉村振興注入強勁動力。

4.2從頂層設計上擴大入市范圍

從政策法規層面允許拓寬集體經營性建設用地入市來源，將新增建設用地和閑置宅基地納入其中。（1）嚴控但不杜絕新增建設用地。為避免隨意通過農地轉用為集體建設用地且產生經濟效益較小或者不利于農村產業發展而浪費農村土地資源，應綜合考慮經濟、社會產出效益建立項目清單，慎重選擇農用地轉用報批支持項目落地。（2）穩妥推進宅基地入市。基于農村建設用地中宅基地所占比例居高的現狀，結合農村宅基地改革，國家層面積極探索閑置宅基地退出、補償政策和制度，支持宅基地入市以有效解決當前集體經營性建設用地存量少的癥結問題。

4.3從松緊結合上明確收益分配標準

結合試點地區成果，深入調研土地增值收益調節金、集體收益分配情況，梳理入市過程中對農村產業發展、基礎設施建設和百姓生活、就業等方面的積極意義和亟須破解的癥結，如集體資產的管理、使用以及如何制定科學的國家、集體和農民之間的利益分配比例。結合土地征收制度，核算集體建設用地成本和最終收益，調節金按照凈收益作為征收基準，區分工業用途和商業用途設定相應比例。針對收益（扣除調節金后）分配問題，集體經營性建設用地所有權屬于集體經濟組織，法律規定所有權人對所有物具有使用、支配和處置權，應遵守集體經濟組織自主決策權，由集體成員共同意思表示決定是由集體經濟組織全額留存還是按具體配比，形成集體決議并遵照執行。

5結語

集體經營性建設用地入市是深化農村土地制度改革的重要一環，對于推動城鄉融合發展、助力鄉村振興具有重大意義。泰寧縣的積極探索為這一改革提供了寶貴經驗，同時也暴露出一些亟待解決的問題。在未來的工作中應從政策普及、確權登記、拓寬入市范圍、明確收益分配標準、完善配套機制等方面入手，不斷優化和完善相關政策，推動集體經營性建設用地入市工作更加穩健、有序地開展，為鄉村振興和城鄉一體化發展注入新的活力。

參考文獻

[1]岳永兵，劉向敏.集體經營性建設用地入市增值收益分配探討——以農村土地制度改革試點為例[J].當代經濟管理，2018，40（3）：41-45.

[2]羅霖.農村集體經營性建設用地入市的模式、困境及政策優化研究[D].廣州：廣東財經大學，2023.

[3]徐夢怡.農村集體經營性建設用地入市的浙江實踐及其經驗啟示[J].哈爾濱市委黨校學報，2024（3）：13-16+47.