數字中國建設背景下的城建檔案治理：環境、進展、問題與趨勢

摘 要：數字中國建設是城建檔案治理優化提升的重要背景，也是以“城市信息中心”為定位的城建檔案部門錨定其在數字時代發展目標的行動指引。當前，城建檔案治理制度環境整體向好，實踐進展不斷加速。推進數字中國建設背景下的治理發展，應審視城建檔案資源建設與共享、檔案管控能力等方面存在的現實問題，把握協同化、規范化、數智化三維并進的發展趨勢。

關鍵詞：城建檔案；數字中國；檔案治理

分類號：G270.7

Urban Construction Archives Governance Under the Background of Digital China Development： Environment， Progress， Problems and Trends

Gao Dawei， Yan Ruiqian， Zhang Yifan

（ School of Information Management of Zhengzhou University of Aeronautics， Zhengzhou， Henan 450046 ）

Abstract： The development of Digital China is an important backdrop for the optimization and improvement of urban construction archives governance. It also serves as an action guide for urban construction archives departments， which are positioned as "urban information centers"， to anchor their development goals in the digital age. Currently， the institutional environment for urban construction archives governance is generally favorable， and practical progress is constantly accelerating. To promote the governance improvement under the background of the development of Digital China， we should examine the practical problems existing in aspects such as the development and sharing of urban construction archival resources and the archival management and control capabilities， and grasp the development trend of advancing simultaneously in the three dimensions of collaboration， standardization and digital-intelligence integration.

Keywords： Urban Construction Archives； Digital China； Archival Governance

近年來，我國數字政府、數字經濟、新型智慧城市、數字鄉村、城市數據大腦及新型基礎設施建設等政策密集出臺，數智技術應用更為廣泛，數字中國建設動能優勢更為鮮明，城建檔案治理的數智語境越發凸顯。

迅猛發展的數字建造產業催生了以工程審批類政務服務事項電子文件、建筑信息模型（BIM）等為代表的新型檔案管理對象，數據歸檔、長期保存與有效利用的檔案化治理的實現與否事關重大，工程數字化交付與城市智慧化運營等新業態也已成為城建檔案治理轉型與價值提升所要面對的全新課題。可以說，數字中國建設既是當前城建檔案治理優化提升的重要背景，也是以“城市信息中心”為定位的城建檔案部門的行動指引。審視數字中國建設背景下城建檔案治理問題，分析城建檔案治理制度環境、實踐進展與現實問題，探明其發展趨勢將具有重要的理論與實踐價值。

1 整體向好：數字中國建設背景下城建檔案治理的制度環境

以數字化助推城鄉發展和治理模式創新是數字中國建設的關鍵任務，也是加強城建檔案治理頂層設計的關鍵。[1]《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱“‘十四五’規劃”）指出，要建設智慧城市和數字鄉村；以數字化助推城鄉發展和治理模式創新；構建城市數據資源體系，推進城市數據大腦建設；全面開展工程建設項目審批制度改革；推進線上線下一體化監管等。[2]中共中央、國務院印發的《數字中國建設整體布局規劃》強調，要促進數字經濟和實體經濟深度融合，發展高效協同的數字政務，構建普惠便捷的數字社會，優化數字化發展環境等[3]，明確了城鄉發展數字化推進的相關要素。

在管理對象和任務上，一方面，近年來國家為轉變政府職能、改善營商環境，出臺了一體化政務服務、助企紓困等政策，實施了“一網通辦”“一網通管”“一網協同”及工程審批制度改革，不僅引發了城建檔案部門跨平臺、跨部門獲取政務服務事項電子文件的新任務，也取消了檔案質量監督與進館控制的傳統“抓手”——“檔案預驗收、專項驗收”及“檔案移交后再出具驗收證明”等手段，提出了多部門“聯合驗收”“線上線下監管”等新要求。國務院辦公廳印發的《政務服務電子文件歸檔和電子檔案管理辦法》規范了政務服務電子文件歸檔有關要求，也為城建檔案部門接收有關政務服務電子文件提供了制度保障。

另一方面，《“十四五”建筑業發展規劃》強調，要加快推進建筑信息模型（BIM）技術在工程全壽命期的集成應用；推動城市工程建設全過程數字化成果交付和應用[4]。住房和城鄉建設部、工業和信息化部和中央網信辦《關于開展城市信息模型（CIM）基礎平臺建設的指導意見》也指出，要不斷夯實CIM基礎平臺數據基礎；充分利用城建檔案數字化、日常城市管理等途徑，建立健全數據的生產、管理、質檢、匯交、更新、歸檔、應用等同步更新機制。[5]《“十四五”全國檔案事業發展規劃》將“研究解決三維電子文件及數據文件歸檔等難題，促進各類電子文件應歸盡歸”[6]設為檔案信息化建設關鍵課題。以上政策表明，以建筑信息模型應用為核心的工程數據管理新場景，以及以城市信息模型（CIM）應用為代表的城市治理新需求，正不斷促使城建檔案治理邁上數智轉型新臺階。

在地方探索上，上海市、北京市、浙江省等地紛紛以“數字驅動”“數字治理”等為突破口，加快數字政策制定（見表1），不斷拓展城鄉發展的數字化新空間。同時，智慧城市、城市數據大腦及數字建造等領域相關標準規范的不斷健全（見表2），也為城建檔案治理的數智轉型提供了有利條件。

在此背景下，城建檔案治理應立足數智轉型大勢，積極融入數字中國建設布局和發展框架，把握新發展機遇，應對環境、對象及任務等變化挑戰，探索構建適應工程建設數字化交付、城市管理智慧化運營服務等新業態的治理體系。

2 加速推進：數字中國建設背景下城建檔案治理的實踐進展

城建檔案治理數智轉型實踐也在不斷提速。2021年，南寧市城建檔案館探索建立了包含快速檢索、地圖精準定位和城建檔案知識圖譜等模塊，支持多維數據自動關聯、圖譜網格多元聯系、空間信息協同分析等功能的城建檔案大數據平臺。[7]2022年，中國測繪學會智慧城市工作委員會和珠海市城市建設檔案館聯合承辦了第十五屆中國智慧城市大會，旨在凝聚共識，推動城建檔案智慧化發展，探索檔案資源共享新途徑。珠海市、重慶市、廣州市、東莞市等地城建檔案館分享了智慧城建檔案館建設等經驗。[8]2022年，杭州市城建檔案館依托館藏檔案數字化基礎，推進“GIS+檔案”，不僅完成了對一些地區相關城建檔案的收集整理，還圍繞“數智杭州 宜居天堂”目標，探索了檔案數據價值挖掘新路徑。[9]為推進城建檔案數字資源建設，住房和城鄉建設部科技與產業化發展中心、重慶市城建檔案館等單位編制了《建設工程檔案信息數據采集標準》（DBJ50/T-275-2017），日照市城建檔案館起草了《建設工程電子文件與電子檔案管理標準》（DB37/T 5177—2021），鄭州市自然資源和規劃局、鄭州市城鄉建設局和鄭州市大數據管理局聯合印發了《鄭州市建設工程檔案電子化工作實施細則》（鄭自然資〔2022〕320號）等。

加快數字技術創新應用，夯實數字數據資源體系是《數字中國建設整體布局規劃》的重要內容，三維數字化協同設計和BIM、CIM等應用則是數字中國建設背景下城建檔案治理數智轉型的著力點。2023年，蘇州市城建檔案館在智慧“檔”建工作中，通過研究制定工程竣工和后期運維BIM歸檔標準，逐步實現新建項目BIM標準化同步歸檔，同時推進智慧檔案館建設，開展智慧化數據利用，為“新城建”夯實了城市數字底座。[10]上海市浦東新區檔案局也積極開展“基于BIM技術的三維城建檔案接收保管和應用模式研究”并探索推廣應用。[11]在更廣泛的城建檔案信息化方面，據中國政府采購網信息服務平臺不完全統計（2020—2023年），城建檔案部門信息化建設項目投資達3000余萬元，有關項目如表3所示。

3 問題導向：數字中國建設背景下城建檔案治理的現實問題

3.1 城建檔案資源建設與共享問題

（1）城建檔案資源建設問題

第一，完整性問題。盡管我國多數城建檔案部門已在積極推進檔案數字化工作，一些地區也開始了原生電子檔案接收進館等數字化接收，但數字資源建設完整性不足的問題仍較為普遍。例如，政務服務事項電子文件、建筑信息模型及工程其他電子文件的歸檔收集進展還需加快，跨部門數據流動亟待推進。一些城建檔案部門或以庫房空間不足等為由，只進館檔案數字化副本而不接收原始檔案，誤將前者等同于原生電子檔案，或局限于數字化加工處理，數據深度識別和關聯組織工作較為滯后。一些城建檔案部門信息化基礎設施建設也較為滯后，聲像檔案數字化、三維全景信息采集等技術能力提升不足，無法通過更為全面系統的數字化手段、電子檔案接收渠道建設形成完備的城建檔案資源體系。

第二，真實性問題。由于建設工程檔案具有形成主體多元、工程運轉周期較長、內容專業性強、種類數量煩冗等固有特點，再加上現實利益誘惑、過程監控與協同管理困難、跨專業能力要求不斷提升及重“外業”輕“內業”現象多發等原因，建設工程檔案不真實、不準確現象仍較為普遍和突出，這對城建檔案資源真實性產生了不利影響。此外，城建檔案治理關聯檔案、建設、自然資源與規劃等主管部門和項目所屬領域的其他主管部門、投資主管部門等，涉及城鄉規劃、建設和管理的各類時空數據、部門數據、主題數據等，檔案數據處理、存取標準不協調現象較為突出，不僅影響了城建檔案的數據一致性，也對有關管理部門的數據整合、分類統計和集中利用造成了不利影響。

第三，及時性問題。城鄉規劃、建設和管理是一個動態過程，各類數據往往處于不斷變化之中。然而，受建設工程檔案歸屬流向不清、進館控制力度不強、地下管廊信息報送更新不及時等影響，城建檔案數據更新和維護往往無法及時跟進，使得城建檔案無法及時準確反映城鄉發展最新狀態。

（2）城建檔案共享服務問題

第一，服務理念有待提升。目前城建檔案整體利用水平仍有較大發展空間，尤其是融入數字中國、數字城市等格局的數據管理、知識服務理念還不夠深入。隨著黨和國家機構改革、工程審批制度改革等，新時代城建檔案事業發展與文化建設仍亟待推進，城建檔案部門往往更為重視檔案驗收、收集和存儲等資源“入口”問題，對多元化利用關注相對較少。在有關地方制度建設方面，也更為關注工程項目檔案驗收、進館，對城建檔案開放鑒定、利用服務等內容著墨不足。

第二，利用方法有待更新。傳統檔案利用方式與日益增長的海量城建檔案信息、智慧便享的利用需求之間的矛盾日益突出。目前，多數城建檔案部門利用服務方式依然以傳統線下檢索查詢為主，在桌面和移動互聯網平臺上建有信息服務窗口的機構偏少，嵌入當地政務服務平臺的利用場景滯后，支持線上查詢利用的城建檔案數量和種類也較為有限。以關鍵詞為核心的檢索查詢功能有限，基于BIM、GIS、CIM、知識圖譜、虛擬現實等技術的應用較少，無法實現多維度檔案數據服務和用戶深度查詢需求，數字檔案資源服務效能和數字檔案館（室）平臺優勢未能有效發揮。

第三，數據共享有待加強。隨著以數字孿生建造為基礎的數字孿生體系建設快速發展，定位為“城市信息中心”的城建檔案部門應把握其在數字孿生體系的新坐標，加強其在從工程數字化交付到城市智慧化運營新業態鏈條中的節點地位。然而，目前面向檔案管理的工程數字化交付和面向城市智慧化運營的檔案數據共享服務仍需加快探索，無論是建筑三維模型原始數據，還是以SETP、IFC等代表的中性數據格式、輕量化數據格式，也都需要在全生命周期管理制度規范、技術方法上取得更大認同。城建檔案與城市數據大腦等數字孿生相關數據資源體系的雙向數據共享也亟待推進。

3.2 城建檔案管控能力問題

（1）城建檔案制度建設亟待加快

制度建設是城建檔案管控能力提升的基礎，為更好地把握當前城建檔案制度建設情況，本研究調查統計了除港澳臺地區外的27個省（自治區）和4個直轄市的城建檔案管理主要制度建設情況。

部分省（區、市）城建檔案管理主要制度建設情況如表4所示。調查中，未見城建檔案領域專門性地方法規建設成果；全國共有20個地區制定過政府規章或行政規范性文件，其中17項政府規章，3項行政規范性文件。9項政府規章和1項行政規范性文件在2018年及以后進行了修改，2項政府規章進行了清理；福建省、山東省、廣東省、湖南省、海南省、陜西省、甘肅省、青海省、河南省、廣西壯族自治區、新疆維吾爾自治區、西藏自治區等11個省（區、市）未檢索到相關專門制度，據進一步調查，這些地區以轉發建設系統《城市建設檔案管理規定》等制度文件，以及下發加強城建檔案工作有關通知文件為主。

省（區、市）城建檔案制度建設具有區域性引領和支撐作用。當前城建檔案管理的區域性制度建設上存在較大短板，超過1/3的地區未建立專門制度，且針對2018年以來機構改革、2019年以來工程審批制度改革和在線政務服務改革等情況的配套性修改完善成果不多，數字政府、城建電子檔案進館、數據共享服務等領域制度設計較少，關鍵制度內容建設存在空白點和薄弱點。這一情形是當前我國大多數地區城建檔案治理基礎不扎實、規范化建設滯后的真實寫照，體現出“條塊結合”實踐中存在地方政府“塊”的“松散”“滯后”問題，制約了城建檔案管控能力的全面提升。

（2）城建檔案治理協調存在裂隙

自國家建設、檔案主管部門1987年聯合發布《城市建設檔案管理暫行規定》后，至今30余年來，兩部門協作產出的制度成果大幅減少，兼之其他行業領域主管部門主要參考檔案系統的有關制度細化落實，這就導致當前我國建設項目檔案治理逐漸形成了檔案和建設系統“兩套”制度體系——事實上在檔案、建設等系統各自的制度體系中也存在協調性不足的問題。[12]如，針對建設領域國家政策的調整，尤其是針對2019年工程審批制度改革變專項驗收為聯合驗收的情形，國家建設主管部門及時調整了《城市建設檔案管理規定》《城市地下管線工程檔案管理辦法》等文件，但目前檔案系統《重大建設項目檔案驗收辦法》《建設項目檔案監督指導工作指南》等仍未做出跟進調整，不僅降低了這些制度的實際效力，同時由于這些制度常作為其他行業主管部門擬定其文件的依據，客觀上對建設項目領域檔案監管的規范性產生了不利影響。

在標準化建設上，檔案系統《建設項目電子文件歸檔和電子檔案管理暫行辦法》（國家檔案局，2016）、《建設項目檔案管理規范》（DA/T 28—2018）與建設系統《建設電子文件與電子檔案管理規范》（CJJ/T 117—2007）、《建設工程文件歸檔規范（2019年版）》（GB/T 50328—2014）在規范術語、管理要求上有多處不一致。研究者認為，項目檔案驗收已事實形成了分別以GB/T 50328—2014和DA/T 28—2018為核心的兩個“標準族”[13]，所給出的建議是除在合同中明確約定外，若檔案需向城建檔案館移交，則使用GB/T 50328；若建設單位自己保存則使用DA/T 28—2018，亦即需要整理“兩套”不同的檔案，這與當前政務服務“堅持整體協同”“堅持以人民為中心”“利企便民”[14]的要求背道而馳。

隨著數字中國布局、數字政府建設和數字經濟發展的加速推進，數據治理制度供給逐漸加快，這將導致已存在的“兩套”制度體系有向檔案、建設、規劃、數據等系統“多套”制度體系進一步變化的趨勢，彌合治理裂隙任重道遠。

4 三維并進：數字中國建設背景下城建檔案治理的趨勢和任務

4.1 協同化

城建檔案治理協同化指在城建檔案治理體系建設中，注重城建檔案館與不同部門、機構及社會其他主體之間的協同合作和信息共享，以打造更為科學高效、系統韌性的治理生態。這種趨勢既發自對協同解決城建檔案資源建設與服務問題的關鍵需求，如城市規劃建設和運行管理有關機構檔案歸屬流向梳理與資源整合、社會力量參與城建檔案事業等，也源于健全城建檔案管控能力、彌合治理裂隙的底層邏輯，如統一協調規范建設、提升事前事中事后檔案監管能力等，更是融入數字中國全局，落實“數據賦能”“整體協同”等數字政府建設原則的導向聚焦，體現了城建檔案治理體系建設中多元治理主體價值目標集中化的過程。

就實踐探索要點而言，主要包括以工程審批政府服務電子文件、建設工程各類電子文件歸檔為基礎的城市基礎數據有序歸集、高效共享；工程檔案聯合驗收組織及檔案事項事前告知、過程監管、進館控制和信用評價等；城建檔案涉及各類檔案資源跨行業、跨部門、跨領域、跨地區制度規范建設協調化；社會力量參與城建檔案事業及城建檔案利用服務的開放共享內涵建設等。

以數字政府框架下的協同治理為例，城建檔案部門可構建與政務服務網、工程建設項目審批管理系統等無縫對接的管理系統，打通城市規劃、建設、數據、發改、人防等部門數據鏈條，探索業務管理和業務技術電子文件、審批事項電子文件、電子證照等原生電子文件在線歸檔、移交進館，館藏檔案線下數字化加工、數據化處理和在線傳輸，建設工程規劃建設數據采集匯總及檔案事項告知、驗收、進館、制發接收憑證、信用信息登記等全過程在線監管，依托城市綜合運營平臺手機客戶端的城建檔案查閱、預約等。例如，杭州市城建檔案館結合“互聯網+政務服務”“最多跑一次”“一次辦好”工作要求，啟動全市建設工程聲像檔案在線報送系統，實時上報從工程原址地貌到竣工驗收全周期的照片錄像，讓建設單位“零跑腿”的同時，也大大提高了聲像檔案歸集率。

4.2 規范化

城建檔案治理規范化指夯實數字中國建設背景下城建檔案治理制度基礎，完善有關法規制度、健全標準規范、創新管理機制，解決城建檔案管控能力短板弱項，固化支撐數智時代城建檔案部門前瞻探索。針對數字中國建設背景下城建檔案治理的現實挑戰，規范化建設任務主要有三個方面。一是協調，即消弭制度體系的抵牾沖突；二是強基，即調整完善已有制度設計的某些慣例與不足；三是更新，即實施滿足治理新需求的制度設計，突出時代主題下的改革創新。

在實踐探索中，一方面應堅持黨對城建檔案工作的領導，加強頂層設計、系統謀劃和合智共商，統籌協調城建檔案活動中政府內部、“政府—市場”及“政府—社會”關系，摒棄狹隘部門思維，以“數據賦能”“數字化驅動生產生活和治理方式變革”等數字中國、數字政府建設新理念，凝聚價值共識，協調制度制定，打破數據壁壘，推進以依法治檔為主線，以數據共享共用為特征的體制機制建設。另一方面，應加快城建檔案管理關鍵制度創新，加快建設適應工程數字化交付趨勢的BIM歸檔和進館制度，適應“運用數字技術支撐構建新型監管機制”的檔案“互聯網+監管”制度，適應檔案進館重點問題解決要求和信用信息管理特點的參建單位工程檔案信用管理制度，適應城市智慧化運營的城建檔案數據整合和共享制度等，進而打破城建檔案資源建設和共享瓶頸，提升城建檔案管控能力。

以城建檔案管理辦法建設為例，在管理體制上，應結合所在地區有關機構“三定方案”、城建檔案部門隸屬關系等因素，確定自然資源與規劃、住建等省級城建檔案工作主管部門，并明確省級檔案主管部門監督指導職能，同時放權由地市、縣區級地方政府靈活確定當地城建檔案主管部門；在數據共享上，應規定行政審批和政務服務機構歸檔審批事項電子文件的職責，要求其對當地城建檔案管理機構開放工程審批與驗收數據的收集渠道或開通、預留通用數據接口等。

4.3 數智化

城建檔案治理數智化指充分激發數智技術關鍵變量，推進城建檔案數據全生命周期管理補鏈固鏈強鏈，以科技創新引領城建檔案治理效能提升。做好城建檔案治理數智化轉型應把握技術應用、系統融合和服務提升的信息化建設基本邏輯，不僅要緊跟數智技術發展趨勢，夯實城建檔案治理的技術應用基座，還要強化系統集成，推進政府、企業內各業務信息系統與檔案管理系統集約建設、互聯互通，促進城建檔案數據合規高效流動，更要注重工程數字化交付與城市智慧化運營中城建檔案部門關鍵數據節點建設，實現城建數字檔案館（室）與政府數據服務平臺、智慧城市、城市數據中心、城市數據大腦等數據治理體系的雙向數據共享，達成城建檔案數據便享利用。

數智化轉型是一個動態、長期的系統工程，一方面要有整體智治的系統觀念。例如，規劃建立區域城建數字檔案館（室）網絡，構建跨區域、跨部門、跨行業的建設工程檔案一體化在線監管平臺，融入政府服務平臺打造城建檔案移動服務窗口等。另一方面也要有以點帶面的重點布局，即圍繞某一時期某一方面城建檔案治理問題、關鍵需求和潛在優勢，明確技術應用場景，針對性提升城建檔案數據管理能力，凸顯信息化建設的特色、創新性。例如，以時間戳、完整性校驗等數字存證技術管控原生電子檔案形成質量；以內容識別、人工智能、可視化等技術提升工程檔案檢查、驗收效率；以RFID標簽化管理、知識管理等技術優化檔案資源實體管控和知識內容“再組織”；以物聯網、智慧化等手段推進城建智慧檔案管庫建設；以BIM、GIS、知識標注等手段建立工程檔案空間、時間、建筑、事件等多維度檢索索引；以虛擬現實、三維建模、數字敘事、新媒體藝術等元宇宙技術實現城建檔案數字陳展[15]、虛擬館員和數字文創；以在線學習系統、虛擬仿真實驗系統等推進建設工程檔案人員繼續教育[16]等。

以建設工程檔案智慧可視歸集為例，可利用人工智能技術，通過文件編碼、文件標題、產生部門等關鍵信息與預置的文件歸檔范圍、分類方案、保管期限比對，判斷文件是否需歸檔，實現電子檔案自動收集和整理；運用空間可視化、知識圖譜技術，為構筑物結構、工程部位等建立知識標簽，將檔案智能關聯至構筑物結構、工程部位等輕量化信息模型上，支撐可視化檔案驗收等。在面向數字文旅的智慧服務上，城建檔案所記錄的城市發展歷程和規劃建設信息是文化旅游的合意對象，現實中也有一些城建檔案部門兼管城市規劃展覽館等實體資源的情況。城建檔案部門可運用虛擬現實、三維建模、GIS等技術將城建檔案中記載的“人、事、物、景”要素等打造成虛擬互動的數字文旅產品。

城建檔案部門應把握數字中國建設背景下整體向好的制度環境，加強相關領域實踐成果的交流借鑒和總結反思，聚焦城建檔案治理現實問題和發展趨勢，推進數字中國建設背景下城市檔案治理協同化、規范化、數智化三維并進，建立健全新時代城建檔案治理體系。

*本文內容節選自劉越男和周文泓主編、知識產權出版社出版的專著《數字中國戰略背景下的檔案數字化轉型年度報告》。轉載已獲相關授權。

注釋與參考文獻

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（責任編輯：馮婧愷 張 帆）