國土空間管控下長三角鄉鎮中小河道治理策略探討

摘要：在當前國土空間管控的大背景下，鄉鎮中小河道治理受制于國土空間要素沖突、交叉基礎設施工程環境影響以及當地村民公共意識不足等有形和無形的難點，在調研總結長三角生態綠色一體化發展示范區鄉鎮中小河道治理建設情況的基礎上，分析河道建設推進遲滯、運行管養成本高的原因，繼而提出治理對策：① 加強國土空間山水林田湖草沙等自然資源要素全局規劃、整體優化；② 制定分層次分期實施計劃，建立健全國土空間復合利用實施政策；③ 建立跨行業跨部門協同設計、聯合審批的機制，明確基礎設施工程同步設計要求和技術導則；④ 提升村民公共參與度，充分發揮河道治理工程效益；⑤ 加強數字化、智慧化新技術的推廣與應用。

關 鍵 詞：鄉鎮河道治理；國土空間管控；要素平衡；長三角一體化發展示范區

中圖法分類號：TV85

文獻標志碼：ADOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2024.12.012

0 引 言

在地勢平坦、水網縱橫的長三角區域，河網水系是鄉鎮最重要的生態資源要素，水網的生態格局直接影響鄉村農業生產方式、聚落分布和空間肌理；同時，河流也是江南水文化的載體，見證了長三角鄉鎮數千年的歷史變遷，具有重要的文化傳承意義。因此，中小河道治理是鄉村振興的戰略抓手，是農村生態文明和人居環境建設的重要內容，對保障區域安全、維護生態平衡、服務農業灌溉、延展村域公共空間、傳承地區文化、建設宜居宜業和美鄉鎮具有重要作用。

在“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路下，河道治理不再局限于水利專業本體，已從單一的岸線裁彎取直、拓寬疏浚和建設硬質堤岸等防洪除澇工程措施，逐漸轉變為圍繞水安全、水生態、水文化、水活動、水經濟五大維度的水岸聯動全要素整治^［1-2］。這意味著現階段鄉鎮中小河道治理面對的要素和問題是復雜多元的，從近年來各地鄉鎮河道整治和生態清潔小流域等工程經驗中可知，鄉鎮中小河道治理往往受用地指標限制、空間資源要素平衡、本地居民思維觀念影響等因素而存在諸多難點^［1］：一方面體現在河道實際功能需求和周邊地塊規劃設計理念不甚匹配，實際建設推進阻力較大；另一方面則是建成移交后的水利設施難以滿足長效運行的要求，一定程度上造成河網水系和鄉鎮風貌的割裂。

通過實地調研長三角生態綠色一體化發展示范區鄉鎮中小河道治理的建設情況，結合工程設計經驗，分析了現階段鄉鎮中小河道治理中暴露的問題，針對要素平衡、用地集約、專業協同、機制保障等難點提出相應的對策。

1 鄉鎮中小河道治理重點與難點

1.1 “多規合一”融合過程中底線約束指標存在沖突

岸線總體布局是中小河道治理的核心，也是國土空間規劃的重要組成部分。河道治理項目需在國土空間規劃“一張圖”中結合“三區三線”審查比對模型，判斷岸線布局是否符合耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界等底線約束要求。但早期鄉鎮用地規劃偏于“粗放”，未進行國土空間“多規合一”時存在水利規劃與其他規劃沖突的情況，河道藍線范圍內存在基本農田、耕地等地類，導致斷點河道無法按規劃連通，現狀河道也因基本農田邊界劃到岸坡而無法整治提升。

1.2 用地矛盾下生態要素平衡困難

為滿足鄉鎮水系暢通，活水長流，需對河道進行疏拓和打通。實施過程中常涉及將林地、綠地（含附屬綠化）、生態保護紅線、農田及耕地等農用地轉為水利建設用地。但當前項目建設中要素平衡存在問題，由于空間資源緊張，耕地保護、城鎮開發建設需要，用地矛盾十分突出。受國土空間管控及土地政策限制，各項生態要素指標在國土空間規劃體系中以線為界彼此分明，森林覆蓋率、河湖水面率等在規劃要求的指標下難以實現要素占補平衡，在一定程度上制約了河道項目建設進度。

1.3 河道多功能目標與周邊需求差異

鄉鎮中小河道不僅具有防洪、除澇、調蓄的基本水利工程功能，還承擔了農田灌溉、生活生產、交通網絡和鄉土文化傳承的復合功能。因遠離城鎮成片開發影響，鄉鎮河道多具有更高的生態敏感性，而鄉村農業耕種和城鎮人居生活又造成鄉鎮河道的生態脆弱性。所以鄉鎮中小河道治理應該是基于生態修復的多目標導向、多維度治理^［3-4］，而在河道不同功能指向下又存在矛盾與沖突，例如長三角湖田圩區鄉鎮普遍地勢低洼，為提升區域防洪能力勢必使堤岸達到一定的防汛高程^［5-6］（一般采用在兩岸修建直立式護岸、局部堆高河岸地坪等工程措施），但岸坡高程抬升后對農耕取水灌溉造成不便，降低了人居活動的親水性；又例如江南水鄉地區，歷史上多利用河道運送糧食物資，為提高通航效率常對河道進行裁彎取直，但裁彎后河道長度縮短，調蓄能力和抗沖刷能力降低，給水利除澇功能和水域生物多樣性功能帶來不利影響。河道治理面臨多系統的耦合，涉及多個管理部門^［7］，僅僅依靠水利部門制定設計管理方案是不合理的。

1.4 時空交叉工程環境風險增大建設難度

受鄉鎮開發建設時序影響，河道整治和其他基礎設施建設往往并不同步，近鄰工程間交叉影響時有發生，繼而產生環境風險危及人民財產安全。① 近鄰工程對河道工程建設產生不利影響，如河道周邊有基坑等取土工程建設時，地質環境變化可能會引起河道內水工建（構）筑物地基變形失穩，造成潛在工程風險；② 在河道治理范圍內存在上跨和（或）下穿河道的重要市政通道或管線，河道的開挖卸荷對既有工程結構內力及位移變形產生潛在不利影響，嚴重時將導致已建設施無法正常使用；③ 由于交叉工程豎向的相互制約加大河道工程建設難度，例如在高架橋下實施河道工程時，駁岸基礎樁和圍護樁因凈空高度過低，沉樁質量難以控制，從而影響河道岸坡穩定。因此工程交叉時必須采取保護措施消除或降低潛在風險。然而目前由于基礎設施間的協調機制仍不完善，各行業部門的保護范圍、技術標準、監管力度均不相同，中小河道在建設時如遇到保護重要性高且技術要求嚴格的基礎設施（如軌道交通盾構、原水及污水干管、高壓燃氣管線等）時將產生巨大額外工程費用，即“小馬拉大車”的困境，同時這些專項保護的工程技術難度也遠超河道治理本身，對水利設計人員的綜合設計能力、行業主管部門的核準審批都有著極高的要求。

1.5 村民內生公共性意識缺乏影響工程建設維護

中小河道治理是鄉鎮人居環境提升的重要內容，治理內容主要為“源頭減排、過程阻斷、末端治理”的系統治水。鄉鎮水環境整治效果的關鍵在于村民對工程建設的配合度和維護建設成果的自覺參與，然而在實際建設中卻呈現居民環保意識淡薄、社會責任感不強、缺乏參與治理的內在動力，隨意排污入河、隨意臨河改建、以鄉鎮風水觀阻礙河道建設的情況時有發生，從而影響河道工程建設進度。同時，農村地區法制建設相對滯后，違法行為懲處力度不足，也使得河道治理成果難以有效維護。造成此類現象的原因，一方面是村莊內生型公共品供給能力不足，另一方面也與工作方法和推進方式有關。

2 國土空間“一張總圖”管控背景下鄉鎮中小河道治理總體策略

河流治理應從功能結構調整和要素耦合的角度進行研究，使之帶動區域經濟發展^［8-9］。鄉鎮中小河道治理是國土空間生態修復和村莊提質的重要組成部分，在國土空間“一張總圖”實施建設要求和“五級三類四體系”的空間規劃體系背景下，要突破目前鄉鎮中小河道治理瓶頸，實現生態綠色、人居自然和諧共生的高質量鄉村振興，就必須跳出傳統的水利部門單打獨斗的建設模式，治水但不止于“水”。當前鄉鎮中小河道治理突破的關鍵在于：① 加強國土空間中山水林田湖草沙等自然資源要素全局規劃、整體優化；② 制定分層次分期實施計劃，建立健全國土空間復合利用實施政策；③ 建立跨行業跨部門協同設計、聯合審批的機制，明確基礎設施工程同步設計要求和技術導則；④ 提升村民公共參與度，充分發揮河道建設的工程效益；⑤ 數字化、智慧化新技術的推廣與應用。

2.1 全局規劃，要素平衡

在宏觀層面上，依托“一張總圖”發揮國土空間規劃對鄉鎮建設工作的統籌引領作用，做好各項專業規劃間的銜接，平衡各相關專業領域的空間需求^［10］，減少不同資源要素間的矛盾與沖突。

一方面是國土空間總體規劃、村莊規劃和水利專項規劃的銜接^［11-12］，在充分調研區域內各項資源要素承載能力和國土空間特別是中小河道周邊區域開發適宜性評價的基礎上，提前謀劃鄉鎮中小河道及其濱水空間的建設內容。以美國洛杉磯河總體規劃為例^［4］，技術團隊通過“河道標尺”GIS工具量化了整條河道的生態、自然地理、社會、人文等資源，分段評估了河道不同岸段的功能需求，在此基礎上明確了九大河道治理目標，制定了78個重大項目、208個小型場地項目，將協調工作前置到規劃層面，提升了河道綜合治理成效。河道治理應充分考慮其環境、資源、生態、經濟、安全和文化等多重功能^［13-14］，圍繞水安全、水生態、水文化、水活動、水經濟五大建設維度，構建長三角區域鄉鎮中小河道治理的復合目標體系（表1），設置各項河道“治理因子”，并按各項因子重要程度與五大維度一一對應（表2）。該體系可為制定資源要素平衡清單、明確各部門權責邊界提供參考，指引總體規劃實施落地，從而降低鄉鎮河道后期建設難度。

另一方面是充分考慮氣候變化下河道形態和功能演變的不確定性，在規劃中預留政策接口，以彈性化的管控細則協調資源要素動態變化和規劃要素剛性落地間的矛盾，科學有序統籌優化河道、農業、林綠等功能空間布局，更好地應對各項災害風險。

2.2 統籌建設，集約用地

鄉鎮中小河道治理是國土空間生態修復和村莊提質的重要組成部分，要實現鄉鎮空間上山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，就需要通過統籌規劃，以自然資源保護和利用為導向進行多維度的生態修復，從宏觀層面上有3種實現路徑：① 分層次分尺度予以修復建設，在本底條件較好的河道及水岸區域在一定范圍內采用自然恢復式修復，而在農業生產人類生產活動干預度較高的范圍內應先消除或降低內外的污染與干擾，通過截污納管，清退水岸違章設施等工程建設在小范圍內進行較大尺度的生態修復；② 在明確鄉鎮不同河道功能定位的基礎上，按照總體規劃、分期分步實施的思路，制定項目清單，對不同類型的河道及其濱水空間進行改造，以水為脈細化鄉鎮區域布局，提出分類設計指導性意見^［3］；③ 注重生態空間的復合提升，通過國土空間復合利用技術措施，一體推進河道治理、綠化造林等工作，進一步強化藍綠融合，實現集約用地的同時放大生態效應。以上海市大力推進的“林水復合·水綠融合”政策為例，通過水綠一體化融合設計提升了河湖調蓄空間和森林覆蓋率，復合區域既滿足河湖功能和結構要求，具備防汛調蓄能力，又符合森林資源認定標準，實現林水資源融合共存，復合利用。

2.3 協同平臺，規范設計

中觀層面上：① 依托管線調查、地下空間信息普查等手段，強化鄉鎮區域各類地上地下基礎設施臺賬梳理，并對分散在各部門、各領域的數據信息加以整合和集成，在國土空間“一張圖”的基礎上，構建涵蓋公共交通、雨污水管線、燃氣、電力、通信等多行業的基礎設施信息管理系統，為中小河道乃至其他工程建設的前期設計提供重要依據，為項目管理提供保障；② 圍繞交通、水利、電源電網等線性工程跨領域跨部門交叉跨越事項形成協同設計、聯合審批的機制，明確牽頭部門、工作程序、時限要求、技術標準等要求，以及各方高度關注的費用收取事項、類別等，有效破解線性工程交叉跨越事項協調工作中程序不清、權責不明、費用收取不合理、互相推諉等難題，高效解決線性工程重大項目實施過程中的困難和問題。

2.4 保障實施，公眾參與

實施鄉鎮中小河道治理，提升人居環境的本質目標是滿足群眾日益增長的物質文化需求，村民既是鄉鎮建設的參與者也是受益者，應該積極引導村民加入鄉鎮建設，激活鄉鎮建設的內生動力。鄉鎮中小河道也是水文化的載體，在河道實施水利功能建設的同時，通過挖掘和傳承當地文化活動，植入休閑農業、鄉鎮景觀、文旅經濟等業態活化工程建設成果^［6-7］，協助鄉鎮完成物質空間的營造和生活品質的提升，為村民增加收入來源和增值空間，提高村民生活質量，村民才會將自身視作鄉鎮建設利益共同體全力配合河道治理，并更加愿意投入精力和資金對河道進行自發維護和管理。這不僅能夠充分發揮河道治理的工程效益，同時還可以減少政府勞動力和物質資源負擔成本。

2.5 數智應用，動態糾偏

當前，智慧化規劃、設計及云管理平臺等新技術已在城鎮工程建設中逐步推廣和應用，信息數據平臺的搭建為工程建設、運營和監管帶來極大的便利，也帶動了行業高質量發展。隨著國家對鄉鎮地區生態修復、產業振興的關注力度不斷提高，數字化、智慧化的方法也將為鄉鎮地區生態空間、農業空間和生活空間的規劃布局帶來新的發展及機遇^［15］。通過區域感知（地理信息數字化平臺）、數據管理（人工智能獲取人居行動大數據）、數據分析（GIS生成國土空間動態化總圖）、區域管理（智慧化云管理系統）等技術將分散在各部門、各領域的數據信息加以整合和集成，在國土空間“一張圖”的基礎上，構建鄉鎮地區空間數字信息網絡，指引鄉鎮建設規劃與決策，實現資源要素的動態平衡和動態糾偏，為未來鄉鎮地區中小河道治理專業集成化、信息化、智慧化提供強有力的技術支撐。

3 結 語

在調研和總結長三角生態綠色發展一體化示范區鄉鎮中小河道治理建設情況的基礎上，提出在國土空間布局優化和底線約束的大背景下，現階段鄉鎮中小河道治理受制于國土空間各項要素間沖突、各項基礎設施的空間利用相互影響以及當地村民公共意識不足等有形和無形的難點，相應產生建設推進滯后、運營管理成本大的問題。因此，針對難點提出幾點思考和建議，包含對頂層規劃布局、政策保障和技術標準的探索，用地集約化、專業協同化、公眾參與化等方面相應的技術措施，并期望通過數字化、智慧化技術的發展為鄉鎮中小河道治理建設和管理提供支撐。

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（編輯：黎 剛）

Discussion on regulating strategies for small and medium-sized rivers

in towns and villages of Yangtze River Delta under

territorial and spatial governance and control

LU Yang^1，2

（1.Shanghai Water Conservancy Engineering Design and Research Institute Co.，Ltd.，Shanghai 200061，China； 2.Shanghai Beach Coastal Engineering Technology Research Center，Shanghai 200061，China）

Abstract： In the current context of territorial and spatial governance and control，small and medium-sized rivers regulating in towns and villages are facing a number of tangible and intangible challenges，such as conflicts with territorial space elements，environmental impacts of cross-infrastructure projects，and insufficient public awareness among local villagers.With investigations and summaries on small and medium-sized rivers regulation conditions in the Yangtze River Delta，we analyzed the reasons of project constructions delaying and highly inputs，then proposed countermeasures：① Strengthening the overall planning and optimization of natural resource elements such as mountains，waters，forests，fields，lakes，grass and sand in the national territorial spaces；② Formulating hierarchical and phased implementation plans as well as implementation policies for the composite utilization of national territorial spaces；③ Establishing cross-industry and cross-department collaborative design and joint approval mechanisms；clarifying the requirements and technical guidelines for synchronous design of infrastructure projects；④ Enhancing villagers′ public participation to get full play to the benefits of river construction projects；⑤ Promoting and applying new digital and intelligent technologies.

Key words： towns and villages river regulation；territorial and spatial governance and control；factors balance；Yangtze River Delta integration development demonstration zone