地方預決算審計優化研究

一、引言

預算執行以及決算審計工作是審計立足經濟監督定位、聚焦主責主業的基本制度安排，也是審計法賦予審計機關的神圣職責，更是貫徹落實黨中央對審計工作要求的具體舉措。作為國家審計工作的永恒主題，在審計全覆蓋的推動下，隨著審計工作的不斷貫徹與擴展化發展，預決算審計正處于逐步優化的良性發展狀態，對于國家財政所起到的監督管理職能作用也越來越得以強化。除了“上審下”組織形式的財政審計之外，地方審計機關每年開展的同級財政預算執行及決算草案審計，包括本級財政預決算審計和部門預決算審計，是覆蓋范圍最廣、持續時間較長的財政大審計項目。

二、預決算審計面臨的新形勢

1.黨和國家對審計工作寄予更大期望，提出更高要求。黨的十九大以來，習近平總書記圍繞新時代為什么加強審計監督、怎樣加強審計監督，發表了一系列重要講話，作出了一系列重要指示批示。二十屆中央審計委員會第一次會議，對進一步推進審計工作高質量發展，更好發揮審計在推進黨的自我革命中的獨特作用，作出重要部署，對審計機關做到兩個“完整、準確、全面”、發揮“三個如”深刻闡述了具體要求，并指出了加強審計自身建設的重要意義。在新時代新形勢下，“審計作為”與“審計地位”相適應的要求，是當前和今后各級審計機關需要著力解決的重要問題。

2.大數據技術的發展和應用為審計創新提供了廣闊空間。在當今數字經濟時代，大數據技術正在越來越廣泛和深刻地影響著各種傳統領域實現提質增效，預決算審計同樣需要大數據技術的運用。在傳統模式下，受到技術手段限制，在審計過程中面對基礎數據量龐大的項目，只能通過隨機抽樣的形式開展審計監督，這在一定程度上也會影響預決算審計的覆蓋程度，難以全面發現問題。利用大數據審計不僅能夠有效實現審計全覆蓋，還能減少人為錯誤和主觀偏差，為審計轉型注入新的動力和創新思路。

3.研究型審計的歷史必然性和現實要求。研究型審計這一理念的正式提出是審計署駐南京特派辦于2009年提出的，因當時審計需求尚未達到研究型這一層面，并未得到廣泛重視。2020年，侯凱審計長為推動落實審計高質量發展，在治理能力建設中發揮重要作用，明確提出開展研究型審計這一命題。2023年在中央審計委員會第一次會議上，習近平總書記強調要做實研究型審計。當前，隨著審計監督內涵和外延的進一步豐富和拓展，審計工作任務增加，審計資源有限，開展研究型審計是審計適應實際的解決辦法。因此，研究型審計是新時代對審計工作提出的更高要求，既是提高審計質效、推動審計高質量發展的內在要求，也是當前聚焦審計發展、著眼實際運用的客觀需要。

三、當前預決算審計存在的不足

1.審計全覆蓋的質量和水平有待提升。一方面，橫向覆蓋力度不夠。審計機關在開展年度預決算審計過程中，只能選取部分預算單位，根據年度計劃安排開展審計工作，無法實現所有部門全覆蓋。在開展本級財政預決算審計中主要還是關注一般公共預算收支，對四本預算中的政府性基金、國有資本經營預算、社保預算的審計力度不夠。此外，預決算審計從3月開始到向人大常委會作出工作報告，時間不到半年，審計人員在進行預決算審計工作的同時，還承擔著其他非日常事務和臨時性工作，時間的有限也影響著審計的覆蓋面。另一方面，縱向貫通不夠。以往開展預決算審計過程中，各級審計機關“各自為戰”，獨立開展審計，未充分發揮財政“同級審”的資源共享、業務協調和成果共用。此外，地方審計機關不能對垂直管理的部門進行審計，因而對這些部門的監管力度也就相對會薄弱一些，例如作為國家財政收入的主要部門，地方審計機關無權對稅務部門進行審計。

2.大數據審計及研究型審計運用不夠。在實際的大數據審計技術利用方面，地方審計機關大數據審計的能力有限，存在數據分析平臺構建不到位，數據收集困難、數據采集存在滯后性和采集不充分，大數據平臺對社保、稅務等多種外部數據的整合不足等問題，再加上數據分析專業人員的缺乏和提供審計思路的業務經驗豐富審計人員的不足，進一步影響了實際預決算審計工作中大數據審計方式的有效運用，制約了預決算審計工作的進一步深化。此外，當前預決算審計發現的更多的是賬實不符、科目混用、往來款長期未清理等常規性問題，對問題背后的體制障礙、機制缺陷、制度漏洞的揭示研究不足。

3.審計機關人力資源不匹配，審計人員審計專業能力仍需加強。新時代黨和國家對審計工作提出的更高要求，研究型審計、大數據審計運用的需要，都使審計人員面對更多的挑戰，這需要審計人員站位要高，同時能夠掌握與審計工作密切相關的其他方面的理論知識與業務技能，包括審計工作技能、法律法規和重大政策的掌握能力、對預決算審計的研究能力、信息搜集與數據分析能力等，才能透過現象看本質，從體制機制層面揭示問題，提出審計建議。然而在現實工作開展中，審計任務與審計人員結構不匹配，存在審計人員數量、有經驗審計人員數量與工作量無法配比，缺少數據分析專業人員的情況，審計人員專業能力不足及審計人員不足直接影響審計質效。

四、持續推進深化預決算審計的著力點

1.切實提高政治站位，勇擔新時代預決算審計的職責使命

一是深刻認識預決算審計的重要作用，依法履行預決算審計監督職責。牢牢把握審計機關的政治屬性和審計工作的政治功能，堅決扛起審計監督政治責任，從講政治的高度認識審計，做好審計工作。財政預決算審計是法律賦予審計機關的基本職能，是審計機關的永恒主題和核心任務，起著保障財政運行安全的重要作用。要高度重視預決算審計工作，心懷“國之大者”“省之要事”和“市之大事”，不斷運用政治眼光觀察和分析經濟社會問題，堅決依法履行審計監督職責。二是緊緊圍繞促進高質量發展，做實做細研究型審計。要將研究型審計作為“謀事之基、成事之道”的一項制度和基本功來看待，將研究型思維融會貫通于預決算審計全過程，把立項當課題研究、把問題當課題研究、把建議當課題研究，切實把研究思維轉換為具體工作。例如，日常深入研究黨和國家重大決策部署和經濟方針政策，理清政策落實關鍵節點、鎖定政策執行難點堵點。審前收集數據資料，開展調查了解，研究制定關注內容方向準、實際執行可操作的審計工作方案。三是從嚴從實加強審計自身建設，打造經濟監督的“特種部隊”。始終堅持以審計精神立身、以創新規范立業、以自身建設立信，堅持在自我學習和一線實踐中錘煉看家本領，熟練掌握發現問題、分析問題的審計技術方法，練就思路清晰、言簡意賅的表達能力以及邏輯嚴密、生動簡煉的寫作能力，圍繞“能查、能說、能寫”三個維度，以自我革命精神苦練內功，切實提高履職能力。

2.加強預決算審計，做好預決算項目謀劃、實施、統籌、整改工作

一是以大數據審計賦能，構建“業務主審”+“數據主審”雙主審預決算審計模式，圍繞“審什么”“怎么審”共同開展審前調查。數據主審聚焦“攏數據、出疑點”，完成審計數據采集分析、校驗處理以及審計模型構建鎖定問題疑點，業務主審聚焦“理政策、出思路”，根據疑點清單分配現場審計任務，實施疑點研判審查。二是加強貫通聯動，構建“橫向到邊”“縱向到底”預決算執行審計體系。深化省市縣三級“同級審”貫通審計，綜合考慮項目審計重點及數據分析形成疑點，由省市縣三級各科室同步進點實施審計，針對不同單位分別采取現場審計、延伸核查、集中送審三種方式，實現縱向與橫向的資源共享、業務協同、成果共用。同時將市級預決算執行審計與部門預決算執行審計橫向打通，有計劃、有重點地選擇審計內容，通過統籌年度計劃安排，業務科室橫向聯動協作、密切配合，實現“四本預算”同步審計。三是做實做細審計整改，一體推進審計整改“下半篇文章”與揭示問題“上半篇文章”。細化被審計單位的整改責任、主管部門的監督管理責任、審計部門的督促檢查責任，同時加強與人大、紀檢監察、組織、巡察以及財政等各類監督的貫通協作，切實推動審計整改落實落地。四是嚴肅預決算審計紀律，堅決杜絕“中介機構外包”與“聘請人員擔任主審或組長”違規行為。嚴禁將預決算審計整體委托社會中介機構實施，堅決杜絕完全交由社會中介機構或人員出方案、做底稿、寫報告、存檔案等情況；審慎使用外聘人員參與審計項目，明確外聘人員不能擔任審計組組長、主審，以及獨立開展外部調查、承擔現場廉政監督、涉密資料保管等工作。

3.加強上下聯動與雙向貫通，牢固樹立財政審計“一盤棋”理念

一是加強與省級預決算信息化審計的上下聯通。堅決樹牢全省財政審計“一盤棋”理念，圍繞從省到市各級預算指標的生成、分配、執行、撥付這條業務主線，就疑點認真核實。積極學習借鑒“總體分析、發現疑點、分散核查、系統研究”的信息化審計方式，組建高素質數字化團隊，吸收數據分析思路和方法，搭建數據分析審計平臺，不斷優化數據分析模型，為審計核查提供更加準確的疑點線索。二是持續提升部門預算執行審計全覆蓋的廣度、深度和精度。分類建立涵蓋市直部門各預算單位的信息庫，包括數據分析形成的疑點、歷年審計發現問題及整改情況、涉及該部門其他審計項目情況等。積極依托大數據分析技術，進一步強化組織領導，創新工作方法，優化工作流程，以信息化審計方法組織開展市直部門全覆蓋審計。三是加強省市縣業務交流與學習。通過大數據分析技術培訓、項目實戰、案例研學、跟班學習、橫向交流等方式，加強省市縣三級審計技術與業務經驗分享、思路探討與答疑解惑等。

（作者單位：九江市審計局）