進一步提升基層應急管理能力

本課對象

廣大黨員干部和群眾。

本課時間

3小時（講課2小時，討論1小時）。

本課目的

廣大黨員干部和群眾通過對本課的學習，充分了解進一步提升基層應急管理能力的原因，深刻認識進一步提升基層應急管理能力的重要性，全面把握進一步提升基層應急管理能力的著力點，從而堅持筑牢安全底板、守牢安全底線，為推進應急管理體系和能力現代化奠定堅實基礎。

基層是指縣（市、區、旗）、鄉鎮（街道）和村（社區），是國家治理的最末端和服務群眾的最前沿，是我國應急管理體系和能力現代化建設的“最后一公里”。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關于進一步提升基層應急管理能力的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟窂娬{：“加強基層應急管理能力建設是防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的固本之策，是推進應急管理體系和能力現代化的重要內容。”《意見》從提升基層應急管理組織指揮能力、提高基層安全風險防范能力、增強基層應急救援隊伍實戰能力、提升基層應急處置能力、強化基層應急管理支撐保障能力、強化組織實施六個方面對進一步提升基層應急管理能力作出具體部署，為我國突破基層應急管理治理困境、提升基層應急管理能力指明了方向。

一、進一步提升基層應急管理能力的原因

黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，各地有關部門持續深化應急管理體制機制改革，著力夯實應急管理基層基礎，推動我國基層應急管理能力建設取得顯著成效。然而，我國向來是災害頻發、災害種類多樣的國家，加之當前我國以現代化為戰略目標的經濟社會發展正處于爬坡過坎、即將沖過“歷史三峽”的關鍵性歷史考驗階段，各種已知和難以預料的安全風險相互交織，呈現出極為復雜的態勢。目前，我國基層應急管理能力亟待進一步提升。

（一）基層是災害事故直接影響的區域

我國是世界上自然災害最為嚴重的國家，災害種類多、分布地域廣、發生頻率高、造成損失重。相關統計數據顯示，2023年，我國9544.4萬人次不同程度受災，直接經濟損失達3454.5億元。而基層既是受各類事故直接影響的區域，也是最早接觸和直接應對災害事故的層級。因此，只有強化基層的應急基礎和力量，進一步提升基層應急管理能力，才能最大限度地避免或減少災害事故的發生，緩解政府部門處置救援的壓力；才能確保在災害發生初期，能夠迅速、有效地進行應對，著力將災害損失降到最低。

（二）我國基層應急管理能力亟待進一步提升

目前，我國應急管理體制尚處于深化改革的過程中，基層基礎仍然較為薄弱?，F有基層應急管理體系存在體制機制不夠健全、組織架構不夠完善、人員配備不夠完整、事前預防不夠到位、支撐保障不夠有力等問題。從具體運作看，形式主義、官僚主義頑疾仍時有出現，嚴重影響防災應急的效率。同時，群眾的風險防范意識不強、自我保護和自救互救能力不足等問題比較突出。因此，進一步提升基層應急管理能力迫在眉睫。

二、進一步提升基層應急管理能力的重要意義

《意見》既是回望過去、對我國基層應急管理工作的科學總結，也是立足當前、對解決基層應急管理突出問題提出的務實舉措，更是著眼長遠、對加強基層應急管理工作作出的頂層設計和戰略謀劃。進一步提升基層應急管理能力，對于推進國家治理體系和治理能力現代化、維護基層社會安全穩定大局、推進應急管理體系和能力現代化建設具有重要意義。

（一）進一步提升基層應急管理能力是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求

基層應急管理是國家治理體系和治理能力現代化建設的重要組成部分，承擔著防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責。新時代，推進國家治理體系和治理能力現代化，需要構建常態化管理和應急管理動態銜接的基層治理機制?；鶎幼鳛樯鐣卫淼幕A單元，是各類突發事件的直接承受者和應對者，只有切實提升基層應急管理能力，健全基層應急管理組織體系，培養專業化的應急管理人才隊伍，才能確保整個社會在面對各類復雜多變的災害事故時，具備足夠的韌性和應對能力，從而提升基層治理效能，為推進國家治理體系和治理能力現代化奠定堅實基礎。

（二）進一步提升基層應急管理能力是維護基層社會安全穩定大局的重要保證

基層強則國家強，基層安則天下安。基層是防控風險、排查隱患和應急處置的最前沿，基層應急管理是國家應急管理的重要組成部分。習近平總書記強調，“維護公共安全體系，要從最基礎的地方做起”，“防災減災救災事關人民生命財產安全，事關社會和諧穩定”。當前和今后一個時期是我國各類矛盾和風險的易發期，各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多，而許多風險萌芽在基層、發生在基層，解決問題的最佳地點也在基層。面對自然災害頻發、公共安全事件偶發的復雜形勢，為保障人民群眾生命財產安全，必須進一步提升基層應急管理能力?？梢哉f，進一步提升基層應急管理能力是維護基層社會安全穩定大局的重要保證。

（三）進一步提升基層應急管理能力是推進應急管理體系和能力現代化建設的題中之義

國務院印發的《“十四五”國家應急體系規劃》在總體目標中指出，到2025年，應急管理體系和能力現代化建設取得重大進展，形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的中國特色應急管理體制?；鶎邮欠罏臏p災的第一道防線，也是最重要的一道防線。我國基層分布廣泛，災害種類多樣、發生頻繁。而基層的應急管理能力和水平，在很大程度上決定了一個地方乃至一個國家的應急管理能力和水平。因此，要推動形成中國特色應急管理體制，推進應急管理體系和能力現代化建設，進一步提升基層應急管理能力是一大重點。

三、進一步提升基層應急管理能力的著力點

《意見》一共分為六個部分，第一部分至第五部分從五個維度，對如何進一步提升基層應急管理能力作出具體部署；第六部分從強化組織實施的角度，對抓好貫徹落實、明確細化責任、表彰獎勵和責任追究等作出具體要求?！兑庖姟穲猿执笞セ鶎拥孽r明導向，明確了進一步提升基層應急管理能力的目標任務和工作要求，提出一系列改革舉措和制度安排?？梢钥闯觯兑庖姟穲猿謫栴}導向，緊盯基層應急短板弱項，不僅突出提升“防”的質量，打好風險隱患“殲滅戰”，還強化“救”的能力，著力提升基層應急救援綜合能力。

（一）提升基層應急管理組織指揮能力

《意見》對提升基層應急管理組織指揮能力作出詳細的政策規定，理順了各級各部門應急管理的領導職責和管理職責。總體來看，就是要做好加強黨的全面領導、理順應急管理體制、建立應急指揮機制、健全責任落實機制四個方面的工作。

1.加強黨的全面領導。黨是風雨來襲時人民群眾最可靠的主心骨，而應急管理事關人民群眾生命財產安全、事關社會穩定。因此，提升基層應急管理組織指揮能力，必須加強黨的全面領導。一方面，要在黨中央集中統一領導下，完善基層應急管理組織體系，把黨的領導貫徹到基層應急管理工作全過程各方面。同時，要充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，把各方資源和力量統籌起來，把黨員和群眾發動起來，確?；鶎討惫芾砀黜椆ぷ饔辛?、有序、有效開展。另一方面，要充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，調動廣大黨員參與應急管理的積極性，平時組團服務，應急時就地入列。

2.理順應急管理體制。提升基層應急管理能力，完善工作機制是基礎。要理順縣級黨委、政府和鄉鎮（街道）等在安全生產監管、消防、防災減災救災、應急救援等方面的相關職責，實現資源統籌、縣鄉一體、上下聯動、條塊結合。

3.建立應急指揮機制。要全面貫徹總體國家安全觀，完善縣（市、區、旗）、鄉鎮（街道）大安全大應急框架下應急指揮機制。應急指揮機制必須結構合理、分工明確、運轉高效，確保統一組織、指揮、協調突發事件應急處置工作。要明確黨政領導班子成員和相關單位職責，完善調度指揮、會商研判、業務保障等設施設備和系統，加強信息共享、聯合演練，實現跨層級、跨部門聯動協同，切實提高應急指揮機制的協調性和執行力。

4.健全責任落實機制。唯有堅持“責”字當頭，狠抓落實，才能切實提升基層應急管理能力。要落實分級負責、屬地管理為主的原則，縣級黨委和政府負責本地應急管理體系和能力建設，指揮協調災害事故搶險救援工作。黨政主要負責同志是本地應急管理工作的第一責任人，定期組織研究應急管理工作；黨政領導班子其他成員對分管范圍內的應急管理工作承擔領導責任，與業務工作同部署、同推進、同檢查?？h級應急管理和消防救援部門負責牽頭協調有關部門，組織開展應急管理及消防工作，合理布局應急資源和人員力量。根據有關規定，按照責權一致、責能一致原則，在鄉鎮（街道）履行職責事項清單中，明確應急管理及消防相關基本履職事項和以上級應急管理等部門為主負責、鄉鎮（街道）為輔配合的履職事項，并相應下沉工作力量和資源，建立健全相關工作制度。

（二）提高基層安全風險防范能力

《意見》對提高基層安全風險防范能力作出詳細規定，旨在指導基層除隱患、抓整治、“治未病”，在“防”上鉚足勁?？傮w來看，就是要做好災害事故發生之前的風險防范工作。應急管理的基礎在預防，要堅持從源頭上防范化解重大安全風險，真正把問題解決在萌芽之時、成災之前。

1.強化智能監測預警。一方面，要推動公共安全治理模式向事前預防轉型，促進專業監測和群測群防深度融合，進一步完善監測手段，提高預警精準度。另一方面，要加強對國家自然災害災情管理系統的頂層設計，通過對重大臨災期間河流、水庫、塘壩、危房、林地等靶向點位的實時監測，超前識別地震、臺風、洪澇等災害風險，推動指揮調度科學化、警報流轉程序化、資源保障智能化，進一步夯實“智慧應急”基礎底座。同時，要定期開展危險源辨識評估，積極運用物聯網、大數據等先進技術，對老化燃氣管道、橋涵隧道、病險水庫等高風險領域加強風險實時監測，制定安全防范措施，建立風險隱患“一張圖”，實現從人防、技防向智防提升。

2.做實隱患排查治理。基層隱患地點主要分布在“九小場所”、農家樂、經營性自建房、在建工地、燃氣、低洼易澇點及城市地下空間、江河堤防、山塘水庫、尾礦庫、山洪和地質災害危險區、森林草原火險區等地。首先，市縣兩級要加強對基層隱患排查治理的業務和技術指導；鄉鎮（街道）和村（社區）要配合相關部門定期開展重點檢查，做好日常巡查。其次，企業要依法配備專職或兼職安全生產管理人員。再次，要鼓勵群眾發現報告風險隱患，并按照規定給予其獎勵，深挖細查安全漏洞，以“大概率思維”應對“小概率事件”；要分區域、分災種、分行業領域建立隱患排查治理臺賬，采取工程治理、避險搬遷、除險加固等方式，及時消除重大隱患。

3.依法開展監督檢查。一是要加大對基層的監督檢查力度，綜合運用派駐執法、聯合執法、協作執法和“四不兩直”等方式，提升鄉鎮（街道）的執法效能，確保安全隱患能夠被及時發現和整改。二是要強化“互聯網+執法”，推動執法全過程上線入網。三是要發揮應急管理綜合行政執法技術檢查員和社會監督員作用，加強專家指導服務。

4.廣泛開展科普宣傳。公共安全連著千家萬戶，進一步提升基層應急管理能力，需要人民群眾的共同努力。一方面，要培育安全文化，加強對科普讀物、動漫游戲、短視頻等公眾教育產品的開發和推送，采取案例警示、模擬仿真、體驗互動、文藝作品等形式，推動安全宣傳進企業、進農村、進社區、進學校、進家庭，普及應急管理法律法規和防災減災救災知識。另一方面，要常態化開展科普宣傳和技能培訓，強化對基層干部教育培訓，提升社會公眾風險防范意識和自救互救能力。

（三）增強基層應急救援隊伍實戰能力

《意見》對增強基層應急救援隊伍實戰能力作出了詳細的政策規定。具體來說，就是要做好完善救援力量體系、鼓勵支持社會應急力量發展、加強一體管理與實戰訓練、加強隊伍規范化建設四個方面的工作。

1.完善救援力量體系。市縣兩級要根據本地人口數量、經濟規模、災害事故特點、安全風險程度等因素，依規配齊配強應急救援力量，優化隊伍布局，構建“綜合+專業+社會”基層應急救援力量體系，推動力量下沉、保障下傾，在黨委和政府領導下，由應急管理部門統一指揮、調度使用。要發揮屬地企業專職救援力量、微型消防站以及民兵、預備役人員、物業管理人員、保安員、醫務人員等作用，加強專兼職基層應急救援力量建設。特別是水旱災害、地震地質災害、森林草原火災等風險突出，或礦山（含尾礦庫）、危險化學品等高危行業生產經營單位集中的縣（市、區、旗），要加強相關專業救援力量建設。

2.鼓勵支持社會應急力量發展。社會應急力量是指從事防災減災救災工作的社會組織和應急志愿者，以及相關群團組織和企事業單位指導管理的、從事防災減災救災等活動的組織。要發揮有關部門、群團組織以及志愿服務組織等作用，推進社會應急力量建設。要加強對社會應急力量的政治引領、政策指導和規范管理。要開展政治理論、業務知識和救援技能培訓，舉辦技能競賽，組織實施分級分類測評。要在社會應急力量訓練方面給予適當支持，完善應急管理領域政府購買服務指導性目錄。

3.加強一體管理與實戰訓練。要整合各種資源與力量，通過一體管理，實現對不同類型災害事故的統籌規劃，確保在災害事故發生時快速響應和有效處置。國家綜合性消防救援隊伍要充分發揮主力軍作用，建立健全與基層應急救援力量聯訓聯演聯戰機制。要優化力量編成，對基層應急救援力量進行體系化編組，統一管理指揮，強化救援協作。要堅持實戰導向編制訓練計劃，采取理論培訓、案例教學、聯合演練等方式，提高搶險救援能力。

4.加強隊伍規范化建設。市縣兩級要充分利用現有資源，科學規劃建設功能齊全、配套完善、經濟實用的應急救援訓練場地，推動與國防動員相關場所設施共建共享。要規范救援裝備配備，購置破拆、清障、防護、通信等先進適用應急裝備，強化共享共用。同時，要加強應急救援隊伍正規化管理，建立人員選配、值班備勤、應急響應、指揮調度、訓練演練等制度。

（四）提升基層應急處置能力

《意見》分別從災前、災中和災后三個階段對提升基層應急處置能力作出了詳細的政策規定。具體來說，就是要做好加強預案編制和演練、加強值班值守和信息報告發布、開展先期處置、統籌做好災后救助四個方面的工作。

1.加強預案編制和演練。加強預案編制和演練是提升基層應急處置能力的重要一環。相關部門要結合當地災害事故風險特點，指導編制并動態修訂上下銜接的鄉鎮（街道）綜合應急預案、專項應急預案和簡明實用的村（社區）應急預案，并制定重點崗位應急處置卡，明確各環節責任人和應對措施。同時，鄉鎮（街道）和村（社區）要根據預案，每年至少組織一次以先期處置、轉移避險、自救互救為重點內容的綜合演練；高風險地區要加強防汛、防臺風、避震自救、山洪和地質災害避險、火災逃生等專項演練。

2.加強值班值守和信息報告發布。要始終堅持人民至上、生命至上，扎實做好防災減災各項工作，嚴格落實領導帶班和值班值守制度，確保及時有效處理各種突發事件。要明確信息報告的主體、范圍、內容、時限、流程和工作紀律，落實企業、學校、醫院等單位及時報告信息的主體責任，加強多渠道多部門信息報告，強化信息互通共享，不得遲報、謊報、瞞報、漏報。要按照有關規定及時、準確發布信息，積極回應社會關切。

3.開展先期處置。要依法賦予鄉鎮（街道）應急處置權，強化預警和應急響應聯動，提高響應速度。災害事故發生后，要迅速啟動應急預案，按照有關規定成立現場指揮部，及時組織人員轉移，救早救小救初期，并就近啟用應急設施和避難場所，組織群眾自救互救。要根據需要申請上級增援并配合做好救援工作。要推動應急避難場所和文化、教育、體育、旅游等基礎設施融合共建、綜合利用。

4.統籌做好災后救助。災后救助是國家或社會對因遭遇各種災害而陷入生活困境的群眾進行搶救和援助的一項社會救助制度，其目的是通過救助使受災群眾擺脫生存危機，同時使災區的生產、生活等盡快恢復正常秩序。地方黨委和政府要加強災情統計和災害救助，及時下撥救災資金和物資，組織協調承保機構開展保險理賠，保障受災群眾基本生活。鄉鎮（街道）和村（社區）要協助做好救災資金和物資發放、衛生防疫、撫恤補償、心理撫慰以及恢復重建等工作。要組織群眾開展生產自救，重建家園。

（五）強化基層應急管理支撐保障能力

《意見》分別從人才支持、資金投入、物資保障、科技賦能、標準化建設五個方面對強化基層應急管理支撐保障能力作出了詳細的政策規定。具體來說，就是要做好以下五個方面的工作。

1.強化人才支持。人才是應急管理體系與能力現代化建設的生力軍，走好新時代中國特色應急管理之路，人才是第一資源。目前，我國政府部門的專業化決策管理人才、企業的專業化行業領域人才、生產一線的專業化技能操作人才以及基層一線的專業化“防減救”人才等，還存在明顯的短缺。要通過多種方式，配備專業人員，充實基層應急專業力量。要支持有條件的高校、職業學校開設應急管理相關學科專業。要鼓勵基層應急管理人員考取注冊安全工程師、注冊消防工程師、應急救援員等職業資格，參加緊急救援救護、應急醫療急救等專業技能培訓。要維護退出消防員合法權益，合理保障基層應急管理人員待遇，按規定落實人身意外傷害保險、撫恤優待等政策。

2.保障資金投入。推進基層應急管理能力建設，離不開資金保障。要按照事權與支出責任相適應的原則，將基層應急管理工作經費納入地方政府財政預算，完善多元經費保障。要將救援隊伍和應急場所建設、應急裝備物資配備、應急信息化項目等納入地方經濟社會發展規劃和相關專項規劃，完善基層防災減災、公共消防等基礎設施。

3.強化物資保障。物資保障是國家應急管理體系建設的重要內容，需要政府、企事業單位、社會組織和家庭等多方的共同努力。市縣兩級要綜合考慮本地災害事故特點、人口分布、地理位置等因素，合理規劃應急物資儲備點布局，在重點區域和高風險鄉鎮（街道）、村（社區）配備衛星通信終端、險情監控、救生防護等必要物資裝備。要充分發揮各級交通物流保通保暢工作機制作用，健全直達基層的現代應急物流調配體系。要加強基層應急救援用車保障，為應急救援人員和車輛提供通行便利。要強化社會化應急物資儲備，鼓勵引導企事業單位、社會組織和家庭儲備必要應急物資。

4.強化科技賦能?！爸腔蹜薄笔菓惫芾眢w系和能力現代化的重要組成部分，是應急管理信息化的重要體現。現代社會中的突發事件通常具有高度的復雜性，具有跨區域、跨領域的特點。比如，地震、泥石流等自然災害可能引發通信中斷、醫療資源超載等問題。只有高效地獲取全面、準確的信息，才能作出科學、精準的應急管理決策。因此，要加強科技賦能應急管理，推動“智慧應急”和基層治理有機融合，按照部省統籌管理、市縣推廣創新、基層落地應用的要求，推廣應用符合基層實際需求的科技手段和信息化系統。要強化系統集成，加強數據融合與分析應用，為鄉鎮（街道）和村（社區）提供隱患輔助識別、預警預報自動提醒等智能服務。要加強“斷路、斷網、斷電”等極端狀態下的應急通信保障能力建設。要在基層推廣配備“小、快、輕、智”的新型技術裝備。

5.推進標準化建設。應急管理標準化建設是新時期應急管理戰略性、引領性、基礎性工作，是推進應急管理體系和能力現代化的重要戰略舉措。要鼓勵地方采取以獎代補等方式支持村（社區）綜合減災等工作。要加快基層應急力量配置、場所設施、物資裝備、應急標識等標準化建設，做到力量充足、設施完備、裝備齊全、標識一致、管理規范，為全面提升基層應急管理能力、推進基層應急管理體系現代化提供堅實的支撐。

（六）強化組織實施

《意見》堅持頂層設計與因地制宜相結合，對各地既有統一規范和要求，又充分考慮地區差異，不搞“齊步走”“一刀切”，為地方結合實際探索創新留出政策空間。抓好《意見》的貫徹落實，是當前和今后一個時期應急管理工作的重要任務。一方面，各地要把基層應急管理能力建設與重點工作統籌謀劃推進，按照“分類指導、符合實際、明確職責”的原則，制定配套文件，明確細化落實應急管理工作相關職責，充分發揮群團組織作用，形成工作合力。另一方面，要將應急管理工作落實情況作為培養鍛煉和考察識別干部的重要內容。在干部考察考核等工作中，要注意了解有關領導干部履行災害事故預防、應急準備、救援處置等職責情況，對在防范災害事故、應急搶險救災等急難險重任務中作出突出貢獻的領導干部，按規定給予表彰獎勵；對玩忽職守造成損失或重大社會影響的領導干部，依規依紀依法嚴肅追究其責任。同時，要總結推廣地方抓實應急管理工作的經驗做法，加大宣傳力度，營造全社會廣泛重視、支持、參與做好應急管理工作的良好氛圍。

討論題：

1.如何理解進一步提升基層應急管理能力的重要意義？

2.結合實際，談談進一步提升基層應急管理能力有哪些著力點。