化債政策出臺背景下的城投債務風險演化路徑

[摘 要]在全球經濟下行的趨勢下，房地產市場陷入低谷期，城鎮化建設進程緩慢，導致城投公司各類債務增加，嚴重阻礙了城投公司及國民經濟發展。化債政策出臺背景下，要認真分析城投債務風險特點及演化趨勢，進而采取有針對性的措施加以解決處理，優化債務結構，規避償債風險，提高資金使用效益，促進經濟穩步增長。文章闡述了化債政策的出臺背景，分析了城投公司債務風險的演變現狀，探討了化債政策出臺背景下城投債務風險的化解路徑，以供參考。

[關鍵詞]化債政策；城投公司；債務風險；演化路徑

中圖分類號：F812.5 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2024）24-0047-03

城投公司是地方政府部門投資的“排頭兵”，是政府開展城市建設的“主力軍”。但是，近年來受到金融政策與環境等多方面因素的影響，全球經濟進入衰退期，經濟衰退導致房地產市場持續降溫，土地出讓金嚴重下滑，極大地沖擊著財政收入與經濟發展，加劇了城投公司債務風險。為有效防范重大金融風險的發生，城投公司積極做好債務風險分析及化解工作具有重要的現實意義。

一、化債政策出臺背景

2 0 2 3年7月2 4日，中央政治局會議提出，制定實施一攬子化債方案，有效防范化解債務風險。化債政策出臺后，各地城投公司積極落實化債政策，多措并舉化解債務風險，取得了一定成果。城投公司作為地方基礎設施建設不可替代的中堅力量，在城市的建設、運營和民生服務等方面發揮著重要作用。在城投公司規模不斷擴大的背景下，其債務規模也隨之擴大，這無疑增加了債務違約風險，引發了社會各界關注。

城投債務風險特點主要體現在以下幾個方面。

（一）債務規模日趨龐大

債務規模越來越龐大是當前城投債務風險的特點之一。財政部統計數據資料顯示，截至2 0 2 4年7月末，全國地方政府債務余額為4 2 8 0 0 9億元，其中大部分是城投公司的債務余額。城投公司是債券市場最主要的發行主體，據統計，2 0 2 3年全年城投債發行總額為5 5 3 6 4 . 6 5億元，同比增長1 2 . 0 9 %，這是城投債務規模日趨龐大的重要體現[ 1 ]。

（二）債務結構不盡合理

通過對大部分城投公司的債務進行分析發現，債務期限結構缺乏合理性的問題較突出，其中以短期債務居多，長期債務比例較小，這無疑增加了資金流動性風險。債務期限未能做到長短期錯配，使得城投公司缺少足額長期貸款投資有潛力的增值資產，進而阻礙城投公司的轉型發展。

（三）投資回報率較低

城投公司的主營業務為基礎設施建設，這些項目具有投資高但回報率低的特征，這降低了城投公司的償債能力，使其隨時面臨著資金鏈斷裂的風險。不僅如此，城投公司因長期入不敷出，嚴重限制其“造血”能力，無法持續開展經營及投資活動，不得不進行外部融資，增加債務規模[ 2 ]。

（四）財務杠桿率過高

城投公司的資金籌集主要來源于借款，借款時需要以公司資源作為抵押，如存貨、土地，或以未來收益作為還款來源，有的則是城投公司通過相互擔保等方式增加貸款。財務杠桿率過高的情況下，城投公司一旦資金鏈出現斷裂，就會導致各個融資渠道受限，進而阻礙城投公司的持續發展。

（五）隱性債務較多

通過對城投公司債務進行分析，發現其中有大量的隱性債務，例如違規擔保、過度融資等，這是導致城投公司債務規模擴大的重要因素。如果不重視控制這些隱性債務，必然會增加財務風險，嚴重時甚至會導致城投公司破產倒閉。

二、城投債務風險演變現狀

（一）地方財政收支壓力壓縮運營空間

城投公司發展過程中，城市建設與開發運營是主要經營業務，因此城投公司主要收入來源是政府回款。城投公司債務風險直接受到地方政府財政實力的影響。

根據財政部統計數據，2 0 2 4年上半年全國一般公共預算支出為1 3 . 6 6萬億元，同比增長2 %。同時，房地產市場低迷，約束政府基金預算收入，地方政府財政收入偏緊必然會持續加重債務負擔[ 3 ]。2 0 1 5—2 0 2 2年，我國地方政府債務余額從1 6萬億元增加到3 5 . 1萬億元，增長了1 1 9 %，地方政府債務率從8 6 %增長至1 2 6 %。地方政府面對巨大的收支壓力，債務風險攀升必然導致城投公司受本級財政支持的力度減弱。這一點一直都是國際信用評級重點關注的地方，城投融資能力下降，公司的可持續發展進一步受到負面影響。

（二）托底房地產市場影響財務表現

2 0 2 4年上半年，我國房地產市場依然處于下行階段，房價普遍嚴重下跌，二手住房價格創2 0 0 5年以來最大同比跌幅，新建商品住房銷售疲軟，但隨著供需兩端支持政策效果的逐漸顯現，房地產市場顯現出一定的好轉跡象，緩解了部分房地產企業資金流斷裂的風險。但從整體上來看依然面臨著嚴峻的融資難、回款難、化債難等諸多方面難題，這嚴重影響房地產企業拿地開發的積極性。

目前，城投公司是土拍市場主要參與者，承擔著托底拿地的重任，這雖然在一定程度上穩定了房地產市場，降低了土地拍賣流拍率，但是加大了現金流壓力。

與此同時，城投公司托底拿地后，后續開工率不高，再加上地塊偏遠，降低了資產升值空間和土地變現能力，約束資金回流，對城投公司的各項財務指標，尤其是現金流指標產生惡劣影響。

（三）經營模式落后影響“造血”能力

現階段，城投公司經營模式落后的問題較突出，對其“造血”能力產生了極大的影響。

首先，城投公司融資手段單一化，其項目資金主要來源于銀行信貸、企業債、公司債等。城投公司具有公益性、空殼性的特征，因對債券融資依賴性較大，久而久之，就增加了資產負債及債務規模。

其次，投資方向單一化，城投公司投資的項目以基礎設施建設運營為主，具有突出的公益性色彩，投資回報率普遍不高且回收周期非常長，城投公司主要收入來源依然是政府回款、公益資金補貼，因沒有建立完善的市場化投資融資體系，導致城投公司資產結構不良，面臨著嚴峻的現金流壓力。

最后，城投公司面臨投資決策被政府干預、法人治理結構缺失、財務管控制度不完善等問題，極易增加不必要的資金損失和浪費，加大資產負債規模。

（四）政策收緊導致融資難度增加

近年來，國家高度重視地方隱性債務風險化解工作，要求采取有效措施化解隱性債務，遏制新增債務，禁止通過融資平臺等方式增加隱性債務。城投公司作為與地方政府隱性債務相關的重要主體，通過精細化分檔管理城投債務，限制高債務區域，限制城投發債規模，這無疑加大了城投公司公開發債的難度。同時，資管新規出臺實施之后，非標融資渠道快速收緊，原先的非標融資項目資金接續壓力劇增，加大了城投公司融資難度，使得城投公司的轉型發展之路變得更加艱難。

（五）城投債務不透明的問題突出

城投公司債務不透明的問題亦較為突出，例如地方政府部門對城投公司的影響較大、干預較多，無論是在項目建設還是在債務化解方面；有時可能會出現違規代替政府融資的現象，這是導致城投公司債務不透明的重要因素；放款的金融機構因不了解政府債務、用款情況，有的金融機構會被迫向城投公司融資，導致后續管理工作面臨著重重困境。

三、化債政策出臺背景下城投債務風險的化解路徑

（一）分類推進市場化轉型

首先，厘清政府與城投公司之間的關系，樹立市場導向的投資理念，明確地方政府的責任，改變以往“保姆”的角色。在把握正確發展方向的基礎上，轉變為“積極股東”，重點加強資本管理，清晰劃分政府債務與企業債務的界限。

其次，分類推進市場化轉型，采取有效措施推動城投公司的合并，擴大和鞏固資產規模。清理和淘汰“空殼”城投公司，整改長期虧損的非主業子公司，如果長期未見改善，需判斷其存在價值，妥善處理注銷事宜。對于既承擔公益項目建設與運營、又負責政府融資的城投公司，應剝離其融資職能，推動其轉型為公益性質的國有企業，增強其抵御債務風險的能力。對于市場導向的城投公司，應在城市基礎設施建設和維護的基礎上，積極引導其拓展多元化投資業務，促進其向商業類國企轉型[ 4 ]。

（二）加大債務監管力度

在化債政策出臺的背景下，城投公司應加強對債務的監督與管理，通過設立債務風險管理委員會、完善債務管理制度等方式提升債務監管的水平。應建立債務監測預警機制，從事前、事中和事后三個階段嚴格監管債務。

事前，要制訂與公司戰略目標相一致的短期、中期、長期融資計劃，融資計劃的制訂應做到多方討論研判，通過長短錯配，科學合理地舉債，從源頭上防范債務風險的發生，切不可“拍腦袋”隨意決定。

事中，要進行全面的融資控制，確保舉債與項目建設規模相匹配，同時，降低融資成本，使其與現金流和財力狀況相適應。

事后，要認真開展融資舉債的審計監督，動態跟蹤債務風險，及時發現、整改不規范的融資行為。協調政府、金融機構與城投公司之間的關系，逐步使隱性債務向顯性債務轉型，利用好政府各項政策，最大限度地利用財政資金解決債務問題。

（三）逐步化解存量債務

為逐步化解存量債務，城投公司需積極爭取財政資金援助，通過債務置換手段進行債務清理。地方政府應積極引導城投公司與金融機構的有效對接，通過借新還舊、協商降低利率、展期等措施，有效減輕短期還款壓力，降低債務利息負擔，使得債務結構更加合理，避免債務危機。城投公司的主要隱性債務來源是政府部門，通過剝離融資平臺職能，防止過度和違規融資，確保后續融資的合理性。對于完全依賴政府償還的債務以及風險較高的債務，可以采取嚴控新增債務規模、清理現有債務的方法，將融資重點轉向以業務運營為主，合理配比經營性與公益性債務，最終實現債務精簡的目標。

（四）積極優化債務結構

城投公司要想有效管控債務風險，做好債務結構優化工作非常重要。具體來說，城投公司應深入研判債務風險，通過債務分類的方式，制定有針對性的防范、應對措施。尤其是在高危地區，要重點做好存量債務化解工作，防范區域性財政金融風險。對于長期的基礎設施和投資項目，優先考慮長期債券和貸款，減輕短期債務帶來的還款負擔。嚴密規劃和控制項目進度，確保項目實現預期收益，提升企業償債能力。加強城投公司同金融機構的合作，確保獲得更穩定的資金支持。

除此之外，城投公司應增強融資方式創新意識，可通過將資產證券化的方式盤活存量資產，積極拓展項目融資方式，合理利用股權融資、發行公募REITS、永續債、信托、PPN、融資租賃等諸多融資手段，有效減輕付息壓力，優化債務結構，降低城投公司的資產負債率及債務風險[ 5 ]。

（五）完善風險管理策略

首先，健全風險評估機制，根據市場狀況、經濟環境等因素靈活做好風險管理策略調整工作，持續落實風險監測工作，制定細致的風險應對方案，確保能夠及時發現并應對處置風險。

其次，保證信息披露透明度，增強投資者的信任。通過定期披露信息的方式，制定詳細的信息披露報告，如財務報表、項目進展等，將上述信息完整地提供給投資者、利益相關方，揭示可能影響投資的政策、市場、經濟等方面的風險因素，詳細說明采取的應對措施。

最后，健全內部風險管理體系，加大內部風險管理力度，定期做好風險管理隊伍培訓工作，提升其風險意識、分析及應對處置能力，確保其能夠及時識別并應對內部潛在的風險。完善內控機制、授權及審批流程，認真做好各個業務、項目的風險評估工作及監控工作，定期優化風險管理體系，提升風險應對水平。

四、結語

化債政策出臺背景下，針對當前城投公司面臨的嚴峻的債務風險問題，應給予高度重視，深入分析債務風險來源及特點，掌握債務風險演變趨勢，制定科學可行的債務化解路徑，優化債務結構，有效降低債務違約風險，提高資金利用效益，促進城投公司轉型可持續發展，推動城鎮化建設，助力經濟平穩有序增長。

參考文獻：

[1]劉振超.城投公司債務風險及其防控研究[J].高科技與產業化，2024（07）：82-84.

[2]夏友仁，李達，蔡芷菁，等.防范和化解我國地方政府性債務風險[J].全球化，2024（04）：103-113+136.

[3]常佩琦.一攬子政策實施一年 “地方債務風險”化解效果初現[N].上海證券報，2024-07-12（001）.

[4]朱星姝，范子英.信用扭曲與地方債的風險背離——基于專項債券的研究[J].管理世界，2024（06）：16-36.

[5]周佳音，陸毅.土地市場降溫與地方政府債務風險：來自區縣級數據的證據[J].數量經濟技術經濟研究，2024（07）：28-48.