以縣城新型城鎮化促進共同富裕：理論基礎、現實困境和實現路徑

［摘要］以縣城為載體推進城鎮化是我國新型城鎮化的重要內容。隨著經濟社會的發展，縣城逐步成為承接農村轉移人口和城市回遷人口的重要目的地。相較于大中城市，縣城在社會治理、地理空間和經濟功能上有其獨特的優勢?；诖?，文章從勞動力轉移、公共服務均等化程度和物質精神“雙富裕”三個方面，詳細論述了通過縣城新型城鎮化促進共同富裕的內在機制，并特別指出了縣域經濟基礎薄弱、城鄉差別的制度約束固化，以及現行相關認識和實踐障礙等，是通過縣城新型城鎮化促進共同富裕所面臨的三大主要挑戰。文章最后從做大和分好縣域蛋糕、破除二元制度障礙，以及借鑒發達國家鄉村城鎮化建設經驗等方面，提出了有針對性的政策建議思路。

［關鍵詞］縣城新型城鎮化；城鄉差別；共同富裕

［中圖分類號］F299.21［文獻標識碼］A［文章編號］1673-0461（2024）12-0065-11

黨的二十大報告指出，實現全體人民共同富裕是中國式現代化的本質要求，并重申到2035年“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”。作為具有典型城鄉二元結構的發展中國家，我國較高的城鄉差別水平直接影響了人民生活水平提升，進而影響整個經濟的轉型升級和社會穩定和諧。落實黨的歷次會議所提出的號召，著力縮小城鄉收入差別，是推動共同富裕的應有之義和關鍵環節，其中如何推動城鎮化進程，直接關系到城鄉收入差別的縮小和共同富裕目標的實現。黨的十九屆五中全會明確提出要“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》對縣城新型城鎮化作出重要部署。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，全面系統地提出了以縣城為載體推進新型城鎮化的總體要求和政策措施，說明黨和國家已經將推進以縣城為重要載體的城鎮化作為新發展階段城鎮化戰略的重要內容加以實施。縣城融合城市與鄉村、平衡集聚與分散、貫通上層與基層的紐帶功能愈發明顯，作為現代城市體系的重要組成部分，逐漸成為深化城鄉融合的重要空間載體。當前，關于城鎮化與城鄉差距的研究成果豐碩，但聚焦于“縣城”以及縣城新型城鎮化與共同富裕關系的研究較少，基于此，文章首先分別從宏微觀的視角分析了推動縣城新型城鎮化的理論基礎，隨后從大規模勞動力轉移、基本公共服務均等化、物質和精神全面富裕三個角度探討了縣城新型城鎮化在實現共同富裕中的作用機制，緊接著詳細論述了我國縣城新型城鎮化在促進共同富裕中所面臨的困境挑戰，最后提出相應的政策建議。

一、共同富裕視角下推進縣城新型城鎮化的理論基礎

共同富裕可分解為“共同”和“富?！眱蓚€維度，“富?！辈粌H包括居民收入、財富的顯著提升，物質和精神“雙富?！币彩瞧渲匾獌热荩肮餐北砻魅w居民都能權利平等、機會均等地分享經濟社會發展的成果，共同富?？梢岳斫鉃樵诎l展中實現共享，在共享中促進發展，使得全體人民能夠共創共享日益美好的生活。共同富裕目標的實現必須立足我國社會所處的發展階段，對共同富裕目標的長期性、艱巨性、復雜性有充分估計。基于特殊的歷史背景和發展目標，我國形成了典型的城鄉二元結構，巨大的城鄉發展鴻溝成為阻礙共同富裕目標實現的重大挑戰。城鎮化道路的不同選擇和推進速度直接關系到經濟增長的包容性和城鄉收入差距的變動，推進以縣城為載體的新型城鎮化從宏觀視角看其符合我國城市發展和構建現代城市體系的演變規律，從微觀視角看是地方縣級政府行為和農戶遷移決策的利益耦合點，是我國未來進一步提升城鎮化水平和質量，促進城鄉融合的重要支撐，對提高全社會的共享水平和富裕程度意義重大。

（一）城市規模分布和城市體系演變的客觀規律

人口由農村向城市轉移的城鎮化進程內嵌于一國的經濟發展中，是經濟社會發展的必然結果。不同國家因歷史傳統、宏觀政策等因素的影響，城鎮化的推進速度和最終形成的城市規模分布會存在顯著差異?？傮w而言，在經濟發展的不同階段，城鎮化進程會呈現出“慢—快—慢”的橫向“S”型變動趨勢，相應的城市規模分布會先集中，達到一定水平后轉向有組織分散的倒“U”型變動趨勢［1-2］。究其原因，在工業化起步階段，農業仍是國民經濟的主導性產業，社會整體的經濟體量有限且經濟聯系不強，城鎮還未形成足夠充分的就業吸納能力，城鎮化推進緩慢且發展水平低，生產活動在地區間的零散分布決定了人口的集聚程度和城市規模，中小城鎮不斷形成和壯大。進入工業化中后期，第二、三產業的占比顯著提升，資本密集型產業發展成為主導產業，城鎮化進入加速階段，勞動力成本上升，人口紅利減少，產業鏈、供應鏈的穩定使得企業間深度綁定，資本、人才、技術等關鍵要素在城市的集聚提升了城市的規模經濟效應和生產效率，要素的自由流動推動國內統一大市場的形成和本地市場效應的發揮，城市邊界不斷向外延伸，城市規模擴大，城市功能和治理效能日益完善，超大特大中心城市形成并發展成為地區經濟的增長極。進入后工業化時代，城市規模過大的負外部性凸顯，交通擁堵、房價高企、環境污染等“城市病”蔓延。在城市規模效應和擁擠效應的權衡作用下，處于產業鏈價值鏈低端的制造環節向周邊中小城鎮轉移，創新要素等稀缺資源則進一步向大城市集中，人口布局和經濟布局由大規模向中心城市集聚轉變為分工合作、優勢互補的更大空間尺度的區域協同發展，基于城市分工協作的模式化生產體系初見雛形且不斷完善，以城市群和都市圈為引領，大中城市和中小城鎮協調發展的城市體系逐漸形成。

我國改革開放以來的城鎮化發展歷程也符合上述發展規律。改革開放初期，農業經營體制改革、鄉鎮企業異軍突起，城鄉流動的限制性措施的松動，使得以“離土不離鄉”的就地就近城鎮化快速發展，小城鎮在此階段也得到快速發展。20世紀90年代以來，我國逐漸融入全球貿易體系，東部沿海省份利用優越的地理條件實現了出口導向型經濟的快速發展，勞動力需求顯著增加，大量農村勞動力開啟了“離土又離鄉”的異地遷移，以開發區建設和外向型經濟驅動的大中城市快速發展。21世紀以來，為逐步縮小較高的城鄉差別，新型城鎮化戰略更為強調轉移人口的市民化水平和機會均等程度，更加注重城市對農村等低收入地區的輻射帶動作用，城鎮化進入城鄉統籌發展引領下的一體化發展階段。

步入21世紀以來，人口向大中城市規?；凼俏覈擎偦牡湫吞卣?。圖1顯示，2006—2021年期間，我國城鎮化率呈現持續上升的趨勢，城鎮化率由44.3%增長至64.7%，年均增長1.3個百分點。分城市等級來看，大中城市的城鎮化率呈現先穩步上升，在2011年達到拐點之后趨于緩慢下降。地級市和縣級層面的城鎮化率總體上呈現緩慢上升的趨勢，地級市層面的城鎮化率從52.6%緩慢增長至57.5%，縣級層面的城鎮化率從16.1%增長至24%，在這16年間，地級市和縣城層面的城鎮化率僅分別增長了4.9個和7.9個百分點。從絕對水平來看，以2021年為例，大中城市、地級市和縣城城鎮化率分別為78.6%、57.5%和24%，縣級層面的城鎮化水平分別低于大中城市和地級市54.6個、33.5個百分點?？h城相比于大中城市和地級市城區而言，城鎮化水平處于較低的水平，大中城市和地級市城區的城鎮化率水平均保持在相對比較穩定的狀態，這表明未來縣城城鎮化仍具有較大的增長潛力和空間，加快推進縣城新型城鎮化符合城鎮化發展的客觀規律?？h城城鎮化的推進將成為我國新型城鎮化的重要支撐，在推動城鄉融合中發揮更大的作用。

（二）地方政府行為和家庭遷移決策的利益耦合

既有的現代化分析范式將鄉村和城市劃分為兩個獨立的單元，分別代表了傳統與現代兩種生產和生活方式。農民進城被理解為追求非農收入增長和現代化的生活方式，然而城鎮化并非簡單的農業轉移人口個體式進城參加非農勞動及其生活方式的轉換過程，背后蘊含著以家庭為單元的生計決策過程。農戶家庭作為理性的經濟主體，在能夠承擔起遷移成本并在家庭成員遷入城市后總體福利增加時，才會做出向城市遷移的決策。李強等［3］將城鎮化的動力來源區分為政府、市場和社會三個層面，政府主導是我國城鎮化的典型特征，市場和社會的作用會因城鎮化空間載體的不同而存在較大差異。大中城市提供的非農就業機會和“工資溢價”是吸引農村剩余人口遷移的重要拉力，縣城由于在產業配套、區位條件和地區承載能力上不足以形成充分的就業吸納能力，通過在縣城尋求匹配的工作崗位和發展機會并不是農業人口向縣城遷移的優先考慮，相較而言，縣城城鎮化的進程更多受子女婚姻、小孩教育、地緣社會關系網絡等非市場因素的影響［4］。一是農村年輕一代大多具有在大中城市學習工作的經歷，適應了現代化的城市生活方式，在城市定居生活逐漸成為農村子輩的剛性需求。對于未能在大中城市定居的子輩，農村家庭會優先將財富積累用于在縣城購置房產，增加子輩在婚戀市場的競爭優勢，使得子輩能夠順利成婚并在縣城安家落戶。二是實現收入和“階層”的向上流動是農村家庭的核心訴求，通過向城市遷移使得子輩能享受到更為優質的教育資源，增加對子輩的人力資本投資，進而提高家庭子輩向上流動的概率。三是城市偏向性的發展戰略使得農村地區的投資長期不足，基礎設施建設滯后，基本公共服務供給規模小層次低。縣城作為縣域的經濟政治中心，隨著地方政府在城市更新和新城建設投入的增加，其在醫療保障、社會服務、文娛生活等方面的優勢越發明顯，舒適的市民化生活和城市便捷的公共服務，成為吸引更多農村家庭向縣城轉移的關鍵因素。尤其是，對于一些傾向于向大中城市轉移的農村居民，在當下無力承擔大中城市的房價和生活成本時，也會選擇將縣城作為未來向大中城市遷移的“跳板”。

縣級政府的政策選擇構成了家庭生計的重要決策變量，如果地方政府的政策導向弱化了農村家庭遷移的成本約束或者增加了遷移后的福利水平，縣級政府行為目標和家庭經營的生計決策在利益上的耦合將構成縣城城鎮化的微觀動力機制。從上述農村家庭遷移的決策動機分析可知，縣城在住房、教育、醫療等基本公共服務供給和城市生活服務上的優勢成為農村家庭向縣城遷移的主要訴求。從縣級政府的行為決策來看，分稅制改革后，為緩解財政壓力和保持經濟增長，“城市經營”和“土地財政”成為地方財政收入的重要來源。建設新城和新區（工業園區）成為縣級政府完成經濟增長目標和改善民生的主要方式［5］。趙曉峰等［6］將縣級政府的這種行為界定為“打造城區”的項目化治理模式，縣級政府以縣城建設作為整合縣域內政府、企業、社會組織等多方力量的平臺，聚焦建設中的土地、資金、人才和市場需求，以縣城城鎮化的快速推進帶動縣域經濟的增長。相較于大中城市，縣域的經濟體量和綜合服務能力弱，通過將教育、醫療、住房保障等稀缺公共服務在縣城集聚，不斷提升城區的治理水平和服務能力，以此增強縣城對縣域農村居民的吸引力，形成了“土地供給—財政收入增加—住房和優質公共資源在縣城集聚—縣城城鎮化進程加快—縣域經濟增長”的發展路徑。縣級政府整合地方稀缺產業和土地資源，增加住房供給，完善教育、醫療、養老等基本公共服務，提升城市宜居環境的新區新園建設行為契合了農村居民為子女受教育、結婚而進城購房、滿足內心“體面感”和更為宜居豐富的生活而選擇在城市定居的訴求?？h城城鎮化構成了地方政府行為和家庭經營行為的利益契合點，成為提升農村居民生活富足的外部拉力。

二、縣城新型城鎮化影響共同富裕的作用機制

縣城作為連接農村和大中城市的橋梁，相較于相對獨立的農村和城市空間，其在社會治理、地理空間和經濟功能上具有自身特點。從社會治理來看，縣城作為我國基層治理單元，自秦統一廢分封立郡縣以來，悠久的存續史塑造了縣域管轄范圍內地方居民的經濟交往、文化認同和宗族血緣關系，其內部管理體制完備，社會治理成熟，錯綜復雜的社會關系網絡使其長期保持高度的穩定；從地理空間上看，縣域以縣城為中心，以建制鎮為紐帶，以廣大農村為腹地，地處城鄉交往的中心地帶，地理優勢明顯、社會結構性互動頻繁、城鄉聯系密切；從經濟功能上看，縣城作為農產品向城市供應的中轉站，農業產業鏈價值鏈延伸的聚集區，城市資本人才等稀缺要素下鄉的集結點，縣域經濟的發展程度直接關系到大中城市和廣大農村地區要素流動的規模和配置效率。

居民的富裕程度由其收入水平、財富積累和享有的公共服務水平決定，同時，在富?；A上實現共享也意味著社會成員共享收入、財產和平等地獲得公共服務［7］?？h城新型城鎮化作為我國城鎮化的重要組成部分，貫穿于我國城鎮化進程的各個階段，其地位也經歷了從主要發力點、次要發力點到重要載體的演變［8］?？h城的治理效能、地理空間和經濟功能決定了以縣城為載體的城鎮化在推動勞動力轉移、提升公共服務均等化程度和促進物質精神“雙富?！鄙系莫毺貎瀯荨?/p>

（一）縣城新型城鎮化與大規模勞動力轉移

勞動力轉移既是縣城新型城鎮化的應有之義，也是縮小城鄉差別和實現共同富裕的重要路徑。不同學者基于全國、不同省份的縣域面板數據從實證角度驗證了縣城城鎮化在縮小城鄉收入差距中的作用［9-10］。隨著人口在城市的規?；?，大中城市面臨著嚴峻的承載壓力?？h城將從農村和大中城市兩個方向同步吸納農村人口，縣城新型城鎮化也成為接續推進勞動力轉移的關鍵動力?？h城之所以能成為農村轉移人口理想的目的地，一是縣域內部穩定的社會結構在為經濟發展創造條件的同時，也造就了縣域尤其是鄉村內部的閉塞和自我隔離，城鄉間因社會風俗、生活習慣、文化素養的不同所形成的“認知鴻溝”構成了城鄉間交流互動的“社會距離”?？臻g維度的“地理距離”和認知層面的“社會距離”成為農村居民向大中城市轉移的阻礙?？h域內部鄉村和縣城間交通便捷、文化相通、習俗相近，相較于“大國大城”的人口轉移，縣城城鎮化的社會成本和個人遷移成本更低。二是由于歷史、制度和經濟的原因，我國常住人口城鎮化率顯著高于市民化率，轉移人口長期處于“離土又離鄉”的半城市化狀態。子女入學、家庭養老、城市高昂的購房和生活成本逐漸形成農民工返鄉的推力。根據國家統計局定期發布的農民工監測調查報告的數據，2010年至新冠疫情發生前的2019年，我國農民工規模的增長速度總體呈現不斷下降的趨勢，從5.4%跌至0.8%。從農民工外出流向看，外出農民工中跨省流動的增長率已經在2015年實現了負增長，并且該趨勢一直延續至今，省內流動的比例也從2010年7.4%下降至2019年的2.5%，農民工跨區域異地務工的趨勢不斷降低，流動半徑進一步縮小，農民工更傾向于留在本地尋求工作機會，縣城將成為承接大中城市返鄉農民工最為重要的空間載體。

城鎮化和產業結構變遷既是經濟發展的必然結果，也是其重要動因，二者間共生互促，相互影響。隨著經濟的增長和城鎮化進程的不斷推進，縣城也將成為大中城市產業轉移的重要承載地。“極化-擴散”理論指出在經濟發展的初期，生產要素會由欠發達地區向中心城市匯聚，通過規模報酬遞增、中間產品共享、知識外溢效應實現城市規模效應和經濟體量的快速增長，當進入發展成熟期后，經濟發展水平較高的地區將通過資源要素的向下流動輻射帶動周邊地區的發展。在我國城市等級中，縣城所具有的成本和市場優勢使其成為承接大中城市產業轉移的優良目的地。根據國家統計局公布的數據顯示，截至2021年底，中國1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級市城區人口占全國城鎮常住人口的近30%②，而這約3成的中等收入群體也構成了我國消費的主力軍。同時，縣城在縣域的中心區位優勢有助于通過便捷的交通設施將銷售網絡快速覆蓋周邊地市和廣闊的農村地區，縣城同時銜接農村和城市兩個市場，是激發國內需求，暢通國內循環的重要載體。因此，企業在縣城落戶能充分發揮本地市場效應，開拓農村市場，降低銷售成本，穩定和提升企業的市場占有率。此外，縣城擁有充足的土地和勞動力儲備，在“為增長而競爭”的地方政府行為邏輯下，縣級政府會采用如土地優惠、稅收減免甚至弱化勞動保障制度的方式進行招商引資和吸引域外企業入駐，極大地降低了企業遷移成本。人口、產業在縣城的集聚將推動縣域經濟的增長，優化要素資源在空間的配置效率，有助于讓農民更廣泛地共享城鎮化成果，增加農村居民非農收入和財富積累水平，促進城鄉融合。

（二）縣城新型城鎮化與基本公共服務供給均等化

基本公共服務供給意在保障全體公民基礎的生存和發展權利，使全體公民均能享有同等的發展機會。受制于我國所處的經濟發展階段，我國基本公共服務供給還存在規模不足、均等化水平低的問題。以城鄉醫療資源配置為例，2011年每千人口衛生技術人員數量在城市和農村分別為7.9人和3.19人，相差4.71人，2020年該差值擴大到6.28人，2011年每千人口醫療衛生機構床位數在城鄉分別為6.24張和2.8張，相差3.44張，而在2020年該差值為3.86張③，城鄉間在醫療資源配置上不僅存在較大的差距，并且該趨勢還在繼續擴大。實現發展成果全體人民共享是共同富裕的內在要求。2021年8月召開的中央財經委員會第十次會議上，“促進基本公共服務均等化”被明確闡述為扎實推動共同富裕的六條路徑之一，高水平、高質量的基本公共服務均等化成為共同富裕必不可少的內容。

縮小城鄉間基本公共服務供給差距，增加農村低收入群體的基本公共服務供給水平是提升基本公共服務均等化的關鍵。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，將著力提升縣城的公共服務供給質量和能力。首先，在我國，超特大規模城市的常住人口仍以戶籍作為獲取城市基本公共服務的先決條件，農村轉移人口分攤了城市基本公共服務的供給成本，卻難以享受同等條件的基本公共服務。雖然從絕對量和供給質量來看，大中城市的公共服務供給規模和質量遠高于縣城，但是從人均水平上看，全體公民最基礎的公共服務需求在城鄉間并無顯著差異［11］，推進以縣城為載體的城鎮化能使大量難以在城市定居的回遷人口以更低成本享受到近似水平的基本公共服務，實現公共資源在空間上的配置與人口、經濟布局的協同統一，提升基本公共服務的供給效率和覆蓋面。其次，縣域人口的大量外流使得教育、醫療等民生投入產生顯著的跨區域外部性，從而降低了縣級政府公共產品供給的積極性。隨著人口在縣城的集聚，基本公共服務的單位供給成本降低，并且通過教育、醫療等優質資源在縣城的集聚，還能有效增強縣城吸引力，帶動基本公共服務投資收益的增加，從而推動地方基本公共服務供給規模的提升。尤其對于一些欠發達的中西部縣城，區位劣勢使得財政資金用于生產性支出的資本回報率較低，有限的財政資金被大量用于維持行政體系的運轉［12］?？h城城鎮化能顯著提升欠發達縣城民生類投入的邊際收益，增加財政資金用于地區生產性投資和民生類支出的比例，夯實欠發達縣城基本公共服務供給的物質基礎。最后，農業和農民分別構成了縣域的經濟和人口主體，縣城在經濟發展上帶有強烈的親農性和益貧性。推進縣城城鎮化和提升縣城在地方公共服務供給上的主體作用，能充分發揮縣城在地區治理上的信息優勢，提高公共服務供給效率，有序帶動基本公共服務資源向基層延伸、向農村覆蓋、向邊遠地區和生活困難群眾傾斜，構建城鄉基本公共服務供給網絡，使廣大農民能就近就地享受基本公共服務，逐步縮小城鄉間的基本公共服務供給差距。

（三）縣城新型城鎮化與精神生活富裕

從共同富裕的本質要求和時代特征出發，共同富裕不可能僅僅局限在物質上的富足，理應是人民群眾物質生活和精神生活“雙富裕”［13］。精神富裕是相對于物質富裕提出的概念，代表了人類生活精神層面的富裕，包括知識富有、情感富足和心理安康等內容。過去40余年，我國創造了經濟高速增長的“中國奇跡”和實現了世界上最大規模的人口空間遷移。1978年至2023年，我國居民人均可支配收入從171.2元增加至39218元，年均增長4.96%，城鎮化率從1978年的17.9%增加至66.16%，2023年末中國城鎮常住人口超9.3億人。大量農村人口實現了地區遷移和身份轉變，居民收入水平和生活質量顯著提升，為共同富裕奠定了夯實的物質基礎。然而，在快速的城市化進程中，人民的精神富裕卻蘊含一些潛在的不利因素。一是城鄉間的二元分割長期存在且日益固化，城市和農村分化為兩個差異明顯的利益群體，隨著農村人口不斷向大中城市轉移，為了維持城市居民相對福利的不下降，農村人口在城市工作、生活均易遭受不同程度的不公平對待，并且這種不公平現象在規模越大的城市更為明顯，同時，由于文化、習俗等差異，農村轉移人口普遍存在入而不融的問題。陳釗等［14］的研究進一步表明，即便對于已經獲得城市戶籍的農村轉移人口，他們也傾向于選取外來人口比例較高的小區，使得在城市內部形成了“新的二元結構”。這表明，歷史、制度和文化等多重因素抑制了農村轉移人口在城市幸福感、獲得感的提升，精神層面的富足并未與物質上的滿足同步。二是受家庭財富積累的約束，高昂的房價和生活成本帶來家庭生活“內卷化”、代際間矛盾加劇、年輕人生育觀念降低和離婚率增加等問題，極大限制了農村人口對精神產品的消費和精神需求的滿足。一項針對農民遷移意愿的調研數據顯示，64%的農民選擇到縣城或小城鎮定居，而選擇到地級市及以上城市定居的僅占14.11%［15］。三是農村人口轉移至城市后，原有基于血緣、地緣所形成了熟人關系網被打破，在一個承受著巨大生活壓力的陌生人空間，轉移人口亟須通過人際交往形成新的社會關系以豐富城市生活，受限于自身的受教育水平和知識儲備，在多元化的城市生活中農村人口極易遭受部分腐朽思想和不良文化的影響，從而使得精神生活偏離健康的發展方向。在城市定居不僅是農村群體的生活追求，也是證明其個人價值的精神訴求。相比于向大中城市的異地遷移，以就地就近為主的縣城城鎮化可以通過家庭的代際分工形成“城鄉兩棲”的生計生活方式，既未完全擺脫農村的熟人關系，又因共同的語言和文化能快速融入縣城，充實精神文化生活，增強了轉移人口在精神層面的成就感和幸福感。羅必良等［16］采用反事實分析方法，從個人幸福感主觀評價和實際城鄉收入差距兩個方面衡量城鄉融合的福利效應，研究結果表明縣域內城鄉融合的福利效應顯著高于市域層面。原因在于收入增加帶來的福利效應會被勞動力的跨地域流動帶來的負效應所抵消，工資性收入只能顯著增加縣域內務工人員的福利效應，而對縣域外的務工人員并沒有顯著的影響。同時，縣城的房價和生活成本相對較低，在家庭可承擔的支出約束下，可以依次漸進實現家庭成員向城市的轉移，緩解了家庭成員的支出壓力和生活負擔，減少了家庭矛盾和不良誘導，為家庭成員享受現代多元的城市精神文化生活創造了有利條件。

三、縣城新型城鎮化促進共同富裕面臨的主要挑戰

（一）縣城新型城鎮化所依賴的縣域經濟基礎薄弱

縣域經濟發展是推動縣城城鎮化和實現共同富裕的物質基礎。推動以縣城為載體的城鎮化，依賴于縣域經濟的不斷增長和非農就業機會的充分供給。從實際情況看，我國縣域經濟在推動縣城城鎮化以實現共同富裕上還存在較大的困難。一是縣域經濟發展水平較低，內生增長動力不足。2015年至2020年，我國人均GDP從4.99萬元增長至7.18萬元，年均增長7.3%，同期我國縣域經濟的人均GDP從3.31萬元增長至4.64萬元，年均增長6.7%，不管是從絕對水平還是增長速度，縣域經濟都在全國平均水平以下，縣域經濟依舊是全國經濟增長的短板。二是產業結構層次低，就業吸納能力弱。2015年至2020年全國第一產業增加值占比的均值為7.6%，而縣域該均值水平為19%，遠高于全國平均水平，農業仍然是多數縣域的主要經濟來源，產業結構單一，經濟增長的動能不足，就業吸納能力有限。與此同時，對比地級市即以上城區的人均市政公共設施的固定資產投資額，縣級不足其1/2，縣域在產業配套和市政公用設施建設上的滯后也進一步制約了其對來自發達地區的產業轉移。三是縣域經濟發展不平衡，地區發展差異大。全國百強縣代表了我國縣域經濟發展的最高水平。根據全國百強縣域的統計數據，2022年全國百強縣的地區生產總值總量已達到全國縣域經濟的26.6%，即全國百強縣以不足全國縣（市、區）總數1/18的數量貢獻了全國縣域1/4以上的地區生產總值，全國百強縣的地區生產總值已是全國所有縣（市、區）平均規模的4.78倍。從全國百強縣的空間分布看，東部、中部和西部的全國百強縣的數量分別為68個、22個和10個，縣域經濟在空間分布上呈現“東強西弱”的基本格局。共同富裕既是全民富裕也是全方位的富裕，縣域在地區上的發展差異，反映了我國區域發展不平衡的事實，并且該差異還呈現不斷增大的趨勢。

（二）縣城新型城鎮化難以破解固化城鄉差別的制度約束

城鄉二元結構使得城市居民分享了更多改革發展的紅利，其結果是我國城鎮化水平不斷提升，但城鄉居民收入差距始終居高不下。從這個意義上看，只有逐步破除城鄉二元結構的制度安排，城鄉間的差別才能伴隨著城鎮化的進程而不斷縮小。然而，縣城新型城鎮化作為一種漸進城鎮化模式，難以對制約要素自由流動的體制機制進行根本性的調整。一是推進以縣城為載體的城鎮化減少了人口大范圍的跨區域轉移，一些學者針對進城（縣城）農民生計方式的研究表明，進城（縣城）農民普遍不愿意放棄農村戶籍，并以家庭為單位維持著一種“工農兼業”“城鄉兩居”的生計模式［17］，在享受城市現代化市民服務的同時仍保留著農村戶籍及附著在其上的各項權益。顯然，這種生計模式符合進城農戶作為理性經濟人的最優決策，但是從社會來看，農戶個體利益的最優化并不能實現社會（集體）利益的最大化。一方面，進城農戶的兼業經營行為會抑制土地流轉和農業的規?；洜I，降低勞動力流轉在提升農業生產效率和增加農戶收入中的正向促進作用。另一方面，城市戶籍作為農村居民獲取城市基本公共服務的制度安排，在缺乏競爭優勢的縣城其吸引力不足。進城（縣城）農民更傾向于保留農村戶籍，以繼續享有農村承包地、宅基地等土地權益，戶籍制度在推進以縣城為載體的城鎮化進程中從過去一種不平等的制度安排轉變為獲取土地權益的“保護性”制度安排，進城居民反而成為戶籍制度的既得利益者。進城居民會基于自身利益維護現有的戶籍制度安排，從而弱化了要素市場化改革的內在動力，不利于要素資源在城鄉間的自由流動。二是改革開放以來，地方政府的城市偏向行為是導致我國城鄉二元結構形成的重要因素，在既有的政績考核體系下，推動以縣城為載體的城鎮化將使得城市偏向行為從大中城市向縣級層面延伸。我國縣域經濟發展水平較低，財政收支缺口大，隨著人口由農村向縣城集聚，為了有序推進縣城城鎮化進程，充分利用城鎮化紅利帶動縣域經濟增長，欠發達地區的縣級政府會將優質的公共資源過度向縣城集聚，容易陷入通過教育資源、房地產推動的“偽生產”的地方發展邏輯，在實踐中簡單將縣城城鎮化等同于城市更新和新城建設。受限于政績考核和區位劣勢，在推進縣城城鎮化進程中，欠發達縣城依靠農民買房增加縣城GDP的發展路徑，偏離了“以人為核心”新型城鎮化發展方向，強化了城市偏向性的發展戰略，從而不利于城鄉差別的縮小和共同富裕的實現。

（三）縣城新型城鎮化在認識和實踐層面存在多重阻礙

推進以縣城為載體的城鎮化并不是不發展大中城市，抑或是限制大中城市的發展，而是通過及時的政策引導，充分發揮不同規模城市的優勢，最終構建起充分流動、相互協同、分工明確、規模合理的現代城市體系。關于我國城鎮化的路徑，在學術界一直都存在兩種代表性的觀點：一是主張發展中小城鎮，鼓勵就地就近城鎮化，實現不同規模城市的均衡發展；二是主張擴大城市規模，打造區域中心城市，發揮大中城市對周邊地區的輻射帶動作用。可以看出，在學術界關于我國城鎮化的最優實踐路徑的認識尚未達成共識，現有研究也主要聚焦在中國城鎮化的發展模式是走以大城市、中等城市還是小城鎮為主的討論上，而缺乏針對連接城鄉的“縣城”的城鎮化的系統考察，從而使得我國推進以縣城為重要載體的城鎮化在制度設計上缺乏有效理論支撐，尤其是改革開放以來，我國城鎮化主要以人口向大中城市轉移為主要特征，使得地方政府形成了重點發展大中城市的路徑依賴，對以縣城為載體的城鎮化的重視程度和推動能力不強，我國縣域層面的城鎮化率和推進速度顯著低于地級市層面和大中城市。在實踐層面，推進以縣城為重要載體的城鎮化也面臨多重障礙。一是在我國現行的城市層級管理體制下，不同層級的城市所享受的發展自主權和政治資源存在較大差異，層級越高的城市所能掌握的資源越豐富，甚至層級更高的城市能通過政策手段直接干預地方資源的分配，將更多稀缺資源向大中城市集聚，并在市場競爭機制的作用下對周邊縣城產生顯著的虹吸效應，使得縣城在不同規模的城市競爭中處于相對不利的地位。二是世界其他國家城鎮化的經驗教訓清晰地表明高質量的城鎮化必須要以高質量的經濟發展為前提，當城鎮化與經濟發展水平不協調時，就會出現“中等收入陷阱”以及城市貧民窟問題。回顧我國城鎮化的進程，不管是改革開放初期的農村城鎮化還是之后以沿海、大中城市快速崛起的“大國大城”的城市化，其背后都是相應地區工業化的高速發展和非農就業崗位的充分供給，不同于農村地區的就地就近城鎮化和人口向大中城市異地遷移的城鎮化，在推進以“縣城”為重要載體的城鎮化進程中，教育、醫療、住房等基本公共服務成為決定遷移的首要因素，即優先實現了農業人口向城市居民的轉型，但未能滿足農村轉移人口向非農就業人口的轉變，縣城常住人口規模較小且外流嚴重。

四、共同富裕視角下推進縣城新型城鎮化的政策選擇

以縣城為載體推進新型城鎮化，關鍵在于堅持“以人為核心”的新型城鎮化戰略，尊重城市發展和演變的客觀規律，發揮農民的主體能動作用，立足縣域自身地理區位和資源稟賦，著力補齊縣域發展的短板和弱項，因地制宜地合理規劃人口、土地、產業等要素資源在縣域范圍內的城鄉統籌，通過強化與區域中心城市的經濟聯系，提升縣城的內生發展能力、人口承載能力、就業吸納能力，逐步縮小區域間、城鄉間、不同群體間的發展差距，推動實現共同富裕。

（一）做大縣域蛋糕，夯實縣域共同富裕的經濟基礎

推動以縣城為載體的城鎮化，逐步實現共同富裕，關鍵在于補齊縣城經濟發展的短板，找到符合縣城經濟發展的差異化路徑，夯實縣城新型城鎮化的經濟基礎。一是地方政府要切實履行好城市規劃的主體職責，根據人口規模、區位條件、資源稟賦合理優化城市布局，既要預留足夠的城市發展空間，又要避免貪大求快，不切實際的盲目擴張。在城市的空間布局上通過與區域中心城市和下轄鄉鎮的互聯互通，夯實縣城作為城鄉間的中心節點地位，暢通城鄉間的人才、物資、信息的雙向流動，將縣城打造成為符合當地產業特色的區域要素集散中心，將地理區位轉化為發展的比較優勢。二是堅持錯位發展，突出地方發展特色。我國國土面積遼闊，區域發展差異大，在中國式城鎮化的進程中，東部、中部和西部地區逐漸分化衍生出擴張型、穩定型和收縮型三種不同的縣城城鎮化實踐形態。具體而言，《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》中將我國縣城劃分為大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、重點生態功能區縣城和人口流失縣城5大類別，并針對每一類別在推進城鎮化進程中的發展方向和功能定位做了明確界定，未來的縣城城鎮化將根據其特定的區位條件和特色產業進入“基于區位分工”的城鎮化新階段。因此，對于經濟發展水平高、產業基礎雄厚的縣城，著力提升地區的創新能力，推動產業結構的優化升級和對外開放水平，進一步夯實和提升其縣城城鎮化對共同富裕的支撐作用。對于經濟發展水平低，人口流出的縣城，需要瞄準自身功能定位，在實現穩增長目標的同時積極轉型發展，補齊縣域短板弱項，不斷釋放和挖掘其對城鄉共同富裕的支撐潛力。三是深化區域合作，聚力協同發展。各地縣城應主動融入區域一體化發展，統籌培育本地產業和承接外部產業轉移，促進產業轉型升級。從現代產業協同對接、服務設施共建共用、基礎設施互聯互通等方面加強協作與分工，促進其從孤立的“點”狀發展逐步走向聯動的“面”狀發展。同時，因縣域經濟發展條件和資源稟賦的巨大差異，不同地區縣城城鎮化在推進速度和成效上會呈現較大的差異性，因此需要創新幫扶機制，通過同一區域內部縣城間的抱團式發展，實現縣城之間資源要素互補，壯大地區發展優勢，彌補發展中的短板弱項，變縣城競爭為縣城競合。對于中西部地區財政困難的縣市區，充分利用財稅轉移支付制度，最大限度實現區域內部縣城城鎮化的均衡發展。加強跨區域幫扶協作，完善發達富裕省份和落后省份共富幫扶體系，在經驗交流、人員調動、資源互通等方面實現“強縣帶弱縣”，促進落后省份縣城城鎮化加快轉型發展。

（二）分好縣域蛋糕，提升縣域基本公共服務均等化水平

推進以縣城為載體的城鎮化，不斷提升基本公共服務均等化水平，是實現共同富裕的必由之路。第一，堅持以均衡普惠為導向的基本公共服務供給，持續夯實和提升縣城基本公共服務的規模和質量優勢，合理引導基本公共服務適度向中心縣城集中，強化政府主導推進和社會積極參與的協調聯動機制，加大與高水平學校、醫療機構的合作力度，通過引進高水平學校和醫療機構在本地建立分校、分院等分支機構等方式，帶動地區教育和醫療技術的發展，提升縣城的教育水平和醫療質量。同時，人口作為推進以縣城為載體的城鎮化的核心變量，城區基本公共服務供給規模應當建立在合理研判縣城人口流動和未來發展趨勢的基礎上，避免陷入單純依靠教育、住房吸納人口流入的“偽城鎮化”發展路徑。第二，縣城聯城靠鄉，在精準識別基層民眾公共服務需求上具有天然優勢。因此，在提升縣城基本公共服務供給能力的同時，要尤其注重縣城基本公共服務供給對周邊鄉鎮的輻射帶動效應，不斷完善城鄉基本公共服務供給網絡，破除城鄉間人口自由流動的制度障礙，使廣大縣域農村低收入居民能同等享受教育、醫療、住房、社會保障等基本公共服務。在基本公共服務的需求側，發揮好縣級政府和村民自治組織的信息優勢，精準識別和匹配縣鄉村居民基本公共服務需求，同時，在供給側積極引導村民參與到資金籌措、項目建設、后期管理等公共服務供給的相關環節中，制定公共服務長效規范的管理機制，以差異化動態化的公共服務供給帶動基本公共服務的供給效率提升。第三，財力不足是制約縣域基本公共服務供給的關鍵制約因素，對于中西部部分財力薄弱的縣城，要積極爭取中央和上級政府的轉移支付，同時，通過優化地區行政規劃，精簡政府機構，不斷降低地方行政管理成本和支出，逐漸緩解欠發達地區基本公共服務供給的資金缺口，提升地區基本公共服務供給能力。第四，強化地方政府的考核體系，扭轉縣級政府在發展過程中重經濟輕民生的發展偏向，增強地方政府的公共服務激勵。在地方政府考核體系中，可以更多地采用人均GDP、人均可支配收入等人均考核指標，減少總量指標的占比，將人均居住面積、人均醫療教育資源、滿意度等福利指標納入考核體系，增加城鄉一體化發展、共同富裕等“共享”方面考核指標的權重，引導地方政府更加注重市域治理和公共服務供給，不斷提升“以人為核心”的城鎮化水平。

（三）以縣城城鎮化為突破口，逐步破除阻礙城鄉二元的制度障礙

在戶籍制度、土地制度的既定約束下，推動以縣城為載體的城鎮化形塑了農村人口在城鄉兩棲的城鎮化形態。不同于人口向大中城市集聚所產生的“不完全城鎮化”和半城市化，后者強調的是農業轉移人口難以融入現代城鎮，而縣域城鎮化注重的是農業轉移人口不愿意放棄農村承包地、宅基地、住房等農村權益而退出農村。“半工半農”的生計模式和“城鄉兩棲”的生活方式是農戶家庭理性選擇的結果，應當正確對待，應通過系統化的體制機制變革，提升農業轉移人口落戶縣城的意愿，推動縣城城鎮化的高質量發展。第一，取消縣城落戶限制，確保農村轉移人口和縣城居民享有同等權利、履行同等義務，實現縣城城鎮化和縣城市民化的同步推進。第二，改善縣城宜居宜業環境，提升農村轉移人口在縣城的居住生活體驗。借助國家支持縣域發展和推進城鎮化建設的各項利好政策，打好政策組合拳，推進市政公用設施的提檔升級、公共服務設施的提標擴面和環境基礎設施的提級擴能。比如借助國家“兩新一重”的建設機遇，引導人口有序向縣城集聚，利用“人地錢”掛鉤機制，爭取更多的國家財政支持和城鎮建設用地指標，彌補城市建設的資金缺口，加強縣城保障性住房供給，增大縣城未來擴展的空間。第三，針對土地制度改革，在依法保障進城落戶農民的農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權的基礎上，健全農戶“三權”市場化退出機制和配套政策。微觀層面，在完成農村土地確權登記后，針對在城市有穩定居所的縣域農村居民，允許其在自愿有償的原則下申請退出農村權益，明確農村權益退出的程序、門檻、受讓范圍，在劃定了相應的交易價格和數量區間后，交由交易雙方自主商議和確定交易價格與數量，政府做好交易過程的監督管理，在實踐中逐步健全農村權益流轉交易平臺和管理服務體系。宏觀層面，推進跨地區的土地資源統籌，提升土地的利用效率。將建設用地指標和補充耕地指標跨地區配置的范圍逐步由“三州三區”和深度貧困縣擴展至其他經濟發展水平較低、縣域人口增長潛力較小的縣城，帶動地方財政收入和發展動能的提升。欠發達縣域也可以有針對性地與對口幫扶地區和省內經濟發達城市開展土地利用合作，通過共建項目園區，提供發展飛地等方式實現發展的互利共贏。

（四）借鑒發達國家鄉村城鎮化建設經驗，全面提升共同富裕整體水平

發達國家國家較早地開啟了鄉村城鎮化的進程，并在實踐中取得了很好的成效，發達國家的鄉村城鎮化對我國推進以縣城為載體的城鎮化有很多值得借鑒的經驗。首先，英國、德國、法國、意大利等發達國家在推進鄉村城鎮化中尤其注重城鄉規劃的價值，并通過立法的形式賦予城鄉規劃絕對的法律強制力，較好地規范了城鎮化實踐。相比較而言，我國城鄉規劃往往會因地方政府的發展利益而面臨調整，城鄉規劃的法律權威性和強制約束力顯著弱化，“一張藍圖繪到底”的城鎮化實踐在很多地方很難落實，鄉村的稀缺特色資源和農民的切身權益在城鎮化實踐中難以得到有效的保護。因此，在提高城鄉規劃科學性的同時還要賦予和維護既定城鄉規劃的法律權威，強化懲罰措施，使之成為指導和約束地方城鎮化實踐的重要規范性文件。其次，堅持生態優先，注重鄉村傳統建筑、多元文化的保護。比如英國在城鎮化中遵循“嵌入式發展”的開發原則，規定項目建設不能構成對自然環境特征的侵襲，尤其強調對歷史建筑的保護。法國更是注重鄉村自然資源挖掘及其文化傳承，基于鄉村地域特色造就了“香水王國”格拉斯、“香檳之都”蘭斯、“世界酒莊”波爾多、“薰衣草之鄉”普羅旺斯等享譽全球的城鎮。意大利則是采用“新舊剝離”的做法，即老區以保護修復為主，新區以現代化發展為主，形成了新舊相容、和諧共處的城鎮空間形態。對比而言，我國區域間地形地貌、風土人情各異，地方自然人文資源豐富。因此，在注重生態保護和多元文化傳承的基礎上，可以在縣城城鎮化進程中發揮“鄉愁”的旅游文化價值，鼓勵鄉村發展具有地方特色，服務周邊大中城市的鄉村旅游業、現代服務業，將其打造成為城鄉流遷人口傳承鄉土文化和表達鄉土情感的重要空間，同時，規范特色小鎮的建設審批，避免出現“千城一面”的建設亂象。最后，縱觀整個發達國家的鄉村城鎮化進程，鄉村工業化在其中發揮著關鍵作用。鄉村的工業化直接推動了發達國家農村的非農業就業和就地城鎮化。因此，在推進以縣城為載體的城鎮化過程中應積極打通其與鄉村振興的耦合點，注重二者的協同推進，夯實鄉村優勢產業的競爭力，充分發揮“一縣一品，一鄉一業”的品牌效應，優化建設鄉村主導產業優勢地區的基礎設施，引導鄉村產業發展，帶動鄉村公共服務提檔升級，提升農村地區的宜居宜業水平，促進農業轉型和農民增收。

總之，通過以上各種戰略性政策措施，可能加快推進我國的縣城城鎮化，加快縮小城鄉差別，從而加快推進城鄉居民的共同富裕進程。

［注釋］

①市域（縣域）城鎮化率指市域（縣域）城鎮人口占總人口的比重。采用“城區（縣城）人口+城區（縣城）暫住人口/城市（縣）人口+城市（縣）暫住人口”進行計算，數據來源于《中國城鄉建設統計年鑒》。全國層面的城鎮化率直接來源于國家統計局公布的數據，因數據來源和測度方法的差異，全國層面的城鎮化率和不同區域層面的城鎮化率在最終結果上會存在一定的差異，但不影響文章的分析。大中城市選取了全國有代表性的35個城市，考慮到不同地域層面數據的可比性，剔除了4個直轄市的數據，最終選取26個省會城市和5個計劃單列市作為大中城市的樣本代表。

②數據來源：中國政府網，https：//www.gov.cn/zhengce/2022-05/09/content_5689218.htm。

③數據來源：歷年《中國衛生健康統計年鑒》。

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PromotingCommonProsperitythroughNewUrbanizationofCountyTowns：

TheoreticalBasis，RealisticDilemmasandImplementation?;Paths

ChenZongsheng，HuXi

（SchoolofEconomics，NankaiUniversity，Tianjin300110，China）

Abstract：

PromotingurbanizationthroughcountytownsisanimportantelementofChina’snewurbanization.Witheconomicandsocialdevelopment，countytownshavegraduallybecomeimportantdestinationsforthetransferofruralpopulationsandthereturnofurbanpopulations.Comparedwithlargeandmediumsizedcities，countytownshavetheiruniqueadvantagesinsocialgovernance，geographicspaceandeconomicfunctions.Basedonthis，thearticlediscussesindetailtheinternalmechanismofpromotingcommonprosperitythroughthenewurbanizationofcountytownsfromthreeaspects：labortransfer，thedegreeofequalizationofpublicservices，andmaterialandspiritualprosperity，andpointsoutinparticularthreemajorchallengestopromotingcommonprosperitythroughnewurbanizationofcounties：theweakeconomicfoundationofcounties，thesolidconstraintsofurbanruralinstitutionaldifferences，aswellastheexistingrelatedcognitiveandpracticalbarriers.Thearticleconcludeswithtargetedpolicyrecommendationsintermsofmakingthecountycakebiggeranddividingitbetter，breakingdownthebarriersofthedualsystem，anddrawingontheexperienceofdevelopedcountryruralurbanizationconstruction.

Keywords：newurbanizationofcountytowns;urbanruraldisparity;commonprosperity

（責任編輯：張夢楠）