我國金融服務負面清單開放的最新進展

摘 要：負面清單開放是國際高標準經貿規則普遍采用的方式。2024年1月，中國—尼加拉瓜自由貿易協定生效，我國在國際自貿協定中的首張金融服務負面清單落地。中尼金融負面清單在形式上既與RCEP、CPTPP中的負面清單存在相似之處，又與這些負面清單以及我國自主發布的負面清單有不同之處，作為我國首張在國際自貿協定中金融負面清單的試驗性特點，在主動對接國際高標準經貿規則的同時，也進行了中國特色的制度規則創新。在我國穩步擴大金融領域制度型開放中，推進金融服務負面清單開放應把握好投資準入限制措施數量與開放程度的關系、自主開放與協定開放的關系、自貿協定簽約國普遍性與差異性的關系、對外協定與國內立法的關系、高水平開放與特殊領域保護的關系、先行先試與普遍開放的關系。

關鍵詞：金融開放；負面清單；國際經貿規則；中國—尼加拉瓜自貿協定；RCEP；CPTPP

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2024.10.006

中圖分類號：F832 文獻標識碼：A 文章編號：1003－9031（2024）10－0072－16

隨著金融全球化程度的不斷提高，金融服務負面清單開放成為國際高標準經貿規則普遍采用的方式，同時也是我國對標國際高標準經貿規則的重要舉措和推進金融領域高水平制度型開放的重要方式。2024年1月，中國—尼加拉瓜自由貿易協定正式生效，標志著中國在國際自貿協定中的首張金融服務負面清單落地。中尼金融負面清單在形式上既與RCEP、CPTPP中的負面清單存在相似之處，又與這些負面清單以及我國自主發布的負面清單有不同之處；在內容條款上既有受尼加拉瓜金融業體量小的影響，也有作為我國首張國際自貿協定中金融負面清單的試驗性特點，在主動對標國際高標準經貿規則的同時，也進行了中國特色的制度規則創新，為中國在RCEP中服務貿易開放從正面清單承諾轉為負面清單承諾進行了先行探索，也對未來中國加入CPTPP的負面清單談判提供了重要參考。

一、文獻綜述

金融制度型開放是建設金融強國的要求，推進金融服務負面清單開放則是我國金融高水平制度型開放的重要實現路徑。國內學者對我國金融服務負面清單開放開展了諸多研究，主要集中在金融負面清單重要性、國際規則中的金融服務負面清單、我國自主發布的金融服務負面清單等方面。

（一）金融服務負面清單開放的重要性

負面清單是一個國家或地區禁止或限制外資進入或提供服務的清單，清單以外的領域、行業或部門充分開放。負面清單的特征在于以否定性列表的形式標明外資禁入的領域（王利明，2014）。相較于正面清單模式，負面清單模式提高了開放的系統性和制度性，增強了政策的透明度和可預測性，更能夠激發市場活力。金融服務負面清單開放不僅是金融服務業對外開放的重要手段，也是提升金融服務質量和效率、促進金融市場健康發展的舉措。肖本華（2017）指出金融服務采用負面清單的開放模式有著多重意義，一是有利于建立更加公平的競爭機制，二是有利于形成更加健康的金融市場，三是有利于建立非歧視性的金融服務業準入制度，四是有利于推進服務型政府經濟職能的轉型。金融負面清單開放還有諸多益處，包括通過金融制度的創新來吸引外資（李瓊等，2021），通過拓展企業投融資渠道來促進資本的跨境流動（尹開拓等，2020）。我國金融服務采用負面清單管理模式不僅可以促進開放程度提升，還能夠通過貿易增長來帶動人民幣的跨境支付（易穎，2020）。崔兵和羅頡（2023）通過實證研究證明實施金融業負面清單制度有助于促進我國金融穩定性。

（二）國際高標準經貿規則中的金融負面清單開放

負面清單開放模式在國際高標準經貿規則中被普遍采用。跨太平洋伙伴關系協定（TPP）、美墨加自貿協定（USMCA）、美韓自貿協定中，金融服務開放均采取負面清單模式，包括國民待遇、最惠國待遇、準入條件、高管及董事會、跨境貿易等相關內容，也包括不符措施、條款公平、特殊條例及支付流程等方面的規定。但各國的負面清單設置維度及具體內容均存在差異（閆寒，2020）。朱雋（2020）認為，金融服務要全面落實準入前國民待遇和負面清單管理制度，實現系統性、制度性開放。我國已加入的《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）的金融服務規則兼顧了各國金融開放差異等實踐基礎，保留各國維護國內金融穩定的一系列措施，綜合了前期高標準經貿規則中金融服務條款的先進成分和文本格式（張方波，2021）。基于這種包容性和高標準兼顧的特征，RCEP中有7個國家對包含金融條款的服務貿易做出了負面清單承諾，其他未提交負面清單談判方案的國家可在協議生效一定之內提交相關方案，再逐步轉為負面清單模式。在全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP）中，金融服務規則的重要性被進一步凸顯，金融服務單獨設立一章并設置了特殊的負面清單結構，這與我國以往參與的自貿協定有很大不同（孫曉濤，2022）。

（三）我國金融服務負面清單開放

國際自貿協定中的金融負面清單是聯結國內開放措施和國際經貿規則的橋梁（馬蘭，2019）。我國金融負面清單開放與國際上其他國家存在不同，其他國家的負面清單開放通常出現在國際自貿協定中。而我國由于經濟體量大，開放政策需要謹慎推進，在大規模推廣前通常會做試點（王方宏，2022）。因此我國的金融服務負面清單開放形成了既有國內自主發布的措施，也有國際上開放承諾的特點。從國內的開放區域來看，自由貿易試驗區作為先行先試的重點地區，是我國金融創新和探索實踐金融負面清單的重要載體（王方宏和錢智烽，2023）。而海南作為我國唯一的自由貿易港，發揮金融開放試驗田作用。方昕（2023）指出海南自貿港金融高水平開放的實踐路徑包括率先出臺“金融高水平開放負面清單”，針對我國目前涉及資本項目的內容未實現完全可兌換，需要納入負面清單管理。我國現有的外商投資準入負面清單、服務貿易負面清單均分為全國版、自貿區版和海南自貿港版。學者們從法理、開放水平、實施狀況等多方面對我國自主發布的不同版本的負面清單有較多的研究（龔柏華，2013；楊宏旭，2019；李計廣和張娟，2023）。王方宏和李振（2022）則是就對標高標準國際規則，加快金融服務開放負面清單探索提出政策建議，包括整合現有負面清單、隱性限制顯性化表述、調整優化限制措施、平衡自主公布和協定達成的負面清單、完善配套金融立法以及采取國際通用格式進行負面清單表述。

（四）文獻述評

回顧現有研究可以看出，學者們在金融服務負面清單開放重要性、正面清單與負面清單的區別、RCEP和CPTPP等國際高標準經貿規則中的金融負面清單開放、我國的金融服務開放以及對標高標準國際規則等方面開展了諸多研究，并提出了許多建議。

但在我國金融服務負面清單開放領域仍存在一些研究不夠充分的方面：首先，對自主開放負面清單和協定開放負面清單的區別研究的不充分。其次，中尼自貿協定中我國首張協定開放的金融服務負面清單落地后，還沒有學者將中尼金融負面清單與我國國內現行負面清單以及RCEP中的負面清單進行比較，為我國未來在RCEP、CPTPP等高水平國際規則中的負面清單談判方案提出建議。基于此，本文結合我國金融服務開放的最新進展，對比中尼金融負面清單與我國自主發布的負面清單以及國際高標準自貿協定中的負面清單，指出我國金融服務開放面臨的挑戰，并為我國金融服務領域對標國際高標準經貿規則提出建議。

二、我國金融服務負面清單開放現狀

（一）負面清單開放模式在國際高標準經貿規則中被普遍采用

負面清單模式是與正面清單模式相對而言的，正面清單是指除了承諾開放的領域，其余領域都不開放，即“不開放是常態、開放是例外”；而負面清單也稱之為不符措施清單或者特別管理措施清單，指的是除了明確提出的不開放的領域，其余領域都開放，即“開放是常態，不開放是例外”。負面清單與正面清單相比更能達成高水平開放（朱雋，2020）。與正面清單容易出現碎片化和管道式的開放相比，負面清單模式提高了開放的系統性和制度性，增強了政策的透明度和可預測性，更能夠激發市場活力。

負面清單開放模式在國際高標準經貿規則中被普遍采用。CPTPP、USMCA、美韓自貿協定等自貿協定中，金融服務開放均采取負面清單模式。我國已加入的RCEP中，由于各國經濟金融發展水平差異很大，根據包容性原則，金融服務開放同時采取了正面清單和負面清單兩種模式，前者包括日本、澳大利亞、新加坡、韓國、文萊、馬來西亞、印尼等7個國家，后者包括中國、新西蘭、越南、泰國、菲律賓、緬甸、老撾、柬埔寨等8個國家（但要求前5個國家在RCEP生效后3年內提出負面清單方案，6年內轉為負面清單；柬埔寨、老撾、緬甸等3個國家分別為12年和15年）。

負面清單開放比正面清單開放更具有挑戰性，對國內法律和制度體系完備性的要求更高，因為正面清單開放可以“先承諾后修法”，即可以先承諾開放，再修改國內與開放承諾不一致的法律或制度；但負面清單開放必須“先立法后承諾”，即在全面開放的前提下，如果提出某些領域不開放的限制措施，必須要有相應的國內立法作為依據。從這個意義上來看，負面清單開放模式更能體現“以開放促改革”的力度。

（二）我國金融領域負面清單開放“雙線并行”的特點

金融服務開放屬于服務貿易的范疇。按照世界貿易組織（WTO）的劃分，服務貿易包括跨境交付、境外消費、商業存在、自然人移動等四種模式，第一、二、四種為跨境服務貿易范疇，而商業存在指境外服務提供者在中國設立企業為中國企業或個人提供服務，與外商直接投資的范疇相重疊。

我國金融服務開放的承諾模式變化大體經歷了如下階段：2001年加入WTO后，我國在簽署的自由貿易協定中采用正面清單承諾方式；2013年開始，我國自主發布的負面清單，從上海自貿試驗區試點開始，擴大到全部自貿試驗區，并再推廣到全國，在范圍上，從外商投資準入負面清單，擴大到跨境服務貿易負面清單；2024年開始，進入了以中尼自貿協定為起點的在自由貿易協定中采用負面清單承諾方式的新階段。

2019年，我國修訂的《外商投資法》已經明確了“準入前國民待遇加負面清單管理”的原則。從實踐來看，我國金融服務開放既有自主發布的負面清單，又有在自貿協定中的負面清單開放承諾。前者包括全國版、自貿試驗區版和海南自貿港版的外商投資準入負面清單、跨境服務貿易負面清單中的金融業條款（2017年上海自貿試驗區還發布過專門的金融服務業負面清單）。我國簽署的雙邊或多邊自貿協定中的金融服務開放承諾，在2024年前以正面清單為主，2024年1月，中國—尼加拉瓜自貿協定中出現了首張我國在自貿協定中的金融服務負面清單。至此，我國金融服務負面清單開放形成了自主發布與自貿協定“雙線并行”的開放格局（見圖1）。

（三）我國自主發布的金融服務開放負面清單

2013年，我國第一張自主發布的負面清單——上海自貿試驗區外商投資準入負面清單中，對于金融業的限制涉及金融服務、資本市場服務、保險業和其他金融業等四類。隨后，隨著我國自貿區的擴容，自貿區版外商投資準入負面清單適用范圍不斷擴大，對金融業限制措施不斷減少。2018年，我國第一張全國版外商投資負面清單《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2018年版）》出臺，進一步放寬了外資銀行和金融資產管理公司的市場準入，提高了外資在金融行業的股權上限，且明確提出2021年取消外資股比限制。2020年6月，自貿區版和全國版外商投資負面清單更新，其中金融業的限制完全清零。2020年12月，《海南自由貿易港外商投資準入負面清單（2020年版）》出臺，其中也沒有對金融業的限制措施。至此，我國的外商投資準入負面清單形成了全國版、自貿區版、海南自貿港版并行的格局，且對金融業的外商投資準入已無限制。

2021年7月，商務部發布《海南自由貿易港跨境服務貿易特別管理措施（負面清單）（2021年版）》，是我國首張跨境服務貿易負面清單，列出了針對境外服務提供者的11大類70項特別管理措施，其中金融服務領域涉及17項。2024年3月，商務部發布全國版和自貿試驗區版的跨境服務貿易負面清單，標志著跨境服務貿易負面清單的實施范圍推廣至自貿區和全國范圍內。這兩張清單的限制措施均分為11大類，全國版71項，自貿區版68項，其中金融業領域均為15項，涉及銀行、保險、資本市場等領域。我國現行的全國版、自貿區版、海南自貿港版跨境服務貿易負面清單在金融服務方面有著較高的開放程度，且在形式與內容上體現出對標國際經貿規則的高標準，涵蓋跨境交付、境外消費、自然人移動等三種模式，對列入跨境服務貿易負面清單的非禁止性領域服務，由各部門按照相應法律法規實施管理。在跨境服務貿易負面清單以外領域，則按照境內外服務及服務提供者待遇一致的原則實施管理。

（四）我國在自貿協定中的金融服務開放承諾

當前，我國在自貿協定中的金融服務開放承諾仍以正面清單為主。2001年我國加WTO時，對金融服務開放采取正面清單方式，通過一系列具體的承諾來逐步實現金融服務開放，包括銀行、保險、證券等領域，詳細規定了外資可以在哪些領域、以何種方式、在何時何地進入中國市場。這些承諾與當時中國經濟發展需要、金融體制改革的深化、金融市場的發展和金融監管的能力相適應。

加入WTO之后的20多年的時間內，我國與新西蘭、秘魯、瑞士、韓國、東盟等簽署了多個雙邊自由貿易協定，對金融服務開放均采用正面清單的承諾方式，且大部分金融服務條款是在服務貿易章節中或在服務貿易章節中以單獨附件的形式出現（除了在2015年中韓國自貿協定中作為單獨章節）。雖然入世后我國金融市場開放不斷擴大，但在這些自貿協定中，我國金融開放的承諾均未超過入世承諾的水平。

我國在2020年簽署的RCEP中，金融服務開放雖然還是采取正面清單承諾方式，但協定中納入了當時多項金融開放的新舉措，如取消來華設立機構的外國銀行總資產要求和人民幣業務審批等；放寬外資人身險公司外方股比限制，取消外資保險機構30年經營年限及設立前在華設立代表處2年以上等要求，首次引入新金融服務、自律組織、金融信息轉移和處理等規則，同時在金融監管透明度方面做出了高水平承諾。我國在RCEP中金融服務承諾的開放程度較我國之前簽署的自貿協定有了較大的提升。

（五）我國在自貿協定中的首張金融服務負面清單

2023年8月，中國—尼加拉瓜簽署自貿協定，2024年1月1日正式生效，該協定是中國對外簽署的第21個自貿協定，尼加拉瓜是中國第28個自貿伙伴。中尼自貿協定也是繼中韓自貿協定之后第二個有金融服務專章的協定，是我國首個在包括金融服務在內的服務貿易領域采取負面清單方式進行承諾的協定，體現了我國金融開放在更高水平上持續擴大。

需要指出的是，中尼自貿協定中的金融服務負面清單有著較強的試點性質，尼加拉瓜金融業體量較小，雙邊的金融服務貿易規模極小，尼加拉瓜目前也沒有金融機構進入中國，我國對尼加拉瓜實行金融服務負面清單開放，相對容易控制風險。此份金融服務負面清單的意義在于，既是在我國自主發布的負面清單的實踐基礎上進行了對標國際規則的總結和提煉，也為將來提出的RCEP負面清單談判方案和加入CPTPP的負面清單談判提供重要參考，更在邏輯與格式上與目前CPTPP、RCEP中的負面清單有所不同，具有較強的創新性，體現了我國引領國際規則調整的努力嘗試。

在此份金融服務負面清單中，中方在A節中提出了9條現行的不符措施，覆蓋了銀行、保險、金融資產管理公司、其他銀行業金融機構、資產管理、證券公司、證券投資基金、期貨證券投資咨詢等領域，以及在B節中提出9條可能采取的不符措施，覆蓋跨境貿易、保險經紀、新金融服務、政策性與開發性金融、金融基礎設施及交易場所、金融信息服務、養老金管理機構等領域。

三、中尼金融負面清單與國內自主發布負面清單比較

中尼金融服務負面清單與我國自主發布的負面清單相比，無論是形式上還是內容上都存在著一定區別，如國內自主發布的外商投資準入負面清單對于金融業限制已經清零，但中尼金融服務負面清單中仍有準入要求。

（一）中尼金融服務負面清單開放承諾更加透明

中尼金融服務負面清單明確做出全方位金融開放承諾。我國在中尼自貿協定中，將國民待遇、最惠國待遇、金融機構的市場準入、跨境貿易、新金融服務等全部納入金融服務專章，在此基礎上形成負面清單。我國自主發布跨境服務貿易負面清單雖然也統一列出國民待遇、市場準入、當地存在、金融服務跨境貿易等，但同時說明，負面清單中未列出的與國家安全、公共秩序、金融審慎、社會服務、生物資源、人文社科研發、文化新業態、文物保護、航空業務權、移民和就業措施以及政府行使職能等相關措施，按照現行規定執行。相比之下，中尼金融負面清單做出的開放承諾是全方位的，在確定性和透明度方面優于國內自主發布的負面清單。

中尼金融負面清單涉及義務更明確。我國自主推行的服務貿易負面清單中，沒有明確說明涉及哪些義務。而中尼金融服務負面清單具體說明了每一條目所涉及的義務范圍。其中A節僅涉及國民待遇和金融機構市場準入，B節涉及國民待遇、金融機構市場準入、高管董事會、最惠國待遇、跨境貿易。也就是說，對現行不符措施保留的義務較少，對未來可能的不符措施保留的義務較多。

中尼金融服務負面清單條目整合程度更高。相較于國內自主發布的負面清單，中尼自貿協定金融負面清單采用條目的形式，整合程度更高。如A節的條目1為銀行，該條目下有兩條措施，總體來看，AB兩節共18個條目，44條措施。自主發布的負面清單則沒有對具體措施進行分類，如盡管全國版的跨境服務貿易負面清單中金融業限制只有15條，但其中1條可能涉及銀行和其他金融機構等多個主體。相比而言、中尼自貿協定金融負面清單的分類更為清晰。

（二）中尼金融負面清單在范式上對標國際高標準經貿規則

中尼金融負面清單列出未來可能采取的不符措施。我國自主發布的跨境服務貿易負面清單中，所列條款均為現行的不符措施，而中尼金融負面清單中的B節列出了未來可能采取的不符措施。這種承諾方式，在形式上對標了CPTPP等國際高標準經貿規則；從內容上看，中尼金融負面清單未來可能采取的不符措施原則性表述較多。中方保留的權利集中在跨境貿易、保險經紀、新金融服務、政策性與開發性金融、社會服務和中小企業、金融市場基礎設施及交易場所、金融信息服務和養老金管理機構等領域（見表1）。在跨境貿易和保險經紀方面，中國還規定了未經批準境外單位或個人不得從事的一些領域。在金融市場基礎設施及交易場所方面，中國對設立、開展業務等方面亦列出了保留措施。

中尼金融服務負面清單明確列出了不符措施的義務、層級、依據。我國自主發布的服務貿易負面清單僅有措施的描述，并沒有列明具體依據。相比之下，中尼自貿協定的金融負面清單每一條目都具體列出了部門、分部門、所涉義務、政府層級、措施、描述幾個方面，每一條具體措施都有清晰的法律依據、明確的部門和義務范圍，各條款實施過程中的透明度取得較大提高，也更符合CPTPP等國際高水平經貿規則的格式范例。

（三）中尼金融負面清單仍有準入要求

我國自主發布的外商投資準入負面清單中，有關金融業的限制已經于2020年清零。而中尼自貿協定的金融負面清單中還保留著投資準入方面的要求，涉及各金融業態（見表2）。具體來看，投資準入方面的要求涉及銀行、保險、金融資產管理公司、其他銀行業金融機構、資產管理、證券公司、證券投資基金、期貨、證券基金投資咨詢9大類金融機構，16條措施，范圍覆蓋了投資領域、投資比例、投資者應為外國金融機構、投資者在華持續經營時間、投資者資產規模等。

（四）兩者具體內容存在差異

在銀行、資產管理方面，中尼金融負面清單要求更具體。我國自主發布的負面清單中，提出未經中國銀行業監督管理機構批準，境外服務提供者不得以跨境交付方式從事銀行業金融機構業務活動。而中尼金融負面清單則明確指出了外國銀行分行不可從事“銀行卡業務”；除可以吸收中國境內公民每筆不少于50萬元人民幣的定期存款外，外國銀行分行不得經營對中國境內公民的人民幣業務。我國自主發布的負面清單中無資產管理方面的限制措施，而中尼金融負面清單規定了各省、自治區、直轄市、計劃單列市行政區域內設立的地方資產管理公司不得超過2家，地方資產管理公司不得參與本省級行政區域外的金融企業不良資產批量收購、處置業務。

在證券與期貨等方面，我國自主發布的負面清單中，規定了未依中國法在中國設立或未經批準的證券公司、期貨公司，不得經營相關的證券、期貨業務。中尼金融負面清單規定，投資證券公司、公募基金管理公司、私募基金管理機構、期貨公司、證券基金投資咨詢機構的外國投資者或股東應當是外國金融機構；外國企業在中國設立的分支機構不得開展證券、證券投資基金管理、公開募集證券投資基金銷售、期貨、證券基金投資咨詢等相關業務。

在經營征信業務方面，中尼金融負面清單沒有限制。國內自主發布的跨境服務貿易負面清單中，全國版與自貿區版規定未經批準，境外征信機構不得在境內經營征信業務。而海南自貿港版和中尼金融負面清單沒有此條。一方面可以看出中尼金融負面清單對標國內自主發布的開放程度較高的負面清單，另一方面也可能是由于尼加拉瓜金融業的業態不是十分豐富，故沒有特別限制征信業務。

總體來看，有關具體措施表述的不同，中尼金融負面清單更多的是對主體資格的要求，而自主發布的負面清單則更多是對從事方式的限制。可以說，自主發布的負面清單開放程度高于中尼金融負面清單。

（五）小結

中尼金融負面清單相較于我國自主發布的負面清單在許多方面都更加開放，包括明確做出全方位開放承諾；明確列出不符措施的義務、層級、依據；條目整合程度更高；涉及義務更明確；列出了未來可能的不符措施等。但中尼金融服務負面清單仍存在較多的投資準入要求，且具體條款的開放程度低于國內自主發布負面清單。究其原因，國內自主發布的負面清單開放承諾是政策，而中尼自貿協定中開放安排是制度，前者無國際約束力，后者有國際約束力；前者是單邊開放，后者是雙邊開放；前者可以自主調整，后者調整需要他國同意；前者對所有國家，后者只對特定國家；前者確定性低，后者確定性高。所以，在自貿協定中推進金融服務負面清單開放在具體條款上會比較審慎。

隨著中尼自貿協定中我國首張金融服務負面清單落地，我國既有了國內的金融負面清單開放安排，又有了國際上的金融負面清單開放承諾。由于自主發布的負面清單面向所有國家，負面清單“雙線并行”的格局可能會帶來規則重疊的問題。一是與我國簽訂了自貿協定的國家，如果某些條款的開放程度低于國內自主發布的負面清單，該國的市場主體適用哪套規則可能會有一定的爭議。二是在新簽訂自貿協定的談判時，國內自主發布的開放程度過高可能會抬高談判對象的預期，增加談判的難度。

四、中尼金融服務負面清單與國際高標準規則的比較

（一）中尼金融負面清單涉及義務與RCEP負面清單國相近

與我國在RCEP中的正面清單承諾相比，中尼金融負面清單所涉及義務更多。中尼金融負面清單和我國在RCEP中的承諾，涉及的義務范圍都包括國民待遇、最惠國待遇、市場準入以及高管董事會。而RCEP中的本地存在、透明度以及禁止業績要求的義務，在中尼金融負面清單中沒有涉及。中尼金融負面清單中的跨境貿易義務在RCEP中沒有涉及。

我國在RCEP中服務貿易正面清單以及外商投資負面清單涉及金融條款的義務只有市場準入和國民待遇，中尼金融負面清單則涉及五種義務，其中現行不符措施的A節涉及義務主要為國民待遇和金融機構市場準入，未來可能實行不符措施的B節涉及的義務則更多。從數量來看，中尼金融負面清單A節涉及國民待遇8條，金融機構市場準入9條；B節國民待遇7條，金融機構市場準入7條，高管董事會6條，最惠國待遇3條，跨境貿易6條。

與RCEP中采用負面清單承諾的國家對比，中尼金融負面清單涉及義務相近。RCEP中采用負面清單承諾方式的國家，金融領域不符措施涉及的義務類型包括國民待遇、市場準入、高管董事會、最惠國待遇、跨境服務、境外消費、商業存在、自然人存在、禁止履行規定、服務貿易和投資。印尼、新加坡涉及3種義務類型，日本、韓國、馬來西亞涉及4種義務類型，澳大利亞涉及5種，與中尼金融負面清單持平。RCEP負面清單國中，B節涉及義務類型普遍多于A節，與中尼金融負面清單相同。

（二）中尼金融負面清單與RCEP負面清單國的措施種類存在區別

中尼金融負面清單措施包括投資準入要求、業務限制、兜底條款和其他（見表3），其中，A節主要為投資準入要求和業務限制，B節主要為兜底條款和其他。RCRP中采用負面清單承諾方式的國家，金融領域限制措施普遍包括投資準入要求、業務限制、高管成員限制、對本國企業的特殊支持、兜底條款以及其他（見表4）。可以看出，RCEP采用負面清單的國家，其負面清單中涉及金融業的條款限制措施種類差別也比較大，印尼的限制主要集中在投資準入方面，且限制數量較多；文萊業務限制的數量較多；韓國、馬來西亞、新加坡雖然限制措施只有一至兩條，但其兜底條款保留的表述也做了原則性的保留。

從措施數量上來看，中尼金融負面清單的措施數量較多，高于所有RCRP中采用負面清單承諾方式的國家。但從內容來看，中尼金融負面清單措施更為具體，多數條款都是針對具體的金融業態提出的具體要求。而韓國、新加坡、馬來西亞等國雖然限制措施僅有1—2條，但其表述為涉及整個金融行業的兜底條款。如韓國保留對所有相關義務采取或維持任何影響金融服務供應的措施的權利；新加坡保留采取或維持任何影響金融服務供應的措施的權利，包括最惠國待遇、禁止業績要求以及高級管理層和董事會；馬來西亞在附錄金融服務解釋性說明中的銀行及保險兩項保留包含了22條具體細分條款，且馬來西亞保留采取或維持任何未在清單中規定的與金融服務有關的措施的權利。

（三）中尼金融負面清單在范式上進行了中國特色的制度規則創新

中尼金融負面清單比RCEP負面清單在業態劃分上邏輯更加清晰。中尼金融負面清單針對不同類型的金融服務，按照領域清晰地劃分為18個條目，其中AB兩節各有互不重復的9個條目，共44個具體措施，其中還包括一些較新、較細分的業態，如跨境貿易、新金融服務等。而RCEP中負面清單只是按照WTO的《服務貿易總協定》（GATS）的保險和銀行兩大類劃分，沒有按照細分業態劃分。相較而言，中尼金融負面清單的劃分方式更有邏輯。在負面清單的業態劃分方面，中尼自貿協定優于RCEP和CPTPP等國際高標準規則，是中國在自貿協定負面清單中創造性的貢獻。

（四）兩者具體內容存在差異

一是中尼金融負面清單中的業態劃分中，包括新金融服務、政策性與開發性金融、社會服務和中小企業、金融市場基礎設施及交易場所、金融信息服務、養老金管理機構等新業態。二是中尼金融負面清單中，AB兩節的業態均不相同，這是相較于RCEP負面清單，我國在負面清單范式上的創新。三是馬來西亞在RCEP中的負面清單沒有列出不符措施的依據，中尼金融負面清單較之更優。四是RCEP中采用負面清單承諾方式的一些國家中有強制性保險等方面的措施，而我國最新的中尼金融負面清單則沒有此方面的限制，這也是我國未來需要加強立法保護的方面。

五、我國推進金融服務負面清單開放的挑戰

中尼金融服務負面清單開放僅僅是一個嘗試，還有待于進一步完善和深化，尤其是尼加拉瓜作為地處中美洲的金融業發展水平不高的小國，我國對其負面清單開放的樣板意義仍然有限，未來我國面向金融業發展水平較高的發達國家或者大型經濟體采取負面清單開放，仍然需要進一步深化探索。總的來看，我國金融服務開放模式從正面清單轉向負面清單的過程中仍然面臨一些挑戰，包括開放標準不統一、多張負面清單并存、原則性表述較多、一些特殊領域還有待立法保護、中尼金融負面清單涉及條目仍然較多等。

（一）開放標準不統一

總體來看，我國自主發布的負面清單開放程度高于我國在自貿協定中承諾的開放程度。如我國自主發布的投資準入負面清單中有關金融業的限制已于2020年清零。而中尼金融服務負面清單中，還保留了較多的有關投資準入的要求。雖然在不同的自貿協定中，根據締約國不同的情況采取不同的開放安排體現了針對性和靈活性。但這種標準的差異不利于透明度的提高。且RCEP與CPTPP中均有對負面清單開放促使的凍結機制和棘輪機制。開放標準的不統一不利于對接國際高標準經貿規則。

（二）多張負面清單并存

目前，我國負面清單管理體系既有自主發布的開放措施，也有自貿協定中的開放承諾。自貿協定中的金融服務開放承諾以正面清單為主，自主發布的金融服務開放以負面清單為主。自主發布的負面清單又分為國內版、自貿區版、自貿港版。這種在國內自主發布的開放安排中采取多套負面清單的方式，雖然有利于因地制宜開放、逐步試點推廣，但同時也帶來了一定的復雜性和不確定性，不利于透明度的提高、統一標準的建設。

（三）原則性表述較多

我國自主發布的負面清單中，對于境外金融機構或金融服務提供者經營范圍的表述，多為“未經批準，不得從事”。雖然這些表述中說明了需要哪些監管機構批準，明確了監管邊界，有利于保障金融安全。但另一方面，這種表述仍延續了正面清單的管理準則，沒有達到負面清單“法無禁止即可為”的目的，增加了境外機構來華展業的不確定性，不利于穩定外國投資者的預期，也不利于對接國際高標準經貿規則。

（四）有待立法保護特殊領域

由于金融服務負面清單開放“法無禁止即可為”的特點，金融創新產生時無需經過漫長的審批和立法過程。一方面有利于激發金融活力，緊跟國際最新金融創新的動向。另一方面也對立法工作提出了較高的挑戰。盡管我國已經在金融服務領域進行了多輪開放，并出臺了相關政策和法規，但在負面清單的管理模式下，針對特定金融領域（如涉及國家安全、社會穩定的關鍵金融服務），以及發展變革較快的領域（如科技金融、數字金融）的專門立法還需加強。

RCEP中采用負面清單承諾方式的一些國家中有強制性保險等方面的措施，而我國最新的中尼金融負面清單則沒有此方面的限制。從CPTPP來看，其多個國家的負面清單不符措施中均有基于本國法律給予承擔普惠性、基礎性功能的金融機構特殊的補貼或優惠的不符措施，如新加坡對中小企業金融項目、交易所等資本市場基礎設施提供的補貼；新西蘭對具有系統重要性的金融市場基礎設施機構提供補貼或補助；馬來西亞可向發展性金融機構提供優惠。我國還有待完善金融立法，加強對特殊領域的保護，為未來在自貿協定負面清單的談判中提供依據。

（五）中尼金融負面清單條目數量仍然較多

中尼金融服務負面清單中，中國共提出44條措施，雖然這些措施大多為具體業態的具體要求，但條數過多不利于我國在自貿協定中的談判。特別是投資準入方面的措施數量，中尼自貿協定中有16條，而RCEP中采取負面清單承諾的國家大都已經清零。

六、我國金融服務負面清單開放的建議

負面清單是金融服務開放的重要內容，在中尼自貿協定邁出了探索在自貿協定中金融服務負面清單方式開放的第一步后，我國還將提出RCEP負面清單談判方案，未來在CPTPP以及其他雙/多邊自貿協定的談判中也需準備負面清單談判方案。在這一過程中，我國面對的是與尼加拉瓜不同的、金融發展水平較高的發達國家或者較大規模的經濟體，應把握好金融服務負面清單開放的幾組關系。

（一）中尼金融負面清單模板與國際普遍通用范式的關系

中尼金融負面清單中的金融業態分類更加具體，新金融服務也納入了細分的金融業態中，這是我國在金融負面清單模版上的創新舉措。一方面，中尼金融負面清單與RCEP負面清單國的模版存在的差異可能會加大談判難度。另一方面，我國在規制上的創新如在國際協定中推廣成為新的范式有利于我國在國際規則體系中占據更多話語權。鑒于RCEP負面清單國中也有馬來西亞、印度尼西亞采用了較為特殊的模版，我國在未來的RCEP負面清單方案談判中，應盡量爭取保留中尼金融負面清單中的創新范式，并盡量在更多雙邊自貿協定中擴大該范式的適用范圍。

（二）投資準入限制措施數量與開放程度的關系

我國自主發布的負面清單金融業限制措施數量少于部分RCEP和CPTPP成員國，但具體到條目上，存在較多的“未經允許，不得從事”類的表述。一條的限制范圍相當于一些CPTPP國家負面清單的幾條。在中尼金融負面清單中，盡管條目涉及的內容更加具體，法律依據更加明確，開放程度處于較高水平，但其44條措施的數量卻高于RCEP和CPTPP成員國，未來應考慮整合部分措施，減少限制措施數量。

（三）自主開放與協定開放的關系

我國當前負面清單管理體系既有自主發布的負面清單，又有自貿協定中的負面清單。從國際經驗上來看，美國、日本等發達國家只有自貿協定中的負面清單，沒有自主發布的負面清單。我國“雙線并行”的負面清單是依據我國國情的制度安排。當前，我國自主公布的負面清單限制措施已經低于RCEP與CPTPP的部分成員國，且開放程度高于我國簽署的一些雙邊經貿協定。我國“雙線并行”雖有利于循序漸進，逐步擴大開放，但同時亦會不利于開放標準的統一，降低外商來華展業的透明度。

若自主發布的開放程度高于協定中的開放安排還可能會給未來自貿協定的談判設定較高的基準，抬高談判方的預期，增加談判難度。此外，RCEP與CPTPP對于負面清單都規定有凍結條款和棘輪條款，負面清單談判開放程度的把握亦須基于此考慮，不宜在初始階段就承諾過高水平的開放程度。因此，把握好自主開放與協定開放的關系尤為重要，二者的開放程度應逐步向接近的方向發展。

（四）自貿協定簽約國普遍性和差異性的關系

中尼自貿協定中的金融服務負面清單是我國今后新簽訂或更新自貿協定時具有較大參考價值的范本。我國今后新簽訂或更新的自貿協定中可借鑒中尼金融負面清單的部分內容，設立金融服務專章和單獨的金融服務負面清單；區分現行和未來可能采取的不符措施；每一條目列明部門、分部門、所涉義務、政府層級、措施、描述等幾方面，確保每一條目可以追溯法律依據。

同時，從自貿協定的簽訂對象來看，對于不同國家的開放承諾需要有所差異，尼加拉瓜金融業較弱，我國對尼的負面清單承諾不一定適用于其他金融業發展水平更高國家，所以，以中尼金融負面清單為范本新簽訂或更新自貿協定時根據簽約國情況差異適當調整，根據雙邊和多邊協定的區別，金融強國和金融弱國的區別，在形式與規范上把握好不同負面清單的普遍性，在具體開放程度上關注不同簽約對象的特殊性。

（五）對外協定與國內立法的關系

負面清單管理模式在促進金融創新的同時也對國內立法工作提出了挑戰。由于自主發布的負面清單無國際約束力可自主調整，自貿協定中的負面清單有國際約束力調整需要他國同意。所以，我國在國際上提交負面清單談判方案前，不僅應該更加審慎，還應先行修訂和完善相關法律法規，確保負面清單內容在國內法律體系中得到體現和保障，做到“先立法，后承諾”。

（六）高水平開放與特殊領域保護的關系

一是加緊立法保護特殊領域，針對強制性保險等RCEP負面清單國有而中尼金融負面清單沒有的條目，加緊立法保護，爭取加入未來的金融負面清單中。二是對一些金融業態的限制要求應及時落實到負面清單具體條款中。如第三方支付是一種新業態，人民銀行已經出臺了支付機構管理辦法，但金融負面清單中未涉及該業態，外商在進入我國時只能按照國內負面清單的兜底條款“按照現行法律”執行。此類業態應及時更新到國內和過程承諾中的負面清單，增強清單的確定性。

（七）先行先試與普遍開放的關系

金融負面清單開放不僅應注重國際上的承諾，同時也要兼顧國內的試點安排。海南作為我國唯一的自由貿易港，對外開放的前沿地帶，具有獨特的制度優勢。金融基礎設施方面，EF賬戶帶來的資金流動便利有利于推進我國資本項目開放試點。風險控制方面，海南金融業體量小，適合作為金融開放的“試驗田”。在金融服務負面清單開放中，應充分利用海南自貿港的優勢，為全國范圍內的金融負面清單開放提供實踐探索的經驗借鑒。當前，在2024年4月全國與自貿區版的跨境服務貿易負面清單出臺的情況下，應盡快更新海南自貿港版，體現出開放前沿的試點探索性質；同時，需要整合海南自貿港的外商投資準入負面清單與跨境服務貿易負面清單，探索符合CPTPP標準的投資和服務貿易一體化負面清單在海南試點。

（責任編輯：張恩娟）

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基金項目：本文系海南省2022年度馬克思理論研究和建設工程專項課題“自由貿易港門戶作用的制度分析”（2022HNMGC09）階段性研究成果。

收稿日期：2024-09-23

作者簡介：王方宏（1972-），男，海南海口人，經濟學博士，中國銀行海南金融研究院資深研究員；

魏弋來（1999-），男，遼寧沈陽人，中國銀行海南金融研究院助理研究員。