菲律賓從來不缺地緣政治野心

11月8日，菲律賓總統馬科斯簽署“群島海道法”和“海洋區域法”。目的就是假借落實《聯合國海洋法公約》（下稱《公約》）之名，欲固化南海仲裁案非法裁決，企圖為其在南海的非法行為披上合法外衣。這不僅違反《聯合國憲章》精神，也違反包括《公約》在內的國際法規定。關于“海洋區域法”，筆者曾在菲律賓參議院通過該法案時專門在本刊撰文，本文主要就“群島海道法”（以下簡稱“菲法案”）進行剖析。

菲法案醞釀已久

菲律賓的“群島海道法”雖是剛剛簽署，但其醞釀已久。自2011年起，菲律賓國會部分參議員和眾議員分別在參議院和眾議員前后15次提出“群島海道法案”，但都無果而終。這些由不同議員提交的法案大致可以分為三類：一類由參議員安東尼奧·富恩特斯·特里蘭尼斯四世、眾議員費爾南多·費利西亞諾提出，共指定了三條海道，包括巴林塘海峽航線、民都洛海峽航線和巴拉巴克海峽航線；另外一個方案由外交部設立機制，按照其所稱的相關國際法規則指定具體航道；最后一類是授權總統指定群島海道。

同“海洋區域法”的立法過程類似，阿基諾三世政府時期，菲律賓國會參議院三次提出這一法案。進入杜特爾特政府時期，法案的立法進程陷入停滯，參議院只提出過一次提案。2022年7月，馬科斯政府上臺后，參眾兩院的議員開始密集提出各自版本的“群島海道法案”，前后累計達11次。2023年12月，菲律賓眾議院以258票贊成、0票反對的結果通過了“9034法案”，并提交參議院。2024年8月，參議院通過了“2665號法案”，至此菲律賓“群島海道法”正式成形。

值得注意的是，參眾兩院對于該法案內容幾乎沒有爭議，因此立法過程推進順利。眾議院通過的“9034號法案”還獲得了跨黨派的支持，聯合提案人包括馬科斯表弟、眾議院議長馬丁·羅穆阿爾茲領導的多數黨拉卡斯—基督教穆斯林民主黨，以及馬科斯本人領導的菲律賓聯邦黨。聯合提起法案的眾參兩院議員多數都來自右翼傾向的政黨，如中間派民主黨、民族團結黨、國民黨等，這些政黨的思想和綱領都帶有強烈的民族主義、保守主義傾向。

菲法案存在明顯法律問題

雖然菲律賓“群島海道法”對1982年《聯合國海洋法公約》相關條款多有援引，但很多卻是錯誤詮釋，包含了明顯的地緣政治意圖。

菲法案的核心內容大致可以分為兩個部分。一是指定了三條群島海道，包括菲律賓海—巴林塘海峽—西菲律賓海、蘇拉威西海—錫布圖海峽—蘇祿海—庫約東海峽—民都洛海峽—西菲律賓海、蘇拉威西海—巴西蘭海峽—蘇祿海—納蘇巴塔海峽—巴拉巴克海峽—西菲律賓海。二是明確外國船舶和飛機通過指定的群島海道時享有的權利及須遵守的義務，包括快速通行，開啟船舶自動識別系統（AIS）或應答機，禁止開展軍事演習（尤其是涉及使用武器和/或軍械、情報搜集、偵查監視設備），禁止產生海洋污染、生物勘探、捕魚等。

雖然菲律賓稱有權根據《公約》指定適當的海道和其上的空中航道，以便外國船舶和飛機連續不停和迅速通過或飛越其群島水域和鄰接的領海，但是《公約》也規定“這種海道和空中航道……應包括用作通過群島水域或其上空的國際航行或飛越航道的所有正常通道”。

因為《公約》對于“所有正常通道”的含義并未做出進一步的解釋，這給了群島國任意解釋、肆意發揮甚至歪曲的空間。為此，1998年國際海事組織（IMO）通過了《群島海道一般條款》決議，明確群島國提交指定航道時有三種選擇：所有正常通道、部分指定海道、不指定海道。2002年印度尼西亞依照《公約》及相關決議，指定了三條群島海道，引發美國、澳大利亞等國的質疑。也有學者對IMO相關決議中“部分指定”條款的國際法拘束力存疑。

菲律賓的“部分指定”對《公約》的解讀存在明顯的主觀性，與相關的國際實踐和客觀事實不相符合，其所指定的三條群島海道都是經過刻意挑選。而《公約》載明群島國指定的海道應包括“用作……國際航行或飛越……的所有正常通道”。根據1946年“科孚海峽案”判決，只要符合地理標準（即兩端連接專屬經濟區或公海）并存在國際航行的事實，就可以界定為用于國際航行的海峽。換言之，通過海峽的船只數量并不是判定是否為國際海峽的必要條件。這一界定標準一直被沿用并為《公約》所吸收。菲律賓群島符合這一標準的海峽或航道遠不止“群島海道法”所公布的三條。事實上，2011年菲參議員安東尼奧·富恩特斯·特里蘭尼斯四世首次提起群島海道立法之初，就曾提議將蘇里高海峽、保和海峽指定為群島航道的一部分。此外，宿務海峽、佛得島海峽、卡尼高海峽、塔布拉斯海峽等同樣符合國際海峽的標準。

菲法案對群島水域空中飛越自由的限制也不符合《公約》及其他相關國際法規則。法案要求“行使群島海道通過權的外國航空器應遵守菲律賓民航局（CAAP）及國際民用航空組織（ICAO）制定的《空中規則》”，此句話應是改寫自《公約》第39條相關規定，即“應遵守ICAO制定的適用于民用航空器的《空中規則》”“國家航空器通常應遵守這種安全措施，并在操作時隨時適當顧及航行安全”。然而，《空中規則》（即《國際民用航空公約》附件二）并非可由菲民航局制定，而且國家航空器（按《國際民用航空公約》即“用于軍事、海關和警察部門的航空器”）在一些情況下可不遵守適用民用機的ICAvadXtnD9gfqQ3+Y+g63cAw==O相關程序。但菲法案有關規定刻意模糊適用對象，在未排除適用軍機的情況下，要求所有外國飛機通過群島水域均須開啟應答機。

菲律賓的地緣政治野心

菲律賓的地理位置極為特殊，與中國、越南、印尼均隔海相望，扼守著從南海通往太平洋的要沖。特別是對于美國的第一島鏈戰略而言，菲律賓群島的地緣重要性不可替代。正是憑借地理位置的優越性，菲律賓自20世紀40年代獨立以后就沒有停止過地緣擴張的步伐。最為典型的就是，菲律賓以所謂國家安全為由，用“硬”“軟”兩種方式（軍事強占和國內立法），非法侵占中國南沙群島的部分島礁，并一直圖謀控制地理位置極為特殊且重要的黃巖島。

菲法案指定的三條海道是目前南海地區的主要通道，具有特殊的軍事戰略重要性。巴林塘海峽位于臺灣島和菲律賓呂宋島之間，與巴士海峽、巴布延海峽合成“呂宋海峽”，不僅是全球最繁忙的航道之一，同時也是東亞國家和北美地區海底光纖密集區。巴林塘海峽寬度約82千米，平均水深超過500米，是水面艦艇和潛艇的天然通道。特別是由于臺灣海峽的地緣政治敏感性及水深條件限制，包括巴林塘海峽在內的呂宋海峽是世界各國海軍艦機往來東北亞和東南亞的必經之地。同樣，民都洛海峽和巴拉巴克海峽也是連通印度洋和太平洋的重要通道。

菲律賓通過國內立法提升對主要航道的控制權，這一方面可以配合美國加強對中國及其他國家水面和水下艦艇穿越菲律賓群島進出第一島鏈的跟蹤、監視，另一方面也可以利用擴張制海權，將群島國的自然地理優勢轉化為國際政治權力。

菲律賓的地緣政治野心早已有之。菲律賓曾試圖限制外國飛機在群島海道上空飛越，以此減少所謂“空中安全威脅”。早在1976年第三次聯合國海洋法會議第四次會議上，菲律賓和印尼代表就提出“將空中航道和飛機”從涵蓋范圍中刪除，并建議采取限制性更強的群島海道通過制度適用于軍艦等“特殊”船舶通過。在后來的談判中，印尼代表放棄了這一立場，但菲律賓一直堅持到底。菲律賓的提議雖然沒有得到其他多數國家的支持，但卻反映出其希望通過嚴苛制度削弱外國軍艦等“特殊”船舶通過群島海道的權利，并利用群島的自然地理優勢，擴大自身在亞太地區的地緣政治重要性。此次出臺的法案凸顯出其對掌控群島海道的渴望和執著。

根據《公約》53條第5款，一旦菲律賓建議指定的三條海道獲得國際海事組織的采納，就意味著包括外國船舶和飛機必須在中心線兩側25海里范圍內穿過，同時還必須接受“10%規則”的限制。雖然這些限制外國船舶和飛機“航行和飛越自由”的規則對任何國家而言都有效，但事實上美國卻成為最大獲益者，一來美國軍用艦機可能不會輕易接受菲法案部分規定的限制，二來美國可以利用美菲同盟關系，極大便利地在南海周邊主要航道對中國及其他國家的艦機進出西太平洋進行實時監控。這也正是為什么美國對印尼的“部分指定”表示質疑，而對菲律賓的“群島海道法”保持沉默的原因。

（陳相秒為中國南海研究院世界海軍研究中心主任、副研究員，曹群為中國國際問題研究院美國研究所副研究員）