什么樣的制度體系支撐著美國的對外軍備轉讓

軍備轉讓作為美國實現戰略目標、維護國家利益、護持全球霸權的重要手段工具，是美國全球安全戰略布局的外顯表征。二戰結束以來，美國一直是全球最大的武器出口國。冷戰結束至今，美國軍備轉讓總額約等于排在其后的第二至第五名之和。2018至2022年間，美國軍備轉讓總額比上一個五年（2013至2017年）增長了14%，全球軍備轉讓總額占比從33%升至40%。從2022年烏克蘭危機爆發至2024年6月，美國累計向烏提供了價值698億美元的軍事援助，占全球對烏軍援總額的43.85%。

厘清美國軍備轉讓項目類型和法律規范，是分析研究美國軍備轉讓行為的基礎，對于正確理解美國軍備轉讓具體案例、如何將軍援軍貿應用于戰略目標實現，以及美國常規軍控的政策立場形成，具有重要意義。

根據具體內容、管理權限、行政程序、執行方式等方面的區別，美國軍備轉讓可以分為外國軍事銷售與融資、直接商業銷售、過剩國防用品轉讓、總統縮編授權等四個類型。

外國軍事融資（Foreign Military Finance）與外國軍事銷售（Foreign Military Sales）的區別在于，前者是美國政府通過贈款或貸款的方式，向其盟友和伙伴國家（以下簡稱外方行為體）提供資金，以幫助其購買美國的武器裝備、相關服務和培訓；后者則是外方行為體直接向美國政府購買軍備。

直接商業銷售（Direct Commercial Sales）是注冊在美國的軍工企業直接向外方行為體出售防務用品和服務的行為，對外轉讓的物品必須是《美國軍火清單》（United States Munitions List）上規定可以對外轉讓的物品，并遵守《國際武器貿易條例》（International Traffic in Arms Regulations）。軍工企業需要在國務院國防貿易管制局（Directorate of Defense Trade Controls）注冊備案，獲得有效期四年的出口許可證。若對外轉讓涉及技術類數據或軍民兩用品，相關軍工企業要獲得額外的專門許可。

過剩國防用品（Excess Defense Articles）是指將國防部和海岸警衛隊所有、不再使用的庫存裝備，以贈予或折價售賣等方式轉讓給外方行為體。過剩國防用品轉讓需逐案審批，并列入年度軍事援助項目、按財年報國會備案。所有具備外國軍事銷售資格的外方行為體都可以申請過剩國防用品轉讓。

總統縮編授權（Presidential Drawdown Authority）是一種法律授權，允許美國總統在特定情況下直接從美國的軍事庫存中調用軍事裝備和物資，以應對突發緊急情況。俄烏克蘭危機爆發后，繞過復雜的國內行政程序實現快速援烏成為美國府會共識，總統縮編授權的年度限額從此前的1億美元逐步上調至2023財年的145億美元。

美國現行軍備轉讓相關法律規范的形成與調試幾乎貫穿整個二戰和冷戰時期，是美國戰略文化中的理想主義與現實主義碰撞、政府中的行政機構與立法機構博弈、軍工復合體利益集團游說妥協的產物，可歸納為四個層次。

第一層次是1961年《對外援助法案》（Foreign Assistance Act）和1976年《武器出口管制法》（Arms Export Control Act），這兩項法律規定是美國對外轉讓武器裝備的基礎性、原則性通用條款?！段淦鞒隹诠苤品ā访鞔_了外國武器銷售和直接商業銷售的法律基礎，如哪些外方行為體可以獲得美國轉讓的武器裝備，哪些武器裝備可以對外轉讓等。值得注意的是，美國對我國臺灣地區的武器轉讓是《對外援助法案》和《武器出口管制法案》的例外情況，受1979年所謂“與臺灣關系法”管轄。

第二層次是常規武器轉讓（Conventional Arms Transfer）政策，這是行政機構根據當前外交政策、安全戰略及優先級指定的軍備轉讓專項政策，其“有效期”往往僅限于某屆政府。從1977年卡特總統以第13號總統令的形式頒布了美國第一份常規武器銷售政策以來，共有六位美國總統出臺過常規武器轉讓政策。當政府希望對當前軍備轉讓政策做出調整、但無力推動立法程序完成對現行律法的修訂時，就會轉而以行政指令的形式貫徹其意志。

第三層次為“清單條例類”規則，以《聯邦法規法典》第22編（22 C.F.R.121）包含的《美國軍火清單》和《國際武器貿易條例》為代表，框定了可對外轉讓的物品清單和具體的操作性規定。國務院政治軍事事務局（Bureau of Political-Military Affairs）下轄的國防貿易管制理事會是監督《美國軍火清單》執行情況的專門機構，也是由其向合格的軍火商頒發直接商業銷售的普通許可證。

第四層次為國防部安全援助管理手冊（Security Assistance Management Manual），包含關于安全援助和軍備轉讓的項目的最新政策調整匯總和相關執行指導意見；由國防部國防安全合作局定期更新。這是更細化、時效性更強的操作手冊類文件。