數字賦能公共危機治理中的橫向府際合作機理研究

摘要：在公共危機治理中，橫向府際合作作為政府間協同應對危機的重要手段，其合作方式的優化與創新對于提升治理效能至關重要。然而，現實的橫向府際合作往往受到信息不對稱、溝通不暢、決策遲緩等問題的制約，導致在危機應對中難以形成有效合力。因此，為順應時代需求，可通過數字賦能，在 “結構—過程—結果”分析框架下展開研究，以優化橫向府際合作參與公共危機治理的方式，從而提升橫向府際合作的治理效能和響應速度。

關鍵詞：府際合作；公共危機治理；數字賦能；數智化

一、問題的提出

數智化時代背景下，由于需求多元化和治理復雜化，區塊鏈、大數據、云計算、人工智能等新一代數字技術成為解決城市公共危機治理中重要問題的必要路徑之一。2023年12月，國家數據局等17個部門聯合印發的 《“數據要素×”三年行動計劃 （2024-2026年）》中提到，要 “充分發揮數據要素乘數效應，賦能經濟社會發展”。“提升應急協調共享能力，推動災害事故、物資裝備、特種作業人員、安全生產經營許可等數據跨區域共享共用，提高監管執法和救援處置協同聯動效率”，體現出數字技術邏輯與公共危機治理邏輯整合的重要性。

隨著時代的快速發展，公共危機事件也變得日益復雜，其不僅具有傳統的突發性、擴散性等特點，同時還受到地理位置、氣候條件和危機性質等因素的影響，存在漣漪效應和溢出效應。在處理跨區域的公共危機時，府際合作成為推動危機治理全過程的核心環節。目前，受數字化整合過程中橫向府際間職責難以劃分、信息共享體系尚不完善等多重因素交織影響，橫向府際合作在構建統一合力時面臨不少困境，這將引發主體碎片化、資源碎片化等現象。因此，研究數字技術如何更好地賦能橫向府際合作，充分發揮橫向府際合作的優勢，并構建具有整體性、共享性、智能性、聯動性、快捷性等特點的新型合作伙伴關系，對我國構建服務型數字政府具有深遠意義。本文所探討的橫向府際合作指的是跨區域的同級省政府間、市政府間、縣政府間，以及政府各部門間在互惠、信任、協議等基礎上對涉及管轄地公共安全的危機開展合作，從而彌合分歧，促進互惠合作。[1]

二、數字賦能公共危機治理中橫向府際合作的解釋邏輯

當前，以孫立平教授和張靜教授為代表的 “過程—事件”和 “結構—制度”分析框架是社會科學研究中的重要分析范式。[2]在此分析范式下，學者們對我國公共危機治理進行了大量理論探討，并取得了豐碩的研究成果。其中，“結構—過程—結果”模式是對傳統結構主義和行為主義理論的一種超越。基于上述思考，本文以 “結構—過程—結果”為基本理論分析框架展開研究，旨在更有效地利用數字化變革的驅動力，讓橫向府際合作在公共危機事件中發揮更大的治理效能。

（一）結構框架

在社區治理中，夏建中將 “結構”定義為各個治理主體間的相互作用模式；[3]喻修遠和張勝認為，“結構”是公共危機中組織間的關系和表現形態，包括縱向層級維度和橫向屬性維度。[4]本文所說的 “結構”，是指在公共危機治理中，由于各府際間的主體差異而形成的大小不一、強弱不均的穩定關系，主要集中在宏觀層面不同府際間的互動關系中。因此，本文將 “結構”焦點放在不同主體的關系配置和角色定位上，同時也關注各地方政府間的權責分配和制度安排等。

目前，公共危機情境下的橫向府際合作中存在 “主體碎片化”現象，具體包括府際間的權責不清、各主體間溝通交易成本高以及各主體過度追求各自的局部利益最大化等問題。因此，亟須大幅提升賦能效率，持續提高數字技術為多元參與主體提供的準入支持，進一步構建基于主體整體性智治的新型合作關系。

（二）過程框架

“過程”具有動態調適性，不僅會受到 “結構”的影響，還會根據危機情境的演變去塑造新的 “結構”。部分跨區域的公共危機事件具有一定的罕見性和意外性，需要各地方政府組建一個臨時性的合作組織，所以不存在危機前的準備階段。因此，這部分的研究重點是公共危機爆發期與爆發后兩個階段的府際合作問題。

在危機爆發期，當跨部門政府之間的自然資源、科技資源和人力資源沒有被及時納入應急響應系統，或是在技術規范和信息管理等方面存在差異時，就會導致分散在不同府際間的信息片段難以被及時識別和處理，最終出現 “資源碎片化”的情況。傳統的應急管理系統主要基于單一信息源進行決策和行動安排，無法對復雜情況下的整體態勢做出有效反應。例如，在 “美國圣誕節炸機未遂”事件中，已有信息的整合失敗就揭示了其情報系統中存在的 “碎片化”問題。因此，為適應時代的進步，必須將變革的動力融入傳統的跨地域或部門公共危機合作模式中。

由于我國的危機管理普遍存在 “重中間、輕兩頭”的現象，即過分強調事件發生后的即時應急響應，而忽略事前預防措施和事后的深入反思，再加上善后合作系統不健全，因此，容易導致一系列問題。針對這一現象，需要通過深度整合數字技術，來消除府際合作中的 “過程碎片化”問題，優化和拓寬各橫向府際間的合作渠道，進而實現流程智慧協同的新型合作模式。

（三）結果框架

“結果”是指在 “結構”與 “過程”的共同作用下產生的效率和效果。公共危機管理的結果是多主體共同治理的結果，在公共危機事件得到妥善解決后要對公共危機治理的府際合作效果進行評估。當前，評估面對的挑戰主要有以下幾點：第一，由于基層鄉鎮統計手段落后、缺乏實地取證考察以及統計人員的主觀判斷，導致最終得到的評估結果不科學；第二，評價各地方政府在危機治理中府際合作的表現是困難的，同時，也難以判斷合作后危機解決的程度，是否得到了積極的反饋等。對于不同類型的公共危機而言，其評價標準也是存在差異的；第三，缺乏可以考量各地方政府在公共危機治理中的參與度和貢獻度的平臺。因此，為提高評估治理結果的可行性和可操作性，應大力促進數字技術賦能的支撐保障作用，以實現府際合作時及府際合作后治理效果評估的質的躍遷。

三、數字賦能公共危機治理中橫向府際合作機理的優化路徑

互聯網、大數據等數字技術逐漸成為全面推進治理能力現代化的重要支撐。祁志偉與桑川認為，信息技術的工具理性與政府治理現代化的價值理性高度耦合。[5]杭州 “城市大腦”在2019年新冠疫情中的成功實踐，深刻印證了數字治理在整合和優化危機治理 “碎片化”問題上的創新潛力與有效路徑。因此，在當前的公共危機治理中，我們需要更好地利用變革動力，即數字賦能去聯結各橫向地方政府更高效、更高質地執行公共危機治理工作。

（一）結構層面：形成主體整體性智治的合作關系

1.以數字技術厘清府際間的權責邊界

第一，隨著數字時代的到來，各橫向府際開始探索依托大數據、區塊鏈、云計算等技術手段來提升他們在公共危機治理中所做出決策的科學性。決策方式從傳統的政府單一決策轉化為人機共智決策，[6]決策流程也相應地優化為 “搜集數據—量化分析—提出最優方案”；第二，以各橫向地方政府的權力清單制度和責任清單制度建設為抓手，利用大數據技術，將各地方政府在公共危機治理過程中的模糊責任轉化為可視化責任，同時在法定責任框架下，進行可視化責任梳理和再分配，生成問題情境清單、責任清單、任務清單和責任履行清單等，并確保這些清單在各橫向府際間能夠順暢地流轉和對接。[7]通過這一直觀的責任機制，各地方政府可以清晰地界定他們在整個危機響應鏈條中所承擔的角色和職責，并采用可視化和可追溯性的方式來推動責任的落實，從而有效解決傳統組織和人員行政權威分散以及權責碎片化的極限難題；第三，可以嘗試引入縱向嵌入式多元共治網上平臺，地方政府可以通過網上申報的方式由中央直接介入，讓中央來統一協調各地方政府之間的權責界限，從而有效分解和細化難以厘清權責關系的問題。

2.以信息技術助力橫向府際間溝通方式的革新

利用信息技術在參與公共危機治理的各個地方政府之間搭建一個內部局域網絡，實現信息即時傳輸，將府際間的溝通方式由 “面對面”轉變為 “鍵對鍵”，這樣既節約了現實公共危機治理中橫向府際間合作前以及正式合作中的交易成本，也能夠提升各地方政府在府際合作中的積極性。跨域政府的各級部門可以通過數字平臺精準對接，并利用語音、視頻等數字手段進行同步傳輸，實現對話語義的準確傳遞。這擺脫了跨域公共危機治理中的制度性集體行動困境，降低了信息成本和行動成本，從而實現了整體利益的最優化。

3.積極構建數字化利益分配機制

在傳統的公共危機治理中，各地方政府往往因過度追求自身利益而忽視整體利益，最終導致治理效果不佳。數智化通過信息共享和決策協調等功能，增強了各橫向府際間的溝通和協調能力，使得各地方政府能夠更好地關注整體利益，從而提高了整體凝聚力。此外，還可以通過構建電子監督機制，對各地方政府的府際合作效果進行深入的監督和評價，并依據各地方政府在府際合作中的努力程度、創新能力以及資源投入等因素進行收益數字化分配，從多方面提升合作主體間的正向收益率，讓合作各方都能夠從中受益，并努力實現各方利益的均衡分配，從而降低因追求利益而可能導致的沖突或矛盾。通過數字賦能建立起一個組織化程度高，具有強大執行力和監管能力的功能性橫向府際合作組織。

（二）過程層面：構筑全鏈條的流程智慧協同模式

1.爆發期：打造一體化數字資源管理共享系統

區別于傳統的被動治理流程，當下，在數字技術的支撐下，更需要凸顯跨域公共危機流程的智慧協同功能，并運用 “互聯網+”來搭建一個應急聯動信息共享和行動整合平臺。[8]當前階段，我國已經初步建立了應急物資管理系統和社會應急力量管理系統等多個體系，但仍需進一步加速完善橫向府際合作中所需的一體化數字化資源管理共享系統。首先，通過打造數字化的資源交互共享平臺來優化應急資源聚合結構，從而打破區域內各地方政府間的 “信息隔離”形態；其次，我們可以應用網格技術，在各個橫向的府際危機網格中共享信息和資源，并對其進行重新清理、分類和整合；[9]最后，基于算法和大數據等工具來強化合作聯盟對資源共享的管控作用，提升主體對資源的聚合能力。通過數字賦能對現實的 “資源碎片化”環節進行整理，使其向流程智慧協同模式轉變，并采用數智化思維去學習合作經驗和沖突管理方法，從而形成一個完整連續的動態鏈條。

2.爆發后：健全 “互聯網+”的善后合作系統

第一，建立多主體聯創的公共危機信息數據庫。利用大數據和其他相關工具，對公共危機期間社會各個領域所遭受的不同程度的損害進行綜合分析，尤其要關注人員和硬件方面，如人員傷亡和基礎設施破壞等問題。這樣不僅能為各地方政府進行危機善后合作提供決策依據，也能讓社會公眾及時知曉公共危機信息。同時，各橫向府際要充分發揮大數據的風險評估和預警系統作用，對公共危機發生的征兆和發展趨勢進行全面的分析和評估，以便及時識別潛在的風險因素；第二，在公共危機相對平穩后，加強橫向府際間的數字化經驗學習，這樣既能豐富現有的教育形式，又能提升參與危機治理的公務人員的數字素養；第三，構建在線申訴通道并利用網絡輿論監控，讓公眾實時了解橫向府際間協同治理的重建工作情況。

（三）結果層面：采用網絡績效的評估方法

第一，將云計算、人工智能等先進數字技術嵌入橫向府際合作的績效評估流程中。通過構建數字化的動態績效考核系統，對區域內各地方政府或各部門在危機治理全流程中的協同決策、資源共享、溝通頻次、共同救援和學習總結等情況進行考核與評估，充分發揮信息技術的交互性、動態性、客觀性、高效性等優勢；第二，在線上開展針對各地方政府或職能部門的公民滿意度調查，并基于調查結果督促一些地方政府開展更為深入的自我革命。同時，及時發現政府改革中的痛點、難點和堵點，進而維系相對穩定的橫向府際間合作治理機制。

四、結束語

在公共危機治理過程中，數字賦能是構建權責清晰、橫向到邊、縱向到底的各府際間整體性智治合作關系的重要推動器，利用數字技術可以加速實現各治理要素的重新組合和優化。形成主體整體性智治的合作關系、構筑全鏈條的流程智慧協同模式以及采用網絡績效的評估方法，有助于打破碎片化和條塊式的危機管理模式，從而構建一個信息技術賦能下涵蓋結構、過程、結果的新型橫向府際合作模式。

參考文獻：

[1] 康紅軍.尺度調適：一種重塑粵港澳大灣區府際合作的新理路[J].中國行政管理，2023（01）：113-120.

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[3] 夏建中.中國城市社區治理結構研究[M].北京：中國人民大學出版社，2011.

[4] 喻修遠，張勝.結構、過程和功能：城市特大暴雨災害應對的組織協同優化策略[J].中國行政管理，2024，40（02）：144-153.

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[6] 李祥文，宋程，丁帥.人機協同決策中的人因能力評估研究[J].中國管理科學，2024，32（03）：145-155.

[7] 劉力銳.大數據推動政府治理變革[J].公共管理研究，2015 （04）：4-6.

[8] 王薇.跨域突發事件府際合作應急聯動機制研究[J].中國行政管理，2016（12）：113-117.

[9] 郭雪松，朱正威.跨域危機整體性治理中的組織協調問題研究：基于組織間網絡視角[J].公共管理學報，2011，8（04）：50-60+124-125.

作者簡介： 譚惠馨，女，漢族，遼寧沈陽人，碩士研究生在讀，研究方向：公共人力資源管理；

索柏民，男，漢族，遼寧盤錦人，博士研究生，黨委書記、教授，研究方向：組織知識管理、人力資源管理和戰略管理。