金磚國家跨境支付合作的動力、路徑與挑戰

【內容提要】 跨境支付合作是“大金磚合作”的一項重要議題。傳統跨境支付體系存在成本高、效率低、交易不透明、安全隱患大、易被“武器化”等缺陷。金磚國家跨境支付合作存在安全和發展兩條路徑，安全路徑以反制裁和維護金融安全為核心，發展路徑以促進跨境貿易和投資為核心?！敖鸫u之橋”構想是一個基于安全路徑的金磚國家數字跨境支付合作倡議。作為一個基于數字貨幣和區塊鏈技術的數字跨境支付體系，“金磚之橋”倡議使“去中心化”的跨境支付體系成為可能，但也面臨成員國利益訴求差異、區塊鏈技術發展滯后以及其他數字貨幣跨境支付體系競爭等挑戰。從歷史發展趨勢看，金磚國家跨境支付合作將以循序漸進的方式推動全球跨境支付治理體系改革和完善。

【關鍵詞】金磚國家 大金磚合作 跨境支付 安全路徑 發展路徑 金磚之橋

在跨國貿易和投資不斷發展以及地緣政治博弈日益激烈的背景下，跨境支付成為金磚國家改革全球經濟治理體系的熱門話題之一。2019年至今，跨境支付合作已連續6年進入金磚國家峰會議程。金磚國家開展跨境支付合作與傳統跨境支付體系存在缺陷直接相關，傳統跨境支付體系存在成本高、效率低、交易不透明、安全隱患大以及容易被“武器化”等問題，金磚國家致力于進一步改革完善全球跨境支付治理體系。金磚國家跨境支付合作存在以反制裁與維護金融安全為核心的安全路徑和以促進跨境貿易與投資為核心的發展路徑。俄羅斯提出的“金磚之橋”跨境支付合作倡議雖然使“去中心化”的跨境支付體系成為可能，但還面臨成員國利益訴求不同、區塊鏈技術發展滯后等問題和挑戰。

傳統跨境支付體系的缺陷

根據所采用的技術，跨境支付體系可以分為傳統跨境支付體系與數字跨境支付體系?，F階段占據主導地位的是代理行模式的跨境支付體系，指一國商業銀行在境外代理銀行開立清算賬戶，主要通過環球銀行金融電信協會（SWIFT）渠道發送跨境報文，借助境外代理行的支付清算體系完成跨境資金支付清算。[1]近年來，隨著區塊鏈技術和分布式記賬技術等新興技術的更新，各國開始探索數字貨幣跨境支付體系，其在技術、應用模式和監管等方面與基于傳統貨幣的跨境支付體系有著很大差異。

以代理行模式為核心的傳統跨境支付體系存在著成本高、效率低、交易不透明、安全隱患大等技術缺陷。[2]第一，成本較高。在代理行模式下，跨境支付需要經歷結算、清算、對賬、SWIFT通道等眾多環節，每個環節都涉及成本支出。近年來，隨著全球反洗錢和反恐融資的力度不斷加大，銀行為滿足監管要求而產生的合規成本也大幅提升。2023年第一季度，200美元跨境匯款的全球平均成本為6.30%（大約12.6美元），500美元跨境匯款的全球平均成本為4.30%（大約21.5美元）。[3]第二，效率較低。在代理行模式下，一筆跨境支付需要各國代理行和國內支付清算系統共同完成，跨境支付鏈條較長。同時，各國支付清算系統的營業時間并不一致，無法實現實時的資金清算。第三，呈現衰減趨勢。2011—2018年，全球代理行的數量下降約20%，這進一步降低了金融服務的可獲得性。第四，安全隱患較大。傳統跨境支付體系由于業務鏈條較長，且涉及多個地區和幣種，其監管難度較大，容易產生安全隱患。2016年，黑客就曾利用SWIFT系統的漏洞，冒充其他銀行在系統中發送支付請求，從孟加拉國中央銀行盜取了8100萬美元。[4]

更為重要的是，在當前地緣政治風險加大的背景下，傳統跨境支付體系面臨被“武器化”和充當制裁工具的風險。霸權國可以利用其在跨境支付體系中的特殊地位對他國實施金融制裁，一些國家的金融安全難以得到保障。在代理行模式下，信息流與資金流是分開的，以SWIFT為代表的報文信息傳輸系統和基于貨幣的各國國內支付清算系統共同組成了跨境支付體系。在信息流方面，SWIFT是全球跨境金融信息傳輸的最主要渠道。目前，SWIFT已覆蓋全球200多個國家和地區，支持90多個國家和地區的實時支付清算系統，為全球1.1萬多家金融機構提供服務。2023年，SWIFT共傳輸了超過119億條報文，平均每天處理4760余萬條報文。[5]盡管SWIFT希望作為中立的專業性國際組織為全球金融機構提供金融通信服務，但美國日益頻繁地將SWIFT“武器化”。“9·11”事件之后，美國以反恐為名逐步加強對SWIFT的控制，能夠通過SWIFT監控各國的跨境支付信息。

除了信息流之外，美國還不斷利用美元在資金流中的壟斷地位來對他國實施金融制裁。作為最主要的國際支付貨幣，美元在SWIFT業務中占比最大。2022年5月，在SWIFT的報文處理金額中美元占比為41.13%，歐元占比為36.11%，英鎊、日元和人民幣的占比分別為6.26%、2.71%和2.15%。[6]當前全世界95%左右的跨境美元交易由美國的紐約清算所銀行同業支付系統（CHIPS）主導，CHIPS和SWIFT互相配搭，共同發揮作用。[7]從本質上講，貨幣是現有跨境支付體系的底層邏輯。盡管目前中國和俄羅斯都建立了本國的跨境支付系統，但如果兩國之間的跨境結算支付業務涉及美元，則必須通過SWIFT和美元結算行。

美國由于在報文信息傳輸和貨幣支付兩個方面都掌握著主導權，其能夠借助跨境支付體系實施“長臂管轄”，危及其他國家的金融安全。2012年3月，美國為迫使伊朗放棄核計劃向SWIFT施壓，禁止伊朗的金融機構通過SWIFT進行匯兌交易，導致日本、希臘等11個國家減少對伊朗的石油進口。2022年2月，烏克蘭危機爆發后，美國與歐盟、英國和加拿大發表共同聲明，宣布禁止俄羅斯的大部分銀行使用SWIFT系統，這一舉措被視為制裁手段中的“金融核彈”?！鞍讯砹_斯逐出SWIFT系統是最嚴厲的金融制裁措施之一，對該國的外貿與國際結算造成重大打擊?！盵8]

金磚國家跨境支付合作的路徑選擇

針對傳統跨境支付體系的缺陷，金磚國家作為改革和完善全球治理體系的一股重要力量，將跨境支付合作擺上金磚國家峰會的議程。2019年，金磚國家領導人達成的《巴西利亞宣言》指出，“我們認為金磚國家關于國際支付系統的調查十分重要?！?020年，《莫斯科宣言》提出，“我們贊賞在國家支付系統合作方面開展的持續工作，特別是成立金磚支付工作組，期待在這方面進一步取得進展?！?021年，《新德里宣言》指出，“我們肯定金磚國家支付工作組通過對話和討論繼續開展支付合作?！?022年，《北京宣言》指出，“我們強調在現有工作機制下持續開展工作的重要性，包括金融領域信息安全和作為經驗和知識交流平臺的金磚國家支付工作組，并歡迎各國央行在支付領域進一步合作。”2023年，《約翰內斯堡宣言》再次提出，“我們認識到快速、廉價、透明、安全、包容的支付體系有廣泛益處。我們歡迎金磚國家成員分享跨境支付系統互聯互通等支付基礎設施方面的經驗，相信這將進一步加強金磚國家之間的合作，鼓勵進一步就支付工具開展對話，以促進金磚國家成員與其他發展中國家之間的貿易和投資流動?！?024年金磚國家峰會通過的《喀山宣言》表示：“我們重申致力于加強金磚國家金融合作。認識到基于貿易壁壘最小化和非歧視準入原則的快速、低成本、高效、透明、安全、包容的跨境支付體系具有廣泛益處……我們授權金磚國家財長和央行行長適時繼續研究本幣合作、支付工具和平臺，并于下屆金磚主席國任期內提交報告?！?/p>

從上述宣言中可以看出，金磚國家對于加強跨境支付合作有著較為強烈的共識，但采用何種合作路徑，目前尚未達成一致意見。大體上看，金磚國家的跨境支付合作存在著兩條不同的路徑考量。一是安全路徑。該路徑重點在于加強金融安全，防范和應對跨境支付體系的“武器化”問題，從反金融制裁的角度來加強跨境支付合作。二是發展路徑。該路徑重點在于為跨境支付提供穩定可靠的金融基礎設施，降低跨境支付成本，提高跨境支付效率，從促進國家之間的跨境貿易投資和經濟發展的角度來加強跨境支付合作。

主張安全路徑的國家以俄羅斯和伊朗為代表。俄羅斯和伊朗都遭遇了西方國家的金融制裁，并在遭受威脅后創建本國的跨境支付系統作為維護金融安全的重要舉措。對俄羅斯而言，2014年克里米亞危機爆發后，美歐曾多次威脅切斷俄羅斯同SWIFT系統的聯系，造成俄羅斯宏觀經濟的大幅波動。在這一背景下，2014年，俄羅斯起草法案，旨在開發一個名為金融信息傳輸系統（System for Transfer of Financial Messages，SPFS）的跨境支付系統。2017年12月，SPFS系統完成第一筆交易。截至2024年1月，SPFS系統共有來自20個國家的550多家金融機構加入。對伊朗而言，2012年3月，美國加大對伊朗金融制裁的力度，SWIFT在美國的壓力下切斷同伊朗30多家重要金融機構的聯系。2018年，美國特朗普政府單方面退出伊朗核問題全面協議，SWIFT再度從系統中踢出伊朗的金融機構。2019年，伊朗央行正式啟動名為伊朗金融信息交換系統（System for the Exchange of Financial Messages of Iran，SEPAM）的跨境支付系統。

從功能上來看，俄羅斯的SPFS和伊朗的SEPAM都是作為SWIFT的替代方案被開發出來的，其核心目標是防范金融制裁、維護金融安全。在SPFS正式投入使用后，俄羅斯曾以“胡蘿卜加大棒”的舉措吸引國內金融機構加入。同時，在國際上，俄羅斯也積極拉攏各國金融機構與SPFS建立聯系。2023年，俄羅斯與伊朗兩國央行簽署協議，將SPFS與SEPAM對接，伊朗國內的銀行網絡與SPFS中的俄羅斯及外國銀行建立了連接。伊朗央行負責國際事務的副行長表示，這一舉措將為伊朗和俄羅斯兩國的貿易商和銀行創造條件，使其能夠不受制裁的限制，增強兩國之間的合作與交易。

與安全路徑不同，中國的人民幣跨境支付系統（Cross-Border Interbank Payment System，CIPS）偏向于發展路徑。CIPS主要是為了跟隨人民幣國際化的步伐，為人民幣跨境支付結算提供完善的基礎設施，從而進一步促進中國與其他國家之間跨境貿易和投資的發展。從建設時間來看，在CIPS之前，中國人民銀行就已經開發建設了中國現代化支付系統（CNAPS），但該系統未采用支持國際通用的報文格式，且境外金融機構無法成為其直接會員，難以滿足人民幣國際化背景下迅速增長的跨境支付結算需求。為滿足人民幣跨境使用的需求，進一步整合現有人民幣跨境支付結算渠道和資源，提高人民幣跨境支付結算效率，2012年初，中國人民銀行決定建設人民幣跨境支付系統。2015年10月8日，CIPS（一期）成功上線運行。2016年3月，CIPS與SWIFT簽署合作備忘錄，雙方在報文轉換方面開展合作，通過將CIPS接入SWIFT的全球用戶群，使境外的經紀機構能夠通過SWIFT辦理人民幣結算業務。當前，從功能分工來看，CIPS與SWIFT更多是互補并行和協同發展的關系，兩者之間并無明顯的可替代性。[9]對此，SWIFT亞太及歐非中東地區首席執行官何亞倫稱，SWIFT與CIPS的協同合作是金融基礎設施業務發展的核心，并且這種合作是自然的、非競爭性的。[10]

“金磚之橋”倡議的內容、優勢與挑戰

2024年1月，俄羅斯開始擔任金磚國家輪值主席國，沙特、伊朗、阿聯酋、埃及、埃塞俄比亞等5國加入金磚合作機制。同年10月下旬，金磚國家領導人第十六次會晤在俄羅斯喀山舉行，30多個國家的領導人和國際組織負責人應邀出席“金磚＋”領導人對話會，習近平主席發表重要講話，標志著“大金磚合作”正式啟航。俄羅斯官方發布的《2024年俄羅斯輪值金磚主席國期間的優先事項》將跨境支付合作列為喀山峰會重點關注的議題之一，并提出構建“金磚之橋”（BRICS Bridge）的具體合作倡議。雖然金磚國家在喀山峰會上尚未就如何開展跨境支付合作達成共識，但已經授權金磚國家財長和央行行長開展進一步的研究工作，并于2025年金磚峰會上提交報告。因此，研究“金磚之橋”倡議的內容、優勢與挑戰，對于把握金磚國家跨境支付合作乃至“大金磚合作”的發展趨勢很有意義。

一、“金磚之橋”倡議的基本內容

“金磚之橋”是俄羅斯提出的“大金磚”跨境支付合作的具體倡議。2024年3月，俄羅斯總統普京的高級外交政策顧問尤里·烏沙科夫在接受塔斯社采訪時表示，金磚國家計劃創建一個基于數字貨幣和區塊鏈等技術的跨境支付系統。2024年6月，俄羅斯財政部長安東·西盧安諾夫在圣彼得堡國際金融論壇上表示，俄羅斯提議創建一個用于交換數字金融資產的共同平臺，這些數字金融資產將由各國央行基于本國貨幣發行。目前，金磚國家的財政部長們正在研究啟動該平臺的可行性。同月，俄羅斯財政部副部長伊萬·切別斯科夫再次向媒體透露，俄羅斯正在與金磚成員國央行一起研究推出名為“金磚之橋”的本幣結算和支付平臺。2024年7月7日，俄羅斯駐華大使伊戈爾·莫爾古洛夫在北京出席第十二屆世界和平論壇時表示，金磚國家正在致力于開發一套不受任何第三方控制的金融系統。

具體來看，“金磚之橋”的宗旨是通過使用主權數字貨幣（主要以俄羅斯盧布、伊朗里亞爾與中國人民幣為基礎），在金磚國家內部建立一個不依賴美元、同時能夠得到各方認可的、“去中心化”的數字跨境支付系統?！敖鸫u之橋”建設包含四項目標：制定共同的規則和法規；建立共享的支付基礎設施；強化各國央行對支付體系的有效管理，提升金磚國家本幣在跨境結算中的份額；提升支付體系的合規性和透明度，強化反洗錢和反恐融資的管理水平?！敖鸫u之橋”建設遵循四個原則：安全和隱私保護、高效和低成本、兼容性和適應性、公平和非歧視。

總體上，“金磚之橋”構想的關鍵詞是公平和非歧視、透明和去中心化，其核心是一個基于安全路徑的金磚國家數字跨境支付系統。

二、“金磚之橋”倡議的優勢

相較于傳統跨境支付體系，“金磚之橋”作為一個基于數字貨幣和區塊鏈技術的數字跨境支付體系，使“去中心化”的跨境支付體系成為可能，同時給予新興經濟體和發展中國家更大的發展空間。

第一，相較于以代理行模式為主導的傳統跨境支付體系，數字跨境支付體系的交易鏈條更加便捷，能夠有效縮短跨境支付的交易時間、降低交易成本。具體來看，首先，數字跨境支付體系采用分布式賬本技術，為各國中央銀行、商業銀行和商業參與者提供了一個直接連接的網絡，省去了傳統跨境支付體系中的代理行環節，大規模降低了交易成本。其次，數字技術大幅縮短了資金在途占用時間，使跨境支付交易時間縮短至2—10秒。再次，央行數字貨幣（CBDC）能夠使無銀行賬戶的客戶通過手機或其他設備開立數字貨幣錢包并完成付款、收款和存錢等業務，提高了全球金融的普惠性。最后，數字跨境支付體系可以通過假名系統對核心交易數據實施隱私控制，有助于保護數據機密性，提高反黑客攻擊的能力。[11]

第二，數字跨境支付體系使交易“去中心化”成為可能，有助于保障各國的金融安全和跨境支付的獨立性。通過采用區塊鏈技術，數字跨境支付體系構建了沒有中心結點的組織架構體系，解決了信息過度集中的問題。與此同時，數字跨境支付體系能夠實現信息流與資金流的同步轉移，這有利于各國降低甚至規避使用美元支付。例如，在多邊央行數字貨幣橋（mBridge）平臺上，一筆跨境支付交易可以被劃分為“橋上”和“橋下”兩個部分，各法律轄區的央行數字貨幣交易系統或傳統的支付清算系統可以直接與mBridge對接，將傳統貨幣兌換成央行數字貨幣，實現“上橋”；當央行數字貨幣到達對方商業銀行節點時，可以直接兌換成等額的傳統貨幣，實現“下橋”。

第三，各國對數字跨境支付體系的探索尚未形成統一的治理規則，給予新興經濟體和發展中國家更大的發展空間。一方面，各國均在探索基于央行數字貨幣的跨境支付體系，如果某個國家或國家集團能夠率先推出功能完善并在一定范圍內被廣泛使用的數字跨境支付體系，將會取得先發優勢。根據國際清算銀行的相關研究，截至2022年末，全球86個主要國家的中央銀行中超過90%參與了央行數字貨幣的研究，其中新興經濟體的研究進程快于發達經濟體。當前，試點數字跨境支付體系的項目有澳大利亞央行、馬來西亞央行、新加坡金融管理局和南非央行共同開展的Dunbar項目，加拿大央行的Jasper項目，歐洲央行和日本央行合作開展的Stella項目，以及中國人民銀行數字貨幣研究所、香港金融管理局、泰國中央銀行和阿聯酋中央銀行等聯合開展的mBridge項目等。另一方面，由于央行數字貨幣是各國中央銀行負責發行、各國政府主導貨幣供應且由國家信用背書的數字貨幣，建立與特定央行數字貨幣掛鉤的數字跨境支付體系能夠增加此種央行數字貨幣跨境流通的機會，并且有利于推動該國貨幣的國際化進程。

三、“金磚之橋”倡議面臨的挑戰

目前來看，“金磚之橋”構想面臨一系列挑戰。一方面，在金磚國家內部，“金磚之橋”構想面臨成員國利益訴求差異、監管政策協調困難、區塊鏈技術發展滯后等方面的挑戰。

首先，不同成員國利益訴求差異較大。雖然金磚國家對于加強跨境支付合作達成了共識，但對于選擇何種合作路徑來建設“金磚之橋”尚存分歧。俄羅斯出于反制裁的需要，倡導基于安全的路徑來建設金磚跨境支付系統，而其他一些金磚國家則主張選擇基于發展的路徑來建設金磚跨境支付系統。俄羅斯傾向于選擇盧布、人民幣和里亞爾的數字貨幣來建設金磚跨境支付系統，而印度則主張采用統一的結算體系以及“盧比—盧布”的模式，并強調不能完全放棄美元的結算模式。

其次，監管政策協調困難。俄羅斯主張在確保所有參與者既有權利的基礎上，組建聯合管理機構來決定“金磚之橋”的法律框架、發展戰略、運作機制、信息保護標準（使用獨立的通訊渠道）和安全合規制度。目前，金磚各國關于數字貨幣的推廣、運用和監管政策還存在較大差異，甚至一些國家尚未建設數字貨幣平臺及頒布相關法律，這使“金磚之橋”不可避免地面臨監管政策協調的挑戰。

最后，區塊鏈技術發展滯后。“金磚之橋”不僅要滿足巨額交易量的需要，還要保證數據傳遞的高效性、數據處理的準確性、可擴展性以及安全性和隱秘性。區塊鏈技術目前仍然無法解決跨境支付中的外匯管理風險、非法交易風險以及資產流失風險，這也使短期內區塊鏈技術很難真正應用于數字貨幣的跨境支付。

另一方面，在金磚國家外部，“金磚之橋”面臨美西方的政治壓力、市場認可度以及其他數字貨幣跨境支付體系競爭的壓力。

首先，美西方的政治壓力。“金磚之橋”的宗旨是去美元化，擺脫美西方利用SWIFT來對其他國家實施金融制裁，這無疑會對美元主導的國際金融體系構成挑戰，不可避免地會遭到美西方特別是美國的強力阻撓和打壓。

其次，市場認可度的壓力?！敖鸫u之橋”強調要以數字資產的交易、數字信用的建立、數字服務的完善為核心，這不僅需要數字基礎設施建設的保證，還需要國際市場的高度認可。而目前在多數金磚國家，市場更認可現金支付和銀行轉賬，培育數字信用需要較長時間。

最后，其他數字貨幣跨境支付系統競爭的壓力。美國、歐洲和日本等西方發達國家已經就央行數字貨幣研發開展了合作，試圖控制數字貨幣標準主導權，并在建立數字貨幣共同監管框架以防止俄羅斯等國通過數字貨幣逃避金融制裁。甚至有西方研究者指出，金磚國家即使建立了數字跨境支付體系，最終也需要在位于香港的清算所將本國貨幣或數字貨幣兌換成美元，而美國可以針對這一過程進行制裁。[12]

總體上看，金磚國家開展跨境支付合作有著強大的動力，這既有傳統跨境支付體系存在一系列缺陷的原因，也與當前大國戰略競爭背景下美西方頻頻將跨境支付體系作為經濟制裁工具有關。但對于如何開展跨境支付合作，究竟是選擇安全路徑還是選擇發展路徑，金磚國家還處于探索階段。從歷史發展的大趨勢來看，金磚國家跨境支付合作必將采用循序漸進、積極務實和開放透明的方式，以一種漸進式變革的力量來改革和完善全球跨境支付治理體系。

作者系復旦大學國際關系與公共事務學院教授

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[1] 陶衛東等：《全球跨境支付模式多元化發展探索》，載《國際金融》2024年第3期，第23頁。

[2] “Cross-border Payments，” October 7， 2024， https：//www.fsb.org/work-of-the-fsb/financial-innovation-and-structural-change/cross-border-payments/.

[3] “Annual Progress Report on Meeting the Targets for Cross-border Payments，” October 10， 2024， https：//www.fsb.org/uploads/P091023-1.pdf.

[4] “Banks on Alert for Russian Reprisal Cyber Attacks on SWIFT，” Financial Times， October 11， 2024， https：//www.ft.com/content/a2bdba3b-f1dd-4c9f-a0de-9ffff6e744e4.

[5] “2023 Annual Review，” October 10， 2024， https：//www.swift.com/swift-resource/252305/download.

[6] 翟大宇等：《專業性組織如何放大國家權力：美國利用SWIFT實施的金融制裁》，載《國際經濟合作》2024年第2期，第79-90頁。

[7] 羌建新：《建立金磚支付體系漸行漸近》，載《世界知識》2024年第8期，第56-58頁。

[8] 《美歐聯合聲明：禁止俄幾家主要銀行使用SWIFT系統》，央視網，2024年10月11日，https：//m.thepaper.cn/newsDetail_forward_16876611。

[9] 巴曙松等：《人民幣跨境支付系統與SWIFT的協同發展》，載《國際金融》2022年第8期，第3頁。

[10] “SWIFT Offers Secure Financial Messaging Services to CIPS，” October 10， 2024， https：//www.swift.com/zh-hans/node/21786.

[11] 涂永紅等：《mBridge：數字經濟時代的國際支付體系創新》，載《國際金融研究》2024年第1期，第73-85頁。

[12] “China Backs Russia-proposed BRICS Payment System，” October 10， 2024， https：//www.voanews.com/a/china-backs-russia-proposed-brics-payment-system-/7836865.html.