無采礦許可證但獲政府批準采礦行為性質的判定

摘 要：行政會議無法授予行為人合法采礦資格，因此，此類無采礦許可證但獲政府批準的采礦行為，屬于未取得采礦許可證而擅自采礦，可能構成非法采礦罪。非法采礦罪的保護法益是國家的礦產資源管理制度以及礦產資源所有權，而不包括環(huán)境利益。主管行政機關的授權會導致行為人產生無法避免的違法性認識錯誤，在量刑時應當對該情節(jié)予以考慮。

關鍵詞：非法采礦罪 破壞性采礦罪 法益 獲政府批準無證采礦 違法性認識錯誤

一、基本案情

甲公司于2015年1月21日取得由國土資源局核發(fā)的采礦許可證。證件明確記載，該礦區(qū)為A地建筑石料用石灰?guī)r2號礦，每年生產規(guī)模為40萬噸，證件有效期限為3年。2017年5月17日，國土資源局針對甲公司新申請劃定的礦區(qū)出具批復，明確該礦區(qū)的范圍及保有資源量，并以每年300萬噸的開采量規(guī)劃生產。同時，批復要求甲公司及時完成采礦登記，以確保能夠順利領取采礦許可證。但隨后市國土資源局發(fā)文通知停止新設采礦區(qū)審批，甲公司因此未能如期取得新的采礦許可證。2017年10月1日，政府召開會議，確定甲公司為“點對點”三大工程的石料供應企業(yè)，按照工程需求開采并供應灰?guī)r礦。負責采礦許可證核發(fā)工作的國土資源局等多政府部門領導均列席本會。供應企業(yè)選拔條件之一要求企業(yè)未實施違法開采行為。經(jīng)核查，甲公司在批復礦區(qū)內越界采礦189.9萬噸，其中140萬噸供應給三大工程使用，涉嫌非法采礦罪。

二、分歧意見

選拔條件規(guī)定，實施過違法開采行為的企業(yè)不得作為工程供應企業(yè)，據(jù)此可以排除甲公司在2017年10月以前越界采礦的可能。那么，本案判斷的重心應當是，在2017年10月1日后，甲公司在批復礦區(qū)內采礦是否構成非法采礦罪。本案中，甲公司客觀上未取得批復新設礦區(qū)的采礦許可證，按照原采礦許可證實施的開采行為又無法滿足工程需求，但政府仍然授予了甲公司供應企業(yè)的身份，默許了其在批復礦區(qū)的采礦行為。因此，如何認定行政會議的效力是本案定性的關鍵。

第一種意見認為，行政會議事實上賦予了甲公司批復礦區(qū)內的采礦資格，因此甲公司并未違反《礦產資源法》的規(guī)定。在解釋非法采礦罪的構成要件“未取得采礦許可證而擅自采礦”時，應當堅持實質解釋立場，將這種獲得行政機關批準的無證采礦行為排除在外。因此，甲公司不構成非法采礦罪。

第二種意見認為，實施采礦行為以持有采礦許可證為前提，行政會議并非取得采礦許可證的法定方式，因而無法授予甲公司合法開采的資格，甲公司構成“未取得采礦許可證而擅自采礦”，無證開采行為違反了《礦產資源法》的規(guī)定，且侵害了國家對礦產資源的所有權。因此，甲公司構成非法采礦罪。

第三種意見贊同非法采礦罪的行為定性，但在具體解釋思路上主張，無證開采行為破壞了礦產資源以及生態(tài)環(huán)境，甲公司構成非法采礦罪。

三、評析意見

筆者贊同第二種意見，影響本案定性的關鍵因素主要包括兩點：第一，行政會議能否賦予無證采礦人合法的采礦資格？第二，如何界定非法采礦罪保護法益的內容，是否應當將環(huán)境利益納入保護范圍？此外，在明確行為性質后，還有必要探討本案是否存在不可避免的違法性認識錯誤，以及該錯誤對量刑的可能影響。

（一）行政會議無法授予合法采礦資格

1.采礦權的法定取得方式不包括通過行政會議授予。采礦許可證是采礦權的客觀載體及合法外觀，根據(jù)《礦產資源法》第3條和《礦業(yè)權交易規(guī)則》第2條的規(guī)定，采礦權可以依申請或經(jīng)轉讓取得。在前種情形下，采礦企業(yè)應當向主管機關提交獲批復的勘查報告，并按照批復劃定的范圍，向主管部門提出申請、提交資料，獲批準后登記領取采礦許可證，取得采礦權。由此可見，行政機關對申請劃定礦區(qū)作出的批復不具有終局性實體效力，僅可以作為后續(xù)礦山建設的依據(jù)。因此，甲公司雖然取得批復，但并不具有合法采礦資格。在后種情形下，采礦權主體的變更須獲得行政機關批準，并辦理變更登記手續(xù)。綜上可知，在我國無論以何種方式取得采礦權，均需遵守主管機關登記并發(fā)放采礦許可證的法定程序，質言之，采礦權必須通過行政機關頒發(fā)許可證這一具體行政行為來確立，行政會議并非法律承認的許可設定方式。

2.礦產資源戰(zhàn)略意義重大，不應允許行政機關在法外設定其他采礦權授予方式。在實踐中，行政機關為了追求效率，有時會通過簽訂行政協(xié)議或其他手段，允許未取得采礦許可證的企業(yè)先行開采，并在此過程中逐步辦理證件。然而，若采礦企業(yè)后續(xù)未能成功取得采礦許可證，不應視其因行政機關的授權而具備了采礦資質。礦產資源具有深遠的戰(zhàn)略價值，其開發(fā)活動推動了區(qū)域經(jīng)濟的繁榮。作為關鍵的工業(yè)原材料，其對于國防科技和軍事裝備領域的發(fā)展亦不可或缺。然而，由于礦產資源通常不可再生且較為稀缺，國家歷來對礦業(yè)發(fā)展實施嚴格的監(jiān)管。行政機關應當依法行政，特別是在涉及采礦權授予等對礦業(yè)發(fā)展具有關鍵性影響的行政行為時，必須嚴格依照法律法規(guī)的規(guī)定進行。不應允許行政機關超越法律框架，自行設定授予程序。若認可行政會議的授權效力，將嚴重破壞礦業(yè)管理秩序，不利于國家對礦業(yè)發(fā)展實施統(tǒng)一和有效的管控。

3.承認行政會議的授權效力將偏離刑事政策的導向。如果肯定行政會議具有賦權效果，那么甲公司在批復礦區(qū)的采礦行為將被合法化，導致非法采礦罪的成立范圍被不當限縮。實踐中，大量受到政府默許的無證采礦行為都將排除構成犯罪的可能，極大縮小了刑事法網(wǎng)的范圍，不當降低了刑法的打擊力度。從“兩高”近年下發(fā)的文件來看，國家對于非法采礦罪持從嚴懲治立場，上述做法顯然與之相抵觸。

綜上所述，行政會議無法授予行為人采礦權，甲公司構成未取得采礦許可證而擅自采礦，涉嫌非法采礦罪。

（二）非法采礦罪法益內容識別

刑法的目的和任務在于保護法益。對非法采礦罪保護法益內容的確定，可以輔助探明該罪的違法性本質，避免刑法處罰邊界的不當劃分。

1.法益識別的常用做法是以罪名在《刑法》分則的體系位置作為判斷依據(jù)，這種方法體現(xiàn)了司法對于立法的尊重，罪名在分則的位置征表了立法者的特定意圖，根據(jù)權力分工的要求，對罪名作出解釋時，司法者應當將這種意圖納入考慮范圍。非法采礦罪位于《刑法》分則第六章，該章節(jié)下均為妨害社會管理秩序的犯罪。非法采礦罪的條文中包含“違反礦產資源法的規(guī)定”的表述。根據(jù)《礦產資源法》規(guī)定，實施采礦行為以通過地質礦產主管部門的審批，取得采礦許可證為前提。擅自開采行為，首當其沖違反了礦產資源行政管理規(guī)定的要求，進而破壞了國家對礦產資源的管理制度。

2.礦產資源具備財產特征與經(jīng)濟價值。我國《憲法》規(guī)定礦藏歸國家所有，國家保護合理開發(fā)、利用礦產資源的行為，但對一切侵占或破壞礦產資源的行為采取嚴厲的打擊措施。授予探礦權、采礦權是國家行使所有權的重要方式和具體表現(xiàn)，這兩項權利在民法上屬于用益物權，性質是他物權。檢視礦產資源相關犯罪的立法沿革可以發(fā)現(xiàn)，礦產資源的財產屬性早已得到官方背書，回溯至擬定增設非法采礦罪之初，立法機關便明確將焦點置于對礦產資源財產屬性的大力保護之上。在司法實踐中，非法采礦行為曾一度依照“故意毀壞財物罪”來定罪量刑。［1］至今仍有學者主張，非法采礦本質上就是盜竊國家礦產資源的行為，因而本罪可能與盜竊罪可能存在競合情形。我國關于非法采礦罪刑事案件的立案追訴標準，以及“情節(jié)嚴重”的判定標準，均將開采的礦產品價值作為關鍵的認定因素，這些舉措均強調了礦產資源的財產屬性在非法采礦罪認定中的關鍵地位，彰顯了法律對保護礦產資源經(jīng)濟價值的重視。因此，將國家對礦產資源的所有權納入本罪所保護的法益范疇，無疑是題中之義。綜上所述，非法采礦罪旨在保護的法益包括國家的礦產資源管理制度以及礦產資源所有權，且本罪是復合法益，當行為同時侵犯兩種法益時成立犯罪。

本案中，甲公司雖然在形式上取得了行政機關的授權，但因行政會議并不是法定的采礦權授予方式，其行為仍然屬于“未取得采礦許可證擅自采礦”，因此，擾亂了正常的行政管理秩序。甲公司開采灰?guī)r礦189.9萬噸，其中有140萬噸供應給三大工程建設，這部分采礦所得并未歸甲公司所有，或以其他方式滿足甲公司利益。即使甲公司未被授權，政府也會確定由其他企業(yè)采礦并供應工程建設，難以認定甲公司對這140萬噸礦產的開采行為會使國家的所有權遭受損失，那么，140萬噸的開采行為雖然在形式上滿足了本罪的構成要件，但由于并未給國家造成損失，客觀上助力了工程建設，有利于社會經(jīng)濟發(fā)展，因而缺少實際的法益侵害性。那么，在評估行為情節(jié)的嚴重程度及計算違法所得數(shù)額時，應當將對這140萬噸礦產的開采行為排除在外。但甲公司將剩下的49.9萬噸礦產對外銷售并盈利，相當于對盜采所得的礦產資源實施了處分行為，顯然侵害了國家的所有權，行為同時侵犯兩種法益，且情節(jié)嚴重，甲公司成立非法采礦罪。

（三）非法采礦罪法益不包括環(huán)境利益——兼論與破壞性采礦罪的關系

1.將環(huán)境利益納入非法采礦罪的法益范疇，或將導致非法采礦罪與破壞性采礦罪保護法益的過度趨同。非法采礦罪的法條明確列舉了三種“擅自”情形：其一，未取得采礦許可證而擅自采礦；其二，擅自進入特定礦區(qū)并采礦；其三，擅自采掘特定種類的礦產資源，后兩種情形實為對第一種情形的拓展與具像描述。從語義上看，“擅自”指超越權利的法定或者意定界限，自行決定并實施某種行為，即在缺乏法律授權或他人許可的情況下實施的越權行為。根據(jù)這個邏輯，即使行為人已取得采礦許可證，如果并未嚴格遵循行政許可記載的礦區(qū)或礦種要求，那么，采礦行為仍然僭越了行政管理權力，與“未取得采礦許可證擅自采礦”別無二致。因此，本罪的核心特征是違反行政法規(guī)定的采礦行為。

破壞性采礦罪指，采用未經(jīng)地質礦產主管部門審批的開發(fā)利用方案進行采礦，造成礦產資源損害的行為。構成要件是對不法的類型化表述，確定法益內容應當協(xié)調好與構成要件的關系。根據(jù)對“破壞性開采方法”內涵的釋明來看，本罪打擊的也是不符合礦產資源行政管理制度要求的行為。破壞性采礦行為還會導致礦產價值的貶損，引發(fā)周遭環(huán)境惡化，侵害了國家對礦產資源的所有權和礦區(qū)及其周邊的生態(tài)利益。如果認為非法采礦罪法益包括環(huán)境利益，那么兩罪法益內容是完全重合的，當法益喪失特定性時，該如何妥善區(qū)分此罪與彼罪呢？

根據(jù)破壞性采礦罪的描述來看，未取得采礦許可證的采礦行為一概符合破壞性采礦的行為方式，那么兩罪區(qū)別僅體現(xiàn)在是否取得采礦許可證上。刑法對兩罪規(guī)定了不同的法定刑，除去罰金刑規(guī)定外，非法采礦罪最高可判處7年以下有期徒刑，而破壞性采礦罪的法定刑最高為5年以下有期徒刑，這意味著，在立法者眼中，非法采礦罪的不法程度高于破壞性采礦罪。但未取得采礦許可證的開采行為，與取得了采礦許可證但未按照批準方案推進的開采行為，在本質上并無不同，二者都違反了行政管理規(guī)定，很難認為前者的不法程度一定高于后者。由此可見，將環(huán)境利益納入非法采礦罪的保護法益，將會導致非法采礦罪與破壞性采礦罪界限的模糊，不利于司法實踐中案件的準確定性，也不符合《刑法》分則體系化建構的要求。

2.如果認為非法采礦罪的保護法益包含環(huán)境利益，那么該罪的構成要件存在將“多發(fā)”視為“必然”的邏輯漏洞。采礦許可證的核發(fā)程序嚴謹而規(guī)范，申請人需首先遞交正式申請，并隨附一系列關鍵性材料，包括但不限于申請登記書、詳盡準確的礦區(qū)范圍圖、針對開采活動所編制的環(huán)境影響評價報告等。在登記管理機構對申請材料進行審核，并確認符合登記條件后，申請人需依規(guī)定繳納采礦權使用費，完成上述手續(xù)后，可以正式獲得采礦許可證。那么，當行為人未獲得采礦許可證時，究其原因可能分為兩種情形：在形式層面上，申請人在申請流程中存在程序性瑕疵，比如提交的材料不符合規(guī)定且未按照要求補正，或未繳納相關費用；在實質層面上，申請人主體資質不適格，比如采礦企業(yè)不具備法人資格、出具的礦產資源開發(fā)利用方案不合理，或環(huán)境影響評價報告未達標準。由此可見，導致申請人未取得采礦許可證的情形十分復雜，難以認為這些未獲采礦許可證的原因與開采造成環(huán)境利益損害之間都具有相當?shù)囊蚬P系，即未取得采礦許可證的“因”不一定都會蓋然性地引起環(huán)境利益受損的“果”，例如，即便行為人尚未獲得采礦許可證，但其實際進行的開采活動在合理范疇內，依據(jù)社會普遍認知，此類行為并不足以引發(fā)環(huán)境利益的重大損害。換言之，環(huán)境利益的損害與行為人專業(yè)技能或能力的不足存在更為緊密的因果關系，而非單純由于行政資質的缺失所致。

綜上，非法采礦罪的保護法益不包括環(huán)境利益，為了照顧刑法的法益保護效果，兼及分則體系性建構的需求，應當讓非法采礦罪與破壞性采礦罪“各司其職、分工配合”，即非法采礦罪違法性的核心在于行為人對行政管理的違反和對國家所有權的侵害，而破壞性采礦罪的違法性核心在于行為人使用不合理的開采方式造成了礦產資源和生態(tài)環(huán)境的破壞。本案中，甲公司的采礦行為并未對環(huán)境造成超出正常限度的破壞，如果存在證據(jù)證明其開采手段不具有合理性，造成了礦產資源的損失和生態(tài)的惡化，那么應當思考成立破壞性采礦罪的可能性。

（四）余論：對違法性認識錯誤的必要考量

1.法定犯定罪量刑不應回避對違法性認識錯誤的討論。中外傳統(tǒng)刑法理論普遍堅持“不知法者不免責”的立場，認為行為人對行為法律性質的誤解不能成為減免其刑事責任的理由。這是因為，自然犯具有明顯的反倫理特征，因而很容易對違法性有所感知。但是，隨著法定犯的數(shù)量日益增多，曾經(jīng)占據(jù)主導的知法推定破產，一方面，行政犯的反倫理色彩較弱，有時難以通過行為外部特征識別其違法性；另一方面，法定犯的認定需要參照行政規(guī)范，然而行政法體量龐大、內容繁雜且更新頻繁，要求民眾全面及時地掌握法律內容實在是強人所難。鑒于前述因素，學術界開始重新審視違法性認識錯誤在法定犯認定中的適用空間及法律后果。在我國，刑法尚未對違法性認識錯誤作出明確規(guī)定，司法機關的態(tài)度亦十分謹慎，很少在案件判決中對此問題進行深入探討。有學者建議，為了提升實務界對違法性認識錯誤理論的接受度和認同感，突破當前的研究瓶頸，研究重心應當從單純的理論討論轉向技術構建。［2］當前，違法性認識錯誤的實際應用主要聚焦于對“違法性認識錯誤的不可避免性”這一要素的判斷。

2.違法性認識錯誤不可避免的推導方法及個案應用。在判斷某種違法性認識錯誤是否屬于不可避免時，主流觀點均采用了兩階層的遞進式判斷方法。對于一般主體而言，第一步應當考察行為人在客觀上能否對行為涉嫌違法有所覺知，這是后續(xù)推理的基本前提，如果行為人壓根無法認識到自己的行為可能違法，那么錯誤自然不可避免。該標準體現(xiàn)了對行為人的規(guī)范意識和法律認知能力的雙重要求：一方面，行為人應該能夠認識到實施的行為受到法律調整；另一方面，行為人應該能夠理解法律對這種行為的基本態(tài)度。若行為人缺乏此種能力，則其對某項行為要素的法律評價結論產生懷疑的可能性極低。在此基礎上，第二步應考慮行為人在主觀上是否盡力探明法律規(guī)定以消除疑惑。目前，域內外普遍認可的評價準則為，若行為人向公權力機關尋求幫助，并基于對司法機關的裁決或主管行政機關的答復的信賴而產生違法性認識上的錯誤，則該錯誤被認為是無法避免的。

在正式推導前，需要對一項前提條件予以明確，即本案的行為人作為礦業(yè)從業(yè)者，在身份上屬于特殊主體，其是否能夠借助法律認識錯誤的不可避免性減輕責任。與一般主體相比，特殊主體具有更高的法律認識水平，通常情況下理論并不承認特殊主體的不知法抗辯，甚至有人主張應當完全排除此類主體的適用機會。筆者認為，這種做法過于絕對，更為妥當?shù)奶幚矸绞绞牵谠瓌t上否定特殊主體違法性認識錯誤的不可避免性，但在特定情況下，特殊主體可以主張其違法性認識錯誤不可避免，并在刑事訴訟中承擔相應的證明責任。同時，立法機關應當預先設定更高的證明標準，司法機關在認定時亦應當保持謹慎。

本案中，甲公司對其在批復礦區(qū)的無證采礦行為法律評價發(fā)生誤解。采礦許可證是采礦行為的實施前提，甲公司作為礦石開采企業(yè)，自然應當知曉這一行業(yè)規(guī)定。行政會議授權無許可證的甲公司工程供應企業(yè)身份，并默許其在批復礦區(qū)采礦，行政機關的做法顯然與法律規(guī)定相抵觸，這是甲公司發(fā)生認識錯誤的根源性原因，甲公司應當對其行為合法性產生懷疑。那么，行政會議是否具有阻卻甲公司違法認識的可能性呢？首先，從行政會議的形式特征來看，行政會議具備增強信賴的合理性外觀，國土資源局作為當?shù)氐牡V業(yè)主管部門，其領導列席本會并參與決議，無疑向甲公司傳達了主管機關對其行為的接受與認可態(tài)度。其次，甲公司雖然是特殊主體，被推定具有更高的法律認知程度。但當?shù)V業(yè)領域的權威代表——公權力機關的立場與法律規(guī)定相矛盾時，我們不能強人所難，期待其像法官一樣，在充分權衡規(guī)范、事實與法理的基礎上，作出專業(yè)且正確的評價。在礦業(yè)這種強監(jiān)管性行業(yè)，從業(yè)人員信賴主管部門的意見是非常自然的事，也正是這種服從管理的態(tài)度構成了礦業(yè)良好發(fā)展的基礎。最后，在本案中，甲公司無法通過主管行政機關的答復避免違法性認識錯誤的發(fā)生。無論甲公司是否就行為合法性征求國土資源局的意見，國土資源局均不可能認定甲公司的采礦行為違法，否則將與行政會議這一具體行政行為的立場相沖突。綜上所述，應當認為甲公司的違法性認識錯誤屬于不可避免。

由于我國當前缺少對違法性認識錯誤不可避免的效力規(guī)定，學界對此仍存在爭議。考慮到司法實踐對這一理論的接受程度較低，缺少充足的實踐經(jīng)驗指導該理論的實際應用，有學者提出，可以循序漸進，先將其作為減輕處罰的要件［3］，并逐步探索免除處罰的可能。筆者贊同這一觀點，甲公司的違法性認識錯誤因對公權力的信賴而起，并且，其未能取得采礦許可證的原因在于政策調整導致的辦理不能，甲公司的主觀惡性和危險性較小，可以適當減輕處罰。