人口小縣“瘦身健體”，改革的終點是“大部制”

7月21日，二十屆三中全會審議通過了《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（下稱《決定》）。《決定》第九部分在論述“深入推進依法行政”的段落中提到了“穩妥推進人口小縣機構優化”。

近年來，山西、甘肅、內蒙古、安徽、青海、湖南等地紛紛推進人口小縣機構改革，一些機關事業單位編制被縮減，黨政機構被整合精簡，部分縣域縮編人數超過千人。

人口小縣改革，最直接的原因是降低縣域的行政成本和財政負擔。而更深層次的原因則是提高縣域治理效能，推動縣域高質量發展。

01全國人口小縣突破400個

縣城是連接城市、服務鄉村的載體，其構建起了中國行政區劃的基本盤。國家統計局數據顯示，2023年中國共有397個縣級市、1299個縣、117個自治縣。

目前，人口小縣并沒有明確定義。2020年4月，山西省把6個人口不足20萬的縣列為人口小縣機構改革試點，因此本文將人口不足20萬人的縣級行政區（縣級市、縣、自治縣、旗、自治旗）作為人口小縣研究樣本。此外，因西藏縣域人口數量全部在20萬以下，故不計入統計；新疆的縣市設置有很多特殊性，因此也不計入統計。

根據全國第七次人口普查數據，除西藏和新疆兩個省份外，全國共有414個人口小縣。四川是人口小縣最為集中的地方，20萬人以下縣（包括縣級市）有51個，包括鹽邊縣、石棉縣、天全縣、汶川縣、理縣等。其中，甘孜藏族自治州下轄的得榮縣僅有24748人，是四川省內人口數量最少的縣城。

內蒙古的人口小縣數量僅次于四川省，包括多倫縣、清水河縣、武川縣、固陽縣等在內的人口小縣數量達50個。其中人口最少的是位于內蒙古西部、隸屬于阿拉善盟的阿拉善右旗（旗的行政級別相當于縣），截至2020年11月1日，該地區僅有2.3萬人。

此外，云南、山西、陜西、甘肅、青海也是人口小縣相對比較集中的省份。由此可以看出，人口小縣大多分布在GDP水平不高的中西部省份。相比之下，像江蘇、山東這樣在全國GDP排名中處于領先地位的省份，幾乎不存在人口小縣。

02人口流失、機構冗余，人口小縣財政入不敷出

隨著城市化進程的不斷加劇，農村人口大規模向城市轉移，小縣往往是人口外流的重地。

清華大學中國新型城鎮化研究院數據顯示，截至2020年年底，我國約有7.25億人居住在縣域地區。回顧以往，1990年我國縣域常住人口曾高達9.44億，在此后的1990年至2000年、2000年至2010年、2010年至2020年間，我國縣域常住人口規模分別減少了0.28億、08.84包和0.7億，縣城人口占比也從1990年的81.4%下降至2020年的51.5%。

縣域人口減少，機關事業單位的編制數量卻沒有縮減，這就造成了財政供養人員比例失調。2019年，山西對全省人口小縣進行了一次摸底調研，其中一個總人口13萬左右的縣，財政供養人員總數近6000，全縣總人口數與財政供養人員比例為22：1。

據公開數據測算，2011年，山西臨汾市浮山縣人口與事業編數量比值為72：1，而到了2020年，這一比例下降至64：1，即單個編制人員需要服務的民眾數量從72人下降至64人。

人員冗雜便會造成財政上的入不敷出。據新華社報道，在一個每年26億余元總財力的人口小縣中，財政供養的在職人員工資達5億余元，即近二成的財政支出用于財政供養人員，這一比例相當顯著。

值得注意的是，絕大多數人口小縣經濟發展水平并不高，財政支出主要依靠上級轉移支付。2022年，青海果洛藏族自治州的瑪多縣的一般公共預算收入僅為3119萬元，而財政預算支出高達124432萬元，支出是收入的近40倍。在山西，人口小縣陽曲縣和婁煩縣2022年的一般公共預算收入都不足10億元，但支出卻超過20億元。人口小縣大都入不敷出。

03人口小縣“大部制”改革

為解決人口小縣發展中存在的問題，一些地區啟動了“大部制”改革。改革要怎么改？簡言之就是“減機構、減人員、減經費、減層級”。

從2020年4月起，山西開始人口小縣機構改革，將6個人口不足20萬的縣列入試點，分兩批進行，第一批是忻州市河曲縣和臨汾市浮山縣，第二批是太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長治市黎城縣。

公開數據顯示，改革后，河曲縣、浮山縣、婁煩縣這三個縣的事業編制數量顯著減少。其中，婁煩縣的改革力度最大，事業編制數量從3000多個減少到341個，縮減率可達88.6%；河曲縣的事業編制數量也從1964個減到659個，縮減率為66.4%；浮山縣的事業編制數量從1944個減至970個，縮減率為50.1%。

除了事業編制數量，行政單位與黨政機構的數量也在縮減。以河曲縣為例，該縣將水利局、扶貧辦、農業局統一合并為縣農業農村和水利局，簡稱為農水局；同時，縣發展和改革局、工業和信息化局、能源局以及教育科技局，也被合并為縣發展改革和科技商務局。總體來看，改革后，河曲縣的黨政機構減少了38.9%，從36個精簡為22個；涉改事業單位從186個整合為40個，削減了78.5%單位。

太原市婁煩縣的政府部門從26個降至16個，事業單位削減了29個；臨汾浮山縣的黨政機構從35家精簡到22家，事業單位從179個減至40個；呂梁市石樓縣的黨政機構減少37.1%，事業單位減少31.1%，行政事業單位科級職數減少11.8%。

除了山西，青海省人口小縣機構改革也取得一些進展。公開資料顯示，瑪多縣將改革前的25個黨政機構整合設置為20個，其中黨委機構6個、政府工作部門14個，較改革前精簡了5個機構，精簡比例為20%。

改革的效果也顯而易見。婁煩縣數據顯示，機構改革后，每年可節約人員經費3410萬元、運行經費990萬元，同時騰退出2.8萬平方米辦公樓；河曲縣委組織部則做了測算，經過3至5年過渡期后，該縣行政成本將大幅下降，公用經費支出減少367萬元，下降8.2%；財政供養人員比例由改革前的32：1提高到40：1。

值得注意的是，人員如何安置也是人口小縣改革中的一大挑戰。河曲縣在公開報道中給出了具體的做法。改革后，903名超編事業人員被重新分配到黨政部門，經學習鍛煉后擔任村社領導或綜治網格員等崗位。對于空崗領導，河曲縣設立了干部周轉池，通過“職級晉升”換取“職務下降”，或通過“轉崗下鄉”換取“待遇上升”，鼓勵涉改干部退出領導崗位參與其他工作。在提高工作積極性方面，河曲縣采取了獎懲分明的措施，自2021年以來，該縣提拔了17名表現突出的干部，表彰了10個優秀單位和30名優秀個人，同時免去了3名履職不力的領導干部職務，嚴格執行獎懲制度。

近年來，考公考編熱度持續高漲。黨的二十屆三中全會會議通過的《決定》中提到，“穩妥推進人口小縣機構優化”。未來人口小縣“瘦身強體”或成趨勢，“鐵飯碗”貶值的時代正在到來。

摘自微信公眾號“政研院”