商業銀行普惠金融政策落實跟蹤審計路徑探析

摘要：普惠金融在支持中小微企業發展和保障金融弱勢群體的平等金融權力方面發揮了重要作用。我國商業銀行作為普惠金融服務供給的重要力量，已逐步構建了一個覆蓋廣泛、層次豐富、服務差異化的供給體系。然而，以商業銀行為主體的普惠金融政策在落實過程中與政策目標仍存在一定差距，這凸顯了開展普惠金融政策落實跟蹤審計的緊迫性。目前，我國商業銀行在普惠金融政策落實跟蹤審計方面仍處于探索階段。文章從普惠金融政策落實跟蹤審計的現狀出發，聚焦普惠金融政策制定、政策執行及效果反饋三環節的審計重點，深入剖析商業銀行普惠金融政策落實跟蹤審計所存在的問題，進而探討如何優化審計流程，確保政策的有效執行和普惠金融目標的順利實現。

關鍵詞：普惠金融；政策落實跟蹤； 路徑探析

一、引言

自《推進普惠金融發展規劃（2016-2020年）》實施以來，普惠金融的發展成效日益顯著，金融服務覆蓋面和滿意度持續提升，普惠金融對經濟社會發展、助力中小微企業脫困及補齊民生領域短板起到了積極作用。與此同時，大型銀行利用普惠信貸管理漏洞套取資金和中小銀行普惠信貸不精準的問題日益凸顯，因此開展普惠金融政策落實跟蹤審計勢在必行。

政策落實跟蹤審計與我國經濟社會發展緊密相連，是為適應當代國家治理發展需求而出現的新型審計工作形態，當前已成為保障國家審計推進國家治理現代化的重要途徑。政策落實跟蹤審計以自上而下的實施路徑推動政策層層落實，可以有效地破除制度運行壁壘、遏制機會主義行為并降低政策逐級遞減效應。政策落實跟蹤審計在保障政策執行過程中的作用不言而喻，但其痛點也日益顯現，需要審計人員采取針對性的手段進行優化。

本文立足于我國商業銀行普惠金融政策落實跟蹤審計的發展現狀，以普惠金融政策落實跟蹤審計的運行機制為基礎，針對當前運行機制中存在的問題提出優化建議，對提升商業銀行普惠金融政策執行效果具有重要現實意義。

二、商業銀行普惠金融政策落實跟蹤審計發展現狀

截至目前，我國各級政府已相繼推出多項政策以激勵商業銀行推動普惠金融的發展。《普惠金融發展專項資金管理辦法》明確指出，符合條件的農村商業銀行在為農戶發放小額信用貸款時，可納入定向資金獎補的范圍，以此鼓勵其為農戶提供更多金融服務。《關于2022 年進一步強化金融支持小微企業發展工作的通知》則強調了商業銀行在保障就業和民生方面的責任，要求銀行積極響應中小微企業和微觀經濟主體的金融需求，提高金融服務的可獲得性和便捷性。國務院發布的《關于推進普惠金融高質量發展的實施意見》進一步提出，商業銀行需持續加強基礎金融服務的普及，豐富信貸產品體系，并加強重點領域風險防控，目標是在未來五年內基本建立起高質量的普惠金融體系。

這些密集出臺的政策為普惠金融的發展提供了強有力的支持。《中國普惠金融指標分析報告（2022年）》顯示，截至2022年年底，全國平均每萬人擁有1.59個銀行業存款類金融機構網點，全國助農取款服務點達到74.06萬個，以銀行卡助農取款服務為主體的基礎支付服務在村級行政區的覆蓋率高達99.99%，鄉鎮地區基本實現了銀行業金融機構的全覆蓋。這些數據充分表明，政策的推動已取得了顯著成效，普惠金融在我國的發展正穩步向前。

自實施普惠金融政策落實跟蹤審計以來，中小微企業的發展環境得到了顯著改善。現行的普惠金融政策落實跟蹤審計的審計方式主要是績效審計，它聚焦于商業銀行如何執行和落實財政貼補息、稅收減免等普惠政策，以及中小微企業對商業銀行提供的金融服務的評價和反饋。該審計模式采用了一種由上至下的方式，即審計署的金融審計司作為主導，再由審計署駐各地特派辦的金融處負責向下轄的商業銀行發出審計通知書并執行審計任務。

然而，目前我國對于商業銀行的普惠金融政策落實跟蹤審計仍依賴于傳統的審計模式。考慮到商業銀行的普惠金融業務已經實現了全流程的線上化處理，傳統的審計方法已難以獲取必要的審計資料和證據。此外，普惠金融的服務對象主要是中小企業和微觀經濟主體，這些服務對象的分布廣泛、數量眾多且類別復雜，這無疑增加了審計工作的難度。為了更有效地進行審計，需要探索適應線上業務環境的新型審計方式，并考慮如何更有效地收集和分析中小企業的反饋和評價。

三、商業銀行普惠金融政策落實跟蹤審計運行機制

縱觀普惠金融政策實施的全過程，普惠金融政策一般由當地政府機關制定并頒布，再由以商業銀行為主體的金融機構制定配套的體制機制，在資金和項目上為微觀經濟主體提供普惠服務，再根據微觀經濟主體的效果反饋進行政策糾偏和完善。

（一）普惠金融政策制定環節

政策制定環節的核心目標是保證政策的科學性、合理性和公平性，其目的在于推動普惠金融的健康發展。該環節的審查重點聚焦于政策是否充分考慮到商業銀行的實際需求，是否真正有利于普惠群體，以及政策制定者是否存在濫用職權、利用政策漏洞牟取私利的行為。審計工作將審查人民銀行、國家金融監督管理總局、財政部、稅務總局和地方政府制定的普惠金融政策與國家宏觀經濟政策發展目標的一致性；地方政府分項目標與中央政府總體目標的契合性；金融監管部門的普惠金融政策目標與發展改革委、稅務、財政部門的普惠金融政策目標的融合性。

（二）普惠金融政策執行環節

政策執行環節是普惠金融政策的整體運行中的關鍵環節。該環節的審計重點在于全面評估商業銀行對普惠金融政策的實際落實情況，監督其金融業務的規范性，并及時糾正可能出現的執行偏差或形式主義傾向。審計工作將審查商業銀行在普惠金融貸款方面的表現，包括其貸款占比和信用貸款占比是否達到預設標準；金融產品是否貼合普惠對象的需求，是否有針對性地開發新產品，以及產品體系的完備性；金融服務的定價是否合規且親民；商業銀行是否嚴格執行了金融服務保障制度。此外，審計還將關注商業銀行服務人員的政策理解和執行情況，特別關注是否存在不敢貸、不愿貸的現象。更為關鍵的是，審計將致力于杜絕應助未助或資金被挪用等非普惠用途的現象，以及避免不同部門間出現相互推諉導致的執行不力或效率低下的問題。

（三）普惠金融政策效果反饋環節

在效果反饋環節，我們需要全面關注普惠金融政策的落實成果以及執行效果。此環節的審計重點聚焦在商業銀行開展普惠金融信貸的真實性以及其對消費者權益的保護程度上。審計工作將審查商業銀行普惠金融貸款的拒貸率，確保普惠對象相較于非普惠對象能夠享受到更優惠的貸款條件。同時，審計還將評估商業銀行在金融服務便利化方面的表現，特別是關注農村偏遠地區金融服務網點的覆蓋率是否達到既定要求，以保障廣大農村地區的普惠金融服務可得性。此外，審計工作還將對商業銀行的普惠金融信貸質量進行嚴格把關，包括不良貸款率、損失準備充足率及涉農貸款的占比等關鍵指標是否合規。為了確保政策能夠持續優化和完善，審計工作還將關注商業銀行是否積極收集并聽取各方意見，將普惠金融項目的真實業績和中小微企業及金融弱勢群體的具體訴求及時上報。這將為政策制定部門提供寶貴的反饋信息，幫助他們根據實際情況調整和優化政策，以更好地滿足普惠對象的需求。

四、商業銀行普惠金融政策落實跟蹤審計當前困境

近年來，普惠金融作為國家戰略，受重視程度不斷提高，各家商業銀行紛紛發力，推動普惠金融業務的全面拓展。如今，已形成各類金融機構廣泛參與、產品結構豐富、市場有序競爭的普惠金融服務體系，開辟了中國特色的普惠金融發展路徑與模式。但目前商業銀行的普惠金融政策落實跟蹤審計仍處于發展初期，隨著商業銀行的線上業務日漸趨于完備，對審計工作提出了更高的要求。

（一）政策認知存在偏差，配套措施尚不完善

當前，商業銀行在普惠金融政策的落地實施上仍面臨一系列挑戰。具體表現為配套措施尚不健全，形式層面和執行層面存在偏差。特別是在“敢貸愿貸”內部機制、授信盡職免責與不良容忍度體制、金融科技應用和信息化管理、員工考核獎懲機制等方面，仍存在明顯的不足。這些問題的根源在于商業銀行對普惠金融政策的重視程度不夠，對政策內在機理的理解不夠深入，導致難以制定出全面、有效的配套體制機制。

此外，商業銀行在普惠金融政策理念的傳導上也存在明顯不足。部分金融服務人員對于普惠金融的理解存在偏差，他們在開展業務時往往只停留在表面，甚至會與中小微企業聯手做業績，而非真正落實普惠金融政策。這不僅影響了政策的效果，也損害了商業銀行的聲譽和利益。

（二）審計機關缺乏聯動，工作開展推進緩慢

審計機關與商業銀行之間在協同推進普惠金融政策落實方面的合作不足，對政策的有效執行和審計工作的效率產生了負面影響。這一情況的存在，使得審計機關難以全面、及時地了解商業銀行在普惠金融業務中的實際情況，從而難以發現潛在問題，也無法提供有針對性的指導和幫助。商業銀行通常在審計期間才向審計機關報送普惠金融業務資料，這意味著審計機關只能在有限的時間內對大量的資料進行審核和分析，難以保證審計工作的全面性和準確性。

此外，由于信息流通的不暢，審計機關也無法及時獲取商業銀行在政策執行中的最新動態和反饋，無法對政策執行情況進行18pmz1h7z+7j8xngGWWBEw==實時監控和調整。由于缺乏足夠的信息和數據支持，審計機關需要花費更多的時間和精力來核實和確認商業銀行提供的資料，這不僅增加了審計工作的復雜性，延長了審計周期，也影響了審計機關開展審計工作的效率。

（三）信息化建設有待完善，審計工作難度增加

數字化浪潮推動了普惠金融服務的廣泛覆蓋、快速發展和成本優化，然而，這一進步同時為審計工作帶來了前所未有的挑戰。隨著普惠金融業務全面實現線上化操作，所產生的數據量呈現爆炸式增長且日趨復雜，傳統的手工數據收集審計模式顯得力不從心。

更重要的是，線上業務的匿名性和跨地域性使得審計機關在追蹤資金流向、核實客戶身份等方面面臨重重困難，不法分子利用普惠信貸的管理漏洞進行欺詐行為，極大提升了審計工作的復雜性和不確定性。此外，隨著商業銀行線上業務的蓬勃開展，雖然為客戶提供了極大的便利，但也引發了客戶信息泄露、惡意或非法訪問等安全隱患。這些風險不僅威脅到客戶的資金安全，也為審計機關在評估銀行內部控制和風險管理能力時增加了難度。

（四）審計人才資源匱乏，專業領域存在堵點

政策落實跟蹤審計的核心執行者是審計人員，但他們在執行普惠金融業務的審計任務時，面臨著專業知識多元化的挑戰。這些審計任務要求審計人員不僅要有扎實的審計實務技能，還必須深入掌握金融、稅收和互聯網等相關領域的專業知識。然而，現實情況是，當前的審計隊伍中缺乏這種復合型的專業人才，這導致在面對涉及多個專業領域的審計工作時，審計人員常常感到難以應對，甚至力不從心。這種情況嚴重影響了審計工作的質量和效率，也使得政策落實跟蹤審計在普惠金融領域的效果受到一定限制。

五、商業銀行普惠金融政策落實跟蹤審計優化路徑

（一）構建政策學習評價體系，加強內部機制建設

為確保普惠金融政策的有效執行，普惠金融政策跟蹤審計需要建立一個針對商業銀行理解和認識普惠金融政策的評估體系，促使商業銀行從戰略高度出發，深化對政策內在邏輯和總目標的認知，從而確保其在業務決策中充分考慮普惠金融的發展。商業銀行還可以通過與財政、稅務、政府和保險等部門的合作，構建風險共擔機制，解決資金安全與經濟效益之間的平衡問題，進一步拓寬資金來源。審計機關在此過程中應加強對各部門職責履行情況的監督，對失職人員加大問責力度，為商業銀行建立健全的“敢貸愿貸”內部機制提供堅實保障。

同時，商業銀行需關注其普惠金融服務人員對于全行戰略導向的理解程度。通過定期的培訓、研討會等形式，不斷提升員工對普惠金融的認識，確保業務開展與政策導向保持一致。在員工考核與激勵機制方面，商業銀行應建立一套與普惠金融政策目標相契合的考核體系，使員工獎勵與普惠金融業務發展緊密相連。審計人員在跟蹤普惠金融政策時，不僅要關注當前的業務達標率，還應通過縱向對比，深入分析普惠金融貸款指標數據的變化趨勢，從而更全面地評估政策的實施效果。

（二）建立信息共享機制，引入現代科技提升效率

審計機關與商業銀行應深化合作與協同，建立定期溝通機制，確保信息交流保持暢通。雙方可以設定固定的交流頻率，如每季度或每半年舉行一次會議，通過面對面的交流和探討，全面了解彼此在普惠金融政策執行和審計工作中的進展與需求。商業銀行應主動向審計機關提供最新的普惠金融業務數據和信息，幫助審計機關全面把握政策執行的實際狀況。

同時，雙方可以積極探索利用現代科技手段提升合作效率。例如，構建電子數據交換平臺，實現數據的實時共享和遠程審計，這不僅能減少紙質資料的傳遞和審核環節，還能顯著提升審計工作的效率和質量。此外，借助大數據和人工智能等先進技術對普惠金融業務數據進行深度分析和挖掘，從而發現潛在風險和問題，為政策制定和執行提供更加精準和科學的依據。

（三）著力推進大數據審計進程，監督商業銀行完善自身風險控制

審計人員需要不斷更新自己的技術知識和審計方法，以適應審計模式的變革。審計人員不應再局限于利用傳統的結構化數據開展工作，而是可以借助圖片、音頻、視頻等半結構化和非結構化數據來協助審計。除了常規的手工收集審計證據的方法，計算機審計技術也為審計人員提供了更便捷的手段，通過Oracle數據庫技術、SQL語言、Python表格提取等數據庫查詢分析技術，實現對海量數據的快速處理和分析，提高審計效率和準確性。

審計機關需要加強與商業銀行的合作，共同構建聯合監管機制。通過跨部門的信息共享，實現對資金流向和客戶身份的精準追蹤，提高審計工作的針對性和有效性。同時，審計人員需要深入了解普惠信貸的業務流程、管理架構及風險控制措施，識別出潛在的管理漏洞和薄弱環節。通過監測異常交易、資金流動、客戶行為等關鍵指標，識別出風險和疑點，進而揭示出可能存在的欺詐行為或管理漏洞。審計人員還可以通過關注行業新聞、政策變化和監管動態，及時了解新的風險點和漏洞，從而調整審計策略和重點。

審計機關應督促商業銀行加強內部控制和風險管理。推動商業銀行完善客戶信息保護機制，采用先進的加密技術和安全防護措施，確保客戶信息的安全性和保密性。審計機關還要聯合商業銀行加大普及消費者金融知識的力度，提升其金融素養，強化金融安全意識，進一步完善消費者權益保護長效機制建設，確保數字普惠金融的行穩致遠。

（四）鼓勵跨學科合作，加強審計人才隊伍建設

審計機關應加強審計人員的專業培訓和教育，提升其專業素質和技能水平。可以定期舉辦審計實務、金融、稅收和互聯網等相關領域的培訓課程，使審計人員能夠不斷更新和擴展自己的知識體系。同時，鼓勵審計人員參與行業研討會、學術交流等活動，與同行專家進行深入交流和探討，以拓寬視野，提升專業素養。

審計機關應積極引進具備金融、稅收、互聯網等專業知識的人才，同時鼓勵審計人員通過自學、參加專業認證等方式提升自身能力。建立起一支具備多元化專業背景的復合型人才隊伍。審計機關可以建立專家庫，邀請金融、稅收、互聯網等領域的專家參與審計工作，提供專業意見和建議。同時，建立咨詢機制，與專家保持密切聯系，及時獲取最新的專業知識和技術動態。審計機關還可以加強與商業銀行內部審計的合作，通過共享人才資源、數據資源共享等方式同提升審計工作的質量和效率。

六、結語

普惠金融對于促進經濟繁榮、縮小城鄉經濟差距、擴大金融服務覆蓋面以及推動金融行業的創新具有至關重要的作用。在這個過程中，商業銀行扮演著舉足輕重的角色，尤其是國有大型商業銀行，它們如同領頭雁，引領著普惠金融的發展。然而，盡管商業銀行在普惠金融領域作出了顯著努力，但仍面臨著政策目標不明確，信貸監管存在漏洞等問題。為了確保政策的有效實施和普惠金融的穩健發展，政策落實跟蹤審計顯得尤為重要。目前，我國對于商業銀行普惠金融政策落實跟蹤審計的理論研究尚顯不足，審計機制也需要在實踐中不斷識別問題，加以完善。只有如此，才能確保商業銀行普惠金融業務的健康、可持續發展，從而更好地服務于實體經濟，助力我國經濟全面、均衡和高質量發展。

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＊基金項目：云南大學專業學位研究生實踐創新基金項目資助“普惠金融政策落實跟蹤審計優化研究”（項目編號：ZC-22222793）。

（作者單位：云南大學經濟學院）