鄉村振興戰略下新型集體經濟再解讀

摘要：鄉村振興戰略的系統規劃、組織監督、政策扶持和品牌打造，將進一步促進以“三產融合和城鄉融合”為主要表征的新型集體經濟發展。本研究利用宏觀大數據、典型案例和規范分析方法，考察并發現新型集體經濟面臨著制度不健全、創新發展活力相對滯后等長期發展潛力不足問題。因而亟須正確認識、系統解讀新型集體經濟發展的內在邏輯和推進路徑。即以城鎮化建設的成功經驗為參考，借助“逆城鎮化”趨勢不斷創新和優化新型集體經濟業態，為此集體產權制度改革要在兼顧“城鄉融合發展的公共利益、集體的共同利益和農民的私人權益”基礎上持續深化，并系統梳理和動態調整城鄉融合發展新格局及其治理結構。

關鍵詞：鄉村振興；新型集體經濟；城鄉融合發展

習近平總書記指出，鄉村振興戰略的總體目標是全面實現“鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興”的農業農村現代化。這既為以集體土地和集體財產為基礎的集體經濟帶來更多的發展機遇，也提出了促進新型集體經濟創新的時代任務。截至2021年底，全國農村集體產權制度改革階段性任務基本完成，約57萬個村完成產權制度改革，村級改革時點量化資產總額2.7萬億元，改革以來村集體收入平穩增長，資產總量持續增加，負債總額有所下降，總體上表現出良好的發展勢頭。這一方面得益于鄉村振興戰略對集體經濟發展有序規劃和引導的“促進”功效；一方面在于集體產權制度改革持續激活各類主體潛在的生產力和創造力，釋放集體經濟的制度紅利和創新紅利。因而，結合新型集體經濟發展現狀及潛在隱患，系統解讀“新型集體經濟”發展的內在邏輯和推進路徑具有重要的經濟和管理價值。

一、鄉村振興戰略賦能集體經濟

首先，“鄉村振興戰略”自上而下地組織推進和監督考核結構，既有助于打破基于相對封閉性的集體經濟產業結構單一和市場競爭力不足等問題，又有助于克服過度市場化對鄉村共同利益和價值共識的侵蝕。2019年9月印發的《中國共產黨農村工作條例》提出，黨中央設立中央農村工作領導小組，實行中央統籌、省負總責、市縣鄉抓落實的農村工作領導體制和五級書記抓鄉村振興考核機制。推進了各地以“黨組織+”的資源開發型、股份合作型、服務增收型、項目帶動型等新型集體經濟發展。2021年4月，《中華人民共和國鄉村振興促進法》發布，規定由國務院農業農村主管部門統籌協調、宏觀指導和監督檢查全國鄉村振興促進工作；各級政府將“鄉村振興促進工作”納入國民經濟和社會發展規劃，并建立鄉村振興工作年度報告和監督檢查制度?？梢姡班l村振興戰略”進一步明確了黨和國家政府部門在鄉村振興和集體經濟發展中的主體責任和履職方式，使集體經濟獲得更多系統性、整體性、規模性和政策性的發展空間。

其次，鄉村振興戰略的系統推進將從根本上解決家庭聯產承包責任制改革以來，農村集體經濟公共信用不足的產業價值鏈難延伸、難擴展等問題。即一方面由農業農村和自然資源等職能部門為生態化、品質化、品牌化的新型集體經濟發展提供制度保障。2021年9月實施的《中華人民共和國土地管理法實施條例》規定，國土空間規劃應明確永久基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界，縣級以上政府自然資源部門建立統一的國土空間信息平臺，并實時監測土地利用狀況。2023年1月實施的《中華人民共和國農產品質量安全法》要求，縣級以上政府農業農村部門及相關職能部門制定農產品產地監測計劃，健全農產品質量安全信用體系及投訴舉報制度。《農業品牌打造實施方案（2022-2025 年）》要求農業農村部成立農業生產“三品一標”領導小組，引導和推進地方特色農業品牌打造。另一方面，各級地方政府積極探索村域公共物品供給方式創新。例如，江蘇省江陰市曙光村建立了農村基本公共服務清單制度，明確劃分了農村各項支出的承擔主體。北京市郊區薄弱村賦予集體經濟組織林地養護、基礎設施和公益事業等領域的特許經營權，具體由鄉聯社或村股份社下設鄉級綠化養護公司與公共服務經營公司，村集體以薄弱村支持資金參股。從而創造性地整合了經營性和非經營性資產的籌資和使用方式，使新型集體經濟成為具有中國特色的社會主義公共經濟新樣態。

再次，鄉村振興將持續推進和完善集體產權制度改革。如充分利用集體土地產權需兼顧多元利益主體訴求的混合屬性，以集體產權的分配、交易和投融資機制的完善增強集體經濟組織從事市場經營活動、參與市場競爭的能動性，提高鄉村對人才、科技、產業和資本等生產要素的整合和價值再造能力。2015年財政部印發《扶持村級集體經濟發展試點的意見》，提出在堅持“集體產權性質不變，不損害村集體和農民利益”的底線原則下，探索與各村資源稟賦相適應的、多主體經營的組織形式和商業運營模式，發展新型集體經濟。從各地的實踐情況來看，農村集體經濟組織一般在總公司下分設農業、土地流轉、建筑加工、運輸、勞務派遣等專業公司或合作社，并通過投資公司組建若干市場化公司，形成“兩級（鄉與村集體）多層（總公司、專業公司與市場化公司）”的復合型經營體制。2016年12月《中共中央、國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》提出，農村集體經濟組織主要功能是“管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員”，但并未明確要求村委會和集體經濟組織事務分離。2023年1月發布的《農村集體經濟組織法（草案）》亦沒有明確劃分村委會和集體經濟組織的職責權限，且允許村委會和集體經濟組織相關人員交叉任職，并規定“農村集體經濟組織不得破產”。這意味著農村集體經濟組織尚未真正完成“政經分離、政事分開”的專業化、現代化集體經濟制度建設任務。這將在一定程度上降低集體經濟組織進行自主創新、多種經營的主動性和積極性，或可形成對政府主導和政策扶持的路徑依賴。

二、新型集體經濟的發展及潛在隱患

目前，村級集體經濟組織發展勢頭較好，收入結構多元的新型集體經濟形式已初具雛形。根據《中國農村政策與改革統計年報（2021）》，全國農村集體經濟組織資產總額達8.22萬億元，其中，村級資產占比最高，達78.22%。2021年村集體經濟組織總收入6684.9億元，村均122.2萬元；其中36%來自經營收入，24.2%來自財政補助收入，22.5%來自其他收入，12.9%來自發包及上交收入，4.4%來自投資收入。同時，各地積極探索以各級黨委協商共建為抓手，以跨區域要素資源整合打造新型增值空間為主線，政府和多元社會資本共同投資，農業和第二第三產業深度融合創新的復合型集體經濟發展模式。如黑龍江省以國有農墾企業為基礎，推進“國有經濟、集體經濟、合作經濟和家庭經濟融合發展”的北大荒模式；湖北省推進“強村帶弱村”的聯合黨委和聯村發展模式；浙江省針對薄弱村推進合作共贏的跨市、跨省“飛地抱園”模式；廣東東莞市推動“市、功能區、鎮村、企業、產業發展基地”等多種形式統籌發展模式。

但從長期發展潛力來看，各地新型集體經濟發展仍存在以下問題：一是農村集體經濟組織資產結構中固定資產與流動資產占比具有絕對優勢，而反映集體經濟組織投資運營能力和品牌效應的“長期資產和無形資產”占比較低。2021年四者的占比情況分別是48.77%、42.2%、5.48%和0.95%。這在一定程度上反映出農村集體經濟組織資產結構具有長期可持續發展動力不足的隱患；亦表明部分農村集體經濟組織經營投資理念尚存在一定的局限性，這也是為什么一些地區出現了村域經濟差異持續擴大、能級差異固化的重要原因。二是非經營性資產高于經營性資產，經營性負債高于興辦公益事業負債。2021年，農村集體經濟組織非經營性資產總額約4.48萬億元，約為經營性資產總額的1.2倍；而經營性負債約為0.55萬億元，約為興辦公益事業負債的2.02倍。非經營性資產占比較高意味著需要較高的維護和日常運行成本，而過高的經營性負債則意味著更高的資金使用成本和投資收益風險?？梢?，新型集體經濟亟須創新非經營性資產使用方式和多元籌資渠道，建構經營性和非經營性資產之間有序轉換、相互強化的公共價值再生產方式。三是村集體經濟組織資產及資產負債的區域差距較大，探索區域均衡發展新模式是新型集體經濟的核心所在。2020年，東部、中部、西部和東北地區村級集體經濟組織資產占比分別為64.36%、18.72%、14.05%、3.77%，而負債占比則分別為75.67%、14.5%、5.8%、4.03%?？梢?，各地集體經濟組織發展的市場化資源稟賦和投融資能力有較大差距，因而資源稟賦較弱地區尤其需要以新型集體經濟制度和機制創新打造和積累公共信用和公共資源稟賦。四是集體經濟組織成員認定標準事實上已超越了戶籍和地域的限制，這帶來了成員分紅的壓力和加快健全按股權分紅的制度創新需求。截至2021年底，村級確認集體經濟組織成員9.2億人，而2022年中國農村戶口約為5.1億人。2021年向成員分紅的村有6.3萬個，僅占完成集體產權制度改革村數的11%。五是集體經濟組織在公益設施和公共服務等方面的投入較多，一定程度上降低了集體經濟擴大再生產的能力。根據2020和2021年《中國農村政策與改革統計年報》，近兩年村集體經濟組織利用自有資金擴大再生產和公共服務的投入分別為1441.6億元和1251.1億元，其中擴大再生產投入占比僅為16.77%和13.23%。另一方面，各級財政扶持村級公益基礎設施建設資金持續下滑?？梢?，系統反思和正確認識新型集體經濟的時代意義和歷史價值，厘清新型集體經濟的建設任務和推進路徑，是有序引導、持續賦能新型集體經濟的理論基礎和重要保障。

三、新型集體經濟再解讀

首先，多主體投資、三產融合發展的新型集體經濟以我國城鎮化建設的成功經驗和理論探索為支撐和保障。實踐表明，我國城鎮化建設取得的成果在很大程度上得益于城鎮國有土地出讓制度對資本、產業、技術和人才的吸附能力，從而實現了我國高速度、高增長、人口和土地高度集聚的城鎮化發展。雖然在此過程中出現了一些過度開發、環境污染、城鄉土地資源供需不對稱、低效使用等問題，但我國各地的一、二、三產業體系卻得以逐步健全和完善，而三產的多樣化、數字化綜合發展不僅極大地提升了單一使用目標下的土地價值，而且也創造了更加多樣化、多層次、多渠道、多平臺的就業和創業形式，這極大地拓展了城鎮居民自由發展的空間。而由“土地財政”支持的地方政府則通過打造公開公正的就業（創業）環境，以及健全的公共服務體系等為城鎮土地保值增值注入持續的活力。據此，新型集體經濟應堅持以深化集體土地產權制度改革為重要抓手，有序引導不同利益主體投資和參與農業農村經濟建設，從而為農村集體積累“村域公共物品”供給資金。形成“集體土地產權分化—集體經濟多元主體賦權—集體公共物品的公共價值賦能—集體產權保值增值—集體經濟結構性優化”的良性循環。

其次，逆城鎮化趨勢的出現拓展了新型集體經濟城鄉融合發展新業態，從而提升集體土地使用價值、優化三產就業結構、打造生態和諧的鄉村生活新格局。即城市功能和產業不斷向農村地區輻射和擴散，城鄉之間功能相互整合、補充、融合，且逐步趨向于系統化、專業化、穩定化，農村不再像過去那樣單純為城市提供農產品、勞動力和土地等資源要素，而是承擔起了更加多樣化、復雜化的三產融合發展任務。例如，越來越多的大城市郊區農村開始承接科學技術、休閑度假、會展服務、健康醫療、生態涵養等現代高端服務業。我國第一產業就業人員占比已從1978年的70.5%下降到2020年的23.6%，考慮到農業從業人員的兼業特點，未來第一產業就業人員占比會更低；相反的，第三產業就業人員占比從1978年的12.2%上升到2020年的47.7%；在此期間第二產業就業人員占比亦提升了11.4%。實踐表明，我國已進入后工業社會的新階段，工業對農業的反哺不僅促進了農業的轉型升級和農民的有序分流，而且也將以“鄉村社會文化價值和生態資源價值”的挖掘、再造和整合持續豐富新型集體經濟。

再次，集體產權市場化改革不僅是發展新型集體經濟重要的推動力，更是破解農村經濟發展各種“堵點”的重要工具。2019年，農村居民收入中工資性收入占比為41.09%，且出現逐年提高的趨勢；經營凈收入占比約為35.97%，比重逐年降低；財產凈收入占比最低，僅為2.36%，基本穩定。可見，我國農業和農村經濟的轉型升級、農民收入的進一步增長，都需要借助城鄉融合發展新格局的打造和完善來尋求新的經濟增長點。因而，集體產權制度改革的深化既要從城鄉融合發展的公共利益出發健全集體產權分配、流轉和交易規制；又要以實現和保障集體經濟組織和農民的共同利益與私人權益促進“集體產權”保值增值。例如，2021年發布的《高標準農田建設質量管理辦法（試行）》規定，農村集體經濟組織可以自主實施農田建設項目和高標準農田建設項目，但農田整治往往導致原有地界發生變化，再加上溝渠、排水、灌溉等基礎設施建設，以及對田地用途的重新規劃等，必然會增加鎮內各村之間、村內各組之間、農民之間針對耕地界線調整的協調成本；特別是高標準農田建成后，新增耕地的使用權屬并不明確等問題，都會極大地削弱農民參與的積極性。為此，2023年4月發布的《農村產權流轉交易規范化試點工作方案》規定，2023年由全國農村集體產權制度改革部際聯席會議辦公室組織開展為期2年的全國試點，主要涉及交易體系、交易規則、風險防控、監督管理等內容。

最后，新型集體經濟的穩定可持續發展亟須重新梳理和界定城鄉發展關系。一是通過集體土地產權市場化流轉和交易制度的完善，解決長期以來我國“農地流轉速度遠低于農業人口轉移速度”的集體土地閑置和低效利用，以及農民難以獲得集體土地承包經營權和宅基地使用權作為“私有產權”的增值收益等問題，建立健全與“城鄉居民流動性”相掛鉤的城鄉土地市場結構。二是有效回應各類新型農業經營和服務主體的發展需求。截至2020年底，全國農業農村部名錄管理家庭農場數量348.1萬個，相較于2019年增長了3倍多；2020年各級財政扶持家庭農場資金總額153.5億元，約7.9萬個家庭農場獲得財政資金扶持。2023年4月發布的《農業農村部辦公廳關于開展“千員帶萬社”行動的通知》，提出到2025年底，平均每個省份要培養1000名新型農業經營主體輔導員，具體從事組織建設、規范運營、財務會計、市場營銷、綠色發展、技術支持等輔助服務。三是針對集體土地作為公共資源的公共物品屬性，系統梳理和界定中央和各級政府職能部門在農業農村發展和鄉村振興中的職能定位，健全集體經濟組織外部治理結構。2020年，中央和地方農林水支出2.39萬億元，是2011年的2.41倍；2019年集體土地征收征用面積500.9萬畝，獲得土地補償費3741.66億元，分別比2011年增加了20.13%和82.56%。可見，各級政府和職能部門在政策制定、資金扶持、集體土地整治和利用等方面一直發揮著重要的作用，《農村集體經濟組織法（草案）》明確了集體經濟組織由農業農村部門主管，同時建立“國務院、省、市、縣、鄉各級政府”監督管理的雙重、多層級管理體系。今后應基于城鄉融合發展的進度和城鄉關系的轉變，適時調整相應政府部門在集體土地開發再利用過程中的監管、評價、投資和服務職能，并健全跨部門和跨地域資源共享和收益分享協作機制。四是動態調整集體經濟組織與其成員，以及與基層黨組織、村委會、村民小組之間的關系，逐步建構“政經分離、政社分開、市場化運營”的集體經濟組織內部治理結構，并堅持“以效率促公平”的原則動態調整集體產權股權量化和分配標準，建構兼具“競爭激勵性和集體協作性”的多種收益分配機制。以避免“過度平均主義的股權量化及其財產收益分配關系對集體經濟組織成員參與的排斥”。五是基于集體財產作為集體經濟組織“共同所有”的相對排他性和集體共享性，進一步明確各級政府部門與集體經濟組織在“村域及城鄉接合部”的基礎公共設施、教育、醫療、文化服務等公共物品供給中的職責范圍、資金給付保障、共建共享方式、績效評估指標等，從而以村域集體公共物品的“提質增效”增強新型集體經濟的韌性和抗風險能力。

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＊基金項目：黑龍江省哲學社會科學研究規劃項目“城鄉融合發展的集體土地產權主體制度研究”（23JLB091）；黑龍江省第十三次黨代會精神專題項目“黑龍江省集體土地產權制度改革的公共性呈現及其優化對策研究”（22GLH062）。

（作者單位：黑龍江大學政府管理學院）