喬寶云：要了解市場期待怎樣的財政政策

9月24日，在一攬子金融政策出臺后，市場很快便表達出對于配套財政政策的期待，甚至將其視為支撐股市和其他資產上漲的關鍵。

在此之前，國務院發展研究中心原副主任劉世錦提出10萬億元經濟刺激政策的構想，市場關于以財政政策為主的一攬子經濟刺激計劃的討論就沒有間斷，盡管不同版本計劃的規模、投向不盡相同，但是財政政策發力已經成為市場共同的期待。

特別是在當下居民、企業、地方政府都在“去杠桿”的情況下，市場尤其期待中央政府“加杠桿”以穩定總需求。

增量財政政策似乎已經“箭在弦上”，但是究竟應該如何讓財政政策發揮最大的作用尚存分歧。為此，《中國新聞周刊》專訪中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶云。

不能一次性將一個“龐大”的財政刺激計劃拋給市場

《中國新聞周刊》：9月24日一攬子金融政策出臺后，市場表達出對于后續財政政策的期待，你怎么看待財政政策加力的意義？

喬寶云：政策設計的確面臨金融政策和財政政策之間的選擇，比如同樣是向特定人群輸送購買力，財政政策可以利用的渠道相比金融政策更多。寬松的貨幣政策釋放的貨幣需要渠道才能到達政策設計者希望其流向的人群，需要尊重市場規律。相比之下，財政政策可以直接創設渠道直達特定人群，更加直接、精準。從這個角度來講，財政政策確實發揮著重要作用，下一步也一定會有財政政策出臺。

《中國新聞周刊》：研究者們對于財政政策發力的方向有著截然不同的設想，比如有觀點認為，基建投資短期之內不可廢，但是亦有觀點認為，這一輪財政政策發力的重點不是物質資本投資，而是人力資本投資，應該著力補齊公共服務短板。怎么看待這些不同聲音？

喬寶云：此前，人們對于中國經濟的判斷一直沒有形成共識。一些人認為中國經濟不存在問題，另一些人認為中國經濟可能存在問題，但是對于究竟存在什么問題，至今未能達成共識。中央政治局會議的表述讓人們意識到，在人們對于中國經濟的判斷存在諸多分歧的情況下，至少已經達成一項共識，即中國經濟面臨一些困難。

而人們對于財政政策發力方向的分歧，正是因為對于“中國經濟究竟存在什么問題”缺少共識，而只有明確問題才能確定解決方案。具體而言，中國經濟目前究竟面臨波動性問題，還是結構性問題？如果兩者兼而有之，哪個問題占據更大比重？

當前政策主要在應對波動性問題，如向特定人群輸送購買力，這是應對波動性問題最為常見的方式。9月24日三部委推出的政策中也有類似內容，如調整存量房貸利率、降低首付比例下限等。但是問題的復雜性在于，我們面臨的波動性問題往往與結構性問題相關，因此在解決波動性問題的同時，也要兼顧解決結構性問題。比如地方政府債務問題，并非中央政府幫助地方政府一次性還清債務就可以解決，因為明天地方政府還會舉借新的債務。

《中國新聞周刊》：在同時面對波動性問題與結構性問題的情況下，應該如何更好地進行政策選擇？

喬寶云：同為財政政策，是投資基建，還是向居民發放現金，如給予二胎三胎家庭補貼，政策效果截然不同。每一種方案都有優勢與缺陷，但更重要的可能是了解從市場的角度來看期待怎樣的財政政策，或者說哪一項政策邊際效應更高，對于恢復信心可以起到更多作用。

財政政策同樣需要預期管理，讓其對于市場參與者更加透明，這可能與政策設計同等重要。一如美聯儲，無論在升息周期還是降息周期，政策制定者都會與市場參與者充分交流，逐步達成共識，以獲得更好的政策效果。人們在設計各種政策時往往認為自己比市場更聰明，但是只有經過市場檢驗的政策才是更好的政策，在預期管理過程中與市場參與者充分溝通，這是最好的檢驗方式，并且可以讓政策效果更好。

我們可能不能一次性將一個“龐大”的財政刺激計劃拋給市場，也要考慮如果一次性“梭哈”沒有達到效果怎么辦。在面臨復雜的經濟形勢時，尤其需要不斷小范圍試驗，讓政策在市場檢驗的過程中不斷完善。

《中國新聞周刊》：你認為增量財政政策的規模與發力方向應該是什么？

喬寶云：在中央財政每年的支出中，有一部分屬于被動型支出，比如針對地方政府的“三保”支出缺口。另外一部分是主動型支出，我認為應該確保比較大的規模。但是在政策設計時除去考慮接受市場檢驗，也要考慮與現有體制機制相結合，比如中央財政直達個人的渠道缺失，這將成為直接向居民發放現金的限制。

盡管我們面臨輸送渠道的限制，我認為現階段向特定人群，特別是低收入人群輸送購買力至關重要，這幾乎是所有經濟體面對經濟波動性問題時的共同選擇。其實此前政府已經推出一些政策，包括補貼以舊換新等，但是需要政策更加精準，比如可以加大對二胎三胎家庭的補貼力度。當然，內需不足既是短期波動性問題，也是長期結構性問題，國家也在有針對性地推動分配體制改革。

難以簡單復制2008年“四萬億計劃”

《中國新聞周刊》：面對當下的經濟困難，外界一直期待中央財政發力，如更多發行國債，你認為中央政府是不是需要承擔更多平抑經濟波動的角色？

喬寶云：這涉及政府事權與支出責任的劃分。在主流經濟學觀點中，中央政府應該承擔應對經濟波動性問題的責任。但是中國的情況比較特殊，中央政府的很多決策需要通過地方政府執行，加上地方債形成的機制，地方政府在應對經濟波動性問題時也承擔了很多責任。

比如我們可以在理論上設想中央政府發行一筆國債完成爛尾樓建設，但是其執行仍然繞不開地方政府，因為分散在各地的住房不可能由中央政府持有、管理。因此，如果我們建議中央政府承擔更多責任，比如發行更多國債提振需求，就需要考慮由于地方政府目前的負債壓力，一筆錢配置到地方后能否發揮應有的作用。

今天的情況相比2008年有很大區別，當年地方政府的債務規模非常有限，主要為彌補一些經常性支出舉債，但是今天地方政府顯性債務與隱性債務合計數十萬億元，這導致地方政府面臨的約束條件已經發生巨大變化。就像如果個人已經背負沉重債務負擔，可能會優先考慮還錢而非支出，甚至舉債支出。

無論財政刺激計劃的規模有多大，中央政府無疑希望其可以撬動更多資金，但是當地方政府面臨更多約束，其效果反而可能被稀釋。

《中國新聞周刊》：在近期的討論中也有觀點認為，中央政府首先應該幫助地方政府還債，盡快恢復地方政府經濟活力，但是中央政府似乎一直比較猶豫，你認為原因是什么？

喬寶云：其實目前解決地方債務問題的思路還不夠明確，一種可能是中央政府統一置換，另一種可能是中央政府為不同省級政府設定一定限額，由省級政府負責償還，當然也有可能是地方政府“砸鍋賣鐵”自己想辦法償還。這是因為明確思路的時機還不成熟，主要缺少配套的改革政策與成功的實踐案例。

如果只是中央政府給地方政府“撒錢”還債，肯定會產生道德風險，地方政府未來依然會無節制舉債。地方政府的投資沖動難以抑制，但是其邊際效應正在不斷遞減。但是如果中央政府不參與解決地方政府債務問題，一些地方政府可能連“三保”都面臨問題。所以需要在“吃藥續命”的同時“改掉壞習慣”，也就是標本兼治。

比如需要對事權與支出責任劃分做比較大幅度的改革，地方債券的發債主體是省級政府，省級以下政府也需要通過省級政府發債，這就意味著如果省級以下政府無力還債，省級政府需要承擔還債責任。因此有必要調整省級以下政府在投資方面的事權與支出責任，確保舉債責任與投資事權更好匹配。