高質量發展下國家公園土地流轉困境與破解路徑

摘 要：高質量發展下，國家公園作為準公共物品，發展需兼顧生態保護與經濟效益，國家公園土地流轉作為國家公園高質量發展中重要一環，更應滿足國家公園生態、經濟的雙重屬性，做到經濟與生態協調發展。但我國現有的土地流轉模式因自身局限性難以達到國家公園高質量發展的要求，而保護地役權模式以生態保護為目的，能夠克服現有模式的不足，因而可以探索其作為國家公園土地流轉的新路徑。通過理論基礎考察與國內外實踐經驗分析后，保護地役權具有實踐可行性，但我國目前卻存在著法律基礎不足與體系不完整等問題，因此，需要在立法模式選擇、制度內容構建和配套制度建設三方面予以體系構建。

關鍵詞：國家公園；高質量發展；土地流轉；保護地役權

2017年10月，習近平總書記在黨的十九大報告中首次提出“高質量發展”，并指出“我國經濟已經由高速增長階段轉向高質量發展階段”，指明了我國未來經濟發展的導向。高質量發展堅持質量第一、效益優先，將高質量發展理念落實到國家公園中，其核心要義便是綠色發展，即在滿足國家公園生態保護功能的同時，穩步推進經濟發展，做到經濟與生態協調發展。

《建立國家公園體制總體方案》（下文簡稱《總體方案》）對國家公園權屬作出了“全民所有的自然資源資產占主體地位”的制度設計。若是數量上的占主體地位，需將集體所有的資源權屬轉變為國家全面所有，可像武夷山這類集體土地占比高的國家公園來說，僅能通過大體量強行征收實現，不僅會勞民傷財，反而會對后續發展起負面作用。因此，數量意義上的占主體地位絕非現實意義上的可行方式，還應當是實際控制意義上的占主體地位，雖做不到所有，但為實際意義上的使用[1]。然而，為達成實際意義上的使用的目標，將涉及國家公園的土地流轉，囿于國家公園的生態、經濟的雙重屬性，土地流轉需滿足經濟效益與生態保護效益的協調發展目標，而現有土地流轉模式無法達標，因此，國家公園高質量發展亟須探索并構建適合的土地流轉制度。

一、國家公園土地流轉模式的路徑探索

（一）國家公園土地流轉現有模式及其評析

《總體方案》等中央文件對國家公園土地流轉做出了簡要規定。當下國家公園區域內常見的土地流轉方式主要有以下幾種模式。

1. 強制性所有權轉移模式

強制性所有權轉移模式主要是征收模式，通過國家公權力介入，按照法定程序，強制將集體土地轉變為國有土地，并給予補償，能夠快速完成既定流轉目標，常用于嚴格保護區這類生態環境脆弱需要生態恢復的區域，一般功能的保護區域并非最優手段[2]，因其存在明顯的弊端。其一，征收模式的強制性易激化矛盾。其二，征收模式補償成本較高，易導致補償糾紛。其三，征收后的生態移民難以保障，并會增加財政支出。因此，強制性征收方式在實踐中利弊明顯，適用時應再三斟酌。

2. 合意性所有權轉移模式

合意性所有權轉移模式主要是贖買模式，通過協商，政府按約定價格取得集體土地所有權，該模式便于土地管理與使用，常見于林地權屬變更。贖買模式較征收模式而言，手段更為溫和，存在協商的空間，更能考慮原住民的利益。但該模式也存在不足之處：贖買價格難以商定達成一致。土地關系著所有者的生產活動與經濟來源，政府報價常難以達到所有者期待的價格，進而造成土地流轉工作戰線拉長。此外，贖買也同樣會面臨生態移民的問題，后續的人員安置、產業維持上又將投入大量的精力物力財力。

3. 租賃模式

租賃模式是指原土地所有人、使用權人與國家公園管理委員會達成合意，簽訂租賃合同以出租其土地使用權，并約定租賃期限與租金。租賃的方式并非征收那樣具有強制性，其并未改變土地的所有權，更多考慮了土地權屬者的利益，以一種更為平和的方式進行土地流轉。[3]租賃模式弱化了土地流轉雙方之間的緊張關系，但租賃屬于債權關系，不得對抗善意第三人，存在著確權隱患。此外，租賃設有租賃期限，難以滿足生態修復長期性的需求。

4. 置換模式

置換模式是指將國家公園區域內的土地資源與其他區域相應的土地進行置換。置換存在生態移民的問題。原住民離開賴以生存、富有感情的土地，容易產生糾紛。此外，置換到的土地可能出現零散化的現象，難以再進行集約化生產，致使生產成本增加。因此，村民對此種模式的抵觸情緒也較高。

由是觀之，現有的土地流轉模式都存在著一定的局限性，加之集體所有的土地分產到戶，極可能存在權屬轉讓等現象，權屬更為復雜，易產生土地糾紛[4]，使得國家公園土地流轉工作陷入困境。因此，亟須探索適用于國家公園高質量發展的新路徑，既能夠節約成本，也能夠減少土地糾紛，保障居民的權益，兼顧經濟利益與生態利益。

（二）國家公園土地流轉新路徑——保護地役權模式

保護地役權是地役權現代化的產物。傳統地役權的功能實現可以通過租賃借貸等債權方式，但地役權屬于物權，與債權相較而言更具優勢性，不僅能夠保護權屬者的安定，而且能將地役權與需役地不動產的所有權的結合，提高其價值[5]。傳統地役權具有穩定性，強調經濟效益，但隨著現代社會的進步，需求多元化，傳統地役權也因此類型化發展，衍生出新的模式，滿足新的需求，如公共地役權[6]，在公共地役權之下的細化分類又有保護地役權。保護地役權旨在克服傳統法律制度應對自然保護問題之局限，激勵土地權利人和公益組織參與自然保護[7]，達成生態保護目標，兼顧了傳統地役權的經濟屬性，又獨具生態特色，極為契合國家公園高質量發展的需求。保護地役權與現有模式相比較而言，具有一定優越性。首先，保護地役權不具有排他的獨占性。其不以占有為構成要件，只需要通過對供役人設置容忍或者不作為的義務即可。其次，保護地役權延續了地役權尊重權屬者的特點。地役權隨著所有權與用益物權一同轉讓，不能夠單獨轉讓，并且地役權更為尊重先用益物權，需在其權屬人同意的條件下方可設立[8]。最后，地役權較現有模式而言具有充分協商、低成本等優勢。

二、國家公園土地流轉保護地役權路徑的理論基礎

（一）公共物品理論與私法調節手段

根據排他性與競爭性，可將物品或服務分為純公共物品、準公共物品與私人物品。純公共物品具有非排他性和非競爭性，屬于狹義上的公共物品，而私人物品是另一個極端，具有排他性與競爭性，但大多時候的物品或服務是介于兩者之間，為準公共物品，屬于廣義上的公共物品。國家公園的資源全民享有，而國家公園的門票、特許經營使其具有一定競爭性和排他性，因而國家公園屬于準公共物品[9]，為廣義的公共物品。公共物品因其共有屬性，尤其是國家公園這種資源型的公共物品，易造成資源的浪費與破壞，引發“公地悲劇”，為防止悲劇發生，相應的法律規制手段應運而生，但在生態環境領域，傳統的規制手段多以公法手段為主，公法的強制性卻可能會無意間對私益造成損害。而保護地役權卻有所不同，采用了物權模式，通過私法自治，政府或管理部門與居民協商達成合意形成設權合同。一方面，借助物權的排他效力，保障資源保護的長久穩定與對抗效力[10]。另一方面，采用公法私法化的路徑平衡公共主體與私益主體間的利益沖突，保障私主體利益的同時也調動私益主體的保護積極性。

（二）利益相關者理論與公眾參與原則

利益相關者理論源自企業治理，其核心是綜合平衡各個利益相關主體的利益要求，不能過分偏重一方的利益。土地流轉涉及各方主體，主要的利益相關者是權屬者、國家公園管理機構、政府部門、外界的社會組織與公眾[11]。保護地役權應充分考慮各方主體的利益需求，確保公眾參與的各項權利。一是在保護地役權設立時，政府機關綜合考量，廣泛吸收參與主體間和外界主體的意見，充分保障公眾在過程中的參與權與意見權，制定出適合的役權合同，兼顧保護目的與私權利益。二是在保護地役權實施時，建立長效穩定的補償反饋機制與監督機制，保證公眾監督權，穩固雙方主體權利義務的履行。

（三）外部性理論與生態補償制度

外部性理論是始于19世紀末的馬歇爾的外部性理論和庇古的最初分析，后不斷發展形成的完備的理論體系。外部性可以分為正外部性與負外部性，正外部性是指經濟活動的利益能夠由無關的第三方獲得，負外部性是指經濟活動的損失會由無關的第三方承擔。外部性內部化理論在環境法中被廣泛應用。國家公園作為公共物品，國家公園土地流轉保護地役權在應用中也應重視外部性理論。一是正確發揮正外部性理論。國家公園重在生態保護，其環境保護的成果能夠惠及普羅大眾，但在達成保護目的時不可避免地會造成某些主體的利益受損，對此通過生態補償制度，如稅收減免、生態補償金等方式補償私主體受損的利益，進而從外部推進生態環境利益與經濟利益的增加，提高民眾享受美好環境的外部效益[12]。二是要認真對待負外部性帶來的損失。在保護地役權的實施過程，也需要對環境破壞的行為進行規制，以應對負外部性帶來的損失。

三、國家公園土地流轉保護地役權路徑的域外經驗與本土探索

（一）保護地役權的他山之石——以美國為例

保護地役權制度發源于美國，在實踐中經歷了長時間的檢驗與發展，形成了較為完備的體系。美國保護地役權制度最早可以追溯到20世紀30年代，美國國家公園管理局將其用于景觀資源保護。后在50年代，保護地役權的概念首次由記者威廉·懷特真正提出。之后隨著《聯邦公路美化法案》《統一保護地役權法案》（以下簡稱《法案》）等法律規范的頒布，保護地役權制度在美國基本成型[13]。進入新世紀后，美國的保護地役權制度又擴展到保護未開發的土地、國家公園、歷史文化遺產等方面，成為常用的保護手段。[14]

美國保護地役權的實施主要有以下幾方面：首先是審查與登記。《法案》中對審查與登記未有明確規定，但在美國各州立法中或直接或間接地規定需對保護地的公益屬性與保護目的進行審查并登記，此舉意在強化協議的穩定性與公開性。其次是檢驗保護目的。依托于完善的稅收激勵制度與土地信托制度，保護地役權在美國能夠有效實施，如《稅收待遇延伸法案》中規定了保護地役權能夠獲得稅收減免[15]，稅收優惠促進土地所有人將土地出售或捐贈給政府機構或信托機構，便于地役權人保護目的的達成。也因如此，需要限定保護目的并對其仔細檢驗，防止有人假借保護之名謀利益之實。再次是永久性設立。美國保護地役權是永久地役權，這顯然是難以做到的，后續實踐中也有規定與判例設置了例外。然后是保護地役權的價值評估。簡言之是對限制的權利進行一個對價的評估。最后是監測、執行與救濟。通過監測以保障保護地役權長久性的執行，救濟以針對違反保護地役權的行為。[16]

美國作為保護地役權的發源地，對我國土地流轉保護地役權制度的構建是具有一定的借鑒意義的。首先，從制度起源來看。美國特有的保護地役權制度是在高度私有化背景下催生，混合權屬處置模式帶來了權屬不一，強制改變土地產權造成的民眾反抗情緒高、政府財政支出過大。這與我國當下的權屬模式與面臨的問題極為相似。其次，從立法模式來看。美國雖然是判例法國家，但保護地役權制度卻有著較為完備的成文法立法體系。聯邦層面的《法案》為各州的立法提供了明確依據與基本框架，州層面依據《法案》的指引，出臺相關法令[17]。最后，從制度屬性來看。美國保護地役權制度旨在保護公共利益，推進主體是政府機構，看似是公法手段，但是深究其具體制度可以發現保護地役權基于自愿平等原則簽訂協議，具有濃厚的私法色彩[18]。這與我國《總體方案》中對土地流轉的表達核心相似。綜上比較，美國保護地役權制度具有一定的可借鑒性，可在本土立法實踐中不斷探索。

（二）保護地役權的本土實踐——以錢江源為例

錢江源國家公園集體林地地役權改革，是首個在官方政策文件中采用“地役權”名稱的保護地役權實踐探索。錢江源國家公園的自身資源屬性存在著集體林地占比高的問題，在既有模式難以有效解決困境的現狀下，錢江源國家公園管理局便探索符合錢江源國家公園特色的集體林地地役權改革的新路徑，選擇保護地役權模式實行試點實驗。錢江源國家公園保護地役權模式是在保證林地權屬不變的基礎上，對所有權人與使用權人等的權利進行限制，通過生態補償的方式，達成合意，簽訂合同，將權利讓渡于錢江源國家公園管理局[19]。

錢江源國家公園保護地役權的探索取得了一定成果，證明了該制度在我國具有實踐生命力。首先，錢江源國家公園出臺一系列配套政策輔助集體林地保護地役權改革工作。管理局出臺了《野生動物救助舉報獎勵辦法》《特許經營管理辦法》等一系列配套政策，使村民成為國家公園的保護者、監督者。其次，錢江源國家公園明確補償內容。試點改革區域內明確地役權補償標準及其補償各項內容。再次，錢江源國家公園保障居民權益。補償的同時也為居民提供了新的就業崗位，如當地的資源管理員等，不僅能夠提高居民的生活收入，還能調動居民的積極性，增強保護意識。最后，錢江源國家公園保護地役權改革形成管理局的統一管理。通過簽訂協議的方式形成區塊化，便于管理局的統一管理。[20]因此，通過錢江源的改革實踐經驗可以見得：在生態保護方面，保護地役權模式形成了從上管理局統一管理，至下當地居民成為保護者、監督者的保護體系，調動當地居民的環保積極性，便于國家公園保護工作的開展，達成生態環境的保護目標。在經濟效益方面，保護地役權模式保障原住民的生活需求。保護地役權在不改變所有權的基礎上，以較低成本做到了生態與經濟的雙線發展。

四、國家公園土地流轉保護地役權制度的構建

（一）保護地役權的立法模式選擇

保護地役權無法在實踐落地的主要原因就是沒有一個具體的法律依據。當務之急就是選取合適的立法模式予以建立。當前主要有兩種可行路徑：其一，《民法典》路徑，或在物權編地役權部分中予以規定，或采用法律解釋的方式予以規定；其二，《國家公園法》路徑，專門設立保護地役權的土地流轉模式。

首先，從立法需求來看，《民法典》路徑并非最優選。《民法典》模式需要在地役權的部分中予以添加，但保護地役權并非是一種新型的、可廣泛應用的權利，其仍屬于地役權的范疇內，沒有為其專門立法的必要。并且《民法典》在短時間內并不會修改，若采用法律解釋的方式，為此專門出臺物權編的相關解釋，略有些浪費立法資源之意。

其次，從立法計劃來看，《國家公園法》路徑為最優選。近年來《國家公園法》列入了全國人大的立法計劃，與此同時也在不斷地推進建立以國家公園為主體的自然保護地體系。因此，采取《國家公園法》路徑進行立法更為合適，這也更契合國家公園的立法出發點。

（二）保護地役權的制度體系構建

明確立法模式后，需要在《國家公園法》路徑進行完備的制度設計，結合我國國家公園體制高質量發展的實際需要，我國保護地役權的制度體系要從主體、客體、內容、法律關系設立變更消滅四個方面進行構建。

1. 保護地役權的主體構建

保護地役權突破了傳統地役權需役地必須存在的要求，地役權人可以是具有國家公園相關管理保護職能的政府機關以及具有環境保護目的的非營利性質的環保組xXm/0nJ7UcJrpjHK+WWDGQ==織，能夠專注于生態保護的目的，并有能力處理相關事務糾紛。但我國目前的社會環保組織的能力較弱，并不能夠挑起大梁，其真正的主體還應當是政府機構或國家公園的管理機構。

供役地人則應與我國現有的土地流轉制度體系相融洽，國家公園內集體土地流轉模式隸屬于集體土地流轉模式，為保證體系性，供役地人應與我國土地“三權”分置制度相接洽。在此基礎上，供役地人應包括土地所有權人、土地承包經營權人與土地經營權人，再根據物權的相關規定進行法律關系的設立變更與消滅。

2. 保護地役權的客體建構

保護地役權的客體建構可從需役客體和供役客體兩個層次進行探析。在需役客體層面，保護地役權與傳統地役權有著較大差異。傳統地役權主要是通過設置地役權以提高自身不動產的經濟利益，局限于平面二維空間，而保護地役權的供役地與需役地沒有明顯的界限，也不必要求需役地的存在。需役地客體更多是擴展到環境保護的三維立體空間領域中，維護著社會的公共利益。在供役客體層面，保護地役權客體較為明確，主要是生態保護所需要的土地及其上的附著物等不動產。因此，保護地役權的客體也作出了傳統的突破，不再局限于傳統的二維空間，更多的是落足于生態環境保護的三維立體空間[21]。

3. 保護地役權的內容建構

保護地役權的主要內容應基于生態保護的目的對供役地人的權利作出一定的限制并給予補償，再加以監督，主要涉及權利限制、補償與監督三方面。首先，在權利限制層面，對供役地人的行為進行范圍性限制，對其設置一定不作為的義務，使國家公園管理局或有關機構獲得一定管控權，在供役地人的配合下達成國家公園的生態保護目的與發展現實需要；其次，在補償層面，雙方通過自愿協商達成一致，供役地人在限制范圍外正常生活活動，不做出有損生態之行為，并獲得如稅收減少、補償金等補償；最后，在監督層面，供役地人也需要接受日常的監督與管理，保證國家公園的功能發揮與正常運行，但監督并不能影響供役地人正常經營的權利。

4. 保護地役權的設立、變更、消滅建構

其一，厘定登記的性質。傳統地役權采用的是登記對抗主義，合同成立時生效，登記具有對抗效力。傳統地役權是為了保護經濟社會的便捷發展逐漸演化而成。而自然資源的特有生態屬性決定保護地役權不應再采取此種模式，應該適用登記要件主義[22]。并且國家公園需要進行長期的生態保護工作，要具有穩定性，避免糾紛出現，而保護地役權穩定的物權保障與公示公信作用就變得極為重要。

其二，保證取得的合法完整性。保護地役權的取得上也應當健全程序的完整性，要對申請與審查程序作出細致的規定，充分判斷主體是否適格，內容是否違法，保護目的是否恰當，將糾紛發生的可能性扼殺于搖籃中。

其三，明確變更的相關規定。在保護地役權上設置一個較為穩定長久的期限，同時依托于地役權的從屬性，也要保證保護地役權的正常流轉變更，明確可變更條件、變更事由與變更程序，允許雙方基于合意對協議內容在法定禁止事由外進行修改，并進行登記備案，加強保護地役權公示公信力。

其四，明確終止的情形規定。一是土地征收。保護地役權合同應隨之終止。二是期限屆滿。期限屆滿后終止，但雙方可以再通過意思自治進行續簽或重新訂立。三是特殊情況。如生態保護目的達成、不可抗力等，此時權利終止。

（三）保護地役權的配套制度建設

美國保護地役權強大的實踐生命力有賴于其完善的法律體系，因此，在構建保護地役權的基礎法律規定后，我國也應當健全相關配套法律制度的建設，明確保護地役權制度與其他配套法律法規的銜接，防止法律沖突。

1. 完備土地補償制度

土地對于國家公園區域內的原住民是生活必需的保障與來源。在采用保護地役權的方式進行土地流轉時，要做好生態補償機制的完備。一是國家公園園區因地制宜建立補償機制，明確補償標準，對流轉對象所受的經濟損失進行多因素考量，基于合理的評價標準進行價值評估，不能讓其可得利益受損[23]。二是在限制其一定行為內容時，也要提供他們未來生活生產的可行性指引，保障其就業，讓其能夠在這片土地上繼續生活生產下去。

2. 促進經濟激勵模式

采用正向的激勵模式促進供役地人在遵守國家公園生態義務的同時并積極參與生態保護工作中。供役地人在負擔不得進行某些破壞生態的開發利用行為義務時，必定會使其經濟收益減少，因而可以采取財稅激勵等手段激勵供役地人履行義務，為其提供一定的經濟利益補償，間接保障保護地役權的實施。

3. 健全司法救濟手段

司法作為最后一道防線，需予以健全。由于國家公園具有的公益屬性，若出現涉及環境利益的糾紛，可以通過公益訴訟的方式予以解決。若是私益上的糾紛，可以健全協調的解決模式，探索國家公園管理委員會與當地居委會、村委會的介入調解，將矛盾糾紛化解在初級階段，盡量減少司法程序的進入。

五、總結

通過現有土地流轉模式與保護地役權模式的對比分析，結合美國的實踐經驗與錢江源國家公園的改革治理，由是可知，保護地役權模式的治理效果良好，貼合國家公園的生態意義，實踐中具有生命力，能有效化解土地糾紛與補償成本等問題，兼顧生態保護與經濟發展。但保護地役權現有的最大困境即無法律明文規定。因此，對保護地役權制度的構建，還需在立法的基礎上不斷完善細化，發揮保護地役權在國家公園發展中的作用。

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作者簡介：平師晟（2000- ），男，福建寧德人，山東大學法律碩士研究生，研究方向為環境法。