高等教育治理現代化下高校學生參與治理法律保障機制完善

摘要：學生參與治理既是高校民主化進程的要求，又是社會“公共參與”在高等教育領域延伸的必然要求。但現有法律保障機制面臨法律保障理念滯后、立法機制不完善、實施法律監督機制乏力等困境，應通過革新法律保障理念、完善立法機制、優化監督機制等完善學生參與治理的法律保障機制，以優化高校學生參與治理權保障，促進高校教育改革和高等教育治理現代化。

關鍵詞：高校治理；學生參與；法律保障機制；完善

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.20.067

黨的二十大報告明確提出，“未來五年要深入推進國家治理體系和治理能力現代化，到2035年基本實現國家治理體系和治理能力現代化。”高校治理是國家治理的主要組成部分，在推進中國式現代化建設中占據著重要地位。推動高等教育的治理體系與治理能力走向現代化，不僅是高校所肩負的歷史責任，更是構建具有中國特色的現代大學制度的固有需求，這對于加速我國教育強國的建設具有至關重要的作用。目前，學生參與高校治理尚存在形式化、表面化、運動化等問題，而法律保障機制不完善是問題生產制度性原因。因此，立足于高等教育治理現代化要求，完善參與治理法律保障機制是破解高校學生參與治理問題的必然選擇。

1高校學生參與治理法律保障機制的價值分析

1.1貫徹落實相關法律法規

《中華人民共和國憲法》第二條規定公民可依法通過各種途徑和形式，管理經濟與文化事業和社會事務。賦予學生在發展學校民主和推進高校管理制度改革中的參與權，其中隱含學生參與高校治理的參與權之要義。完善學生參與治理法律保障首先有利于貫徹落實憲法的規范與精神。學生參與高校治理擺脫了傳統師生間“管理與被管理”關系的束縛，確認高校學生在學校治理中的主體地位，發揮其主動性與積極性，順應了高校民主政治建設的要求。其次，有利于貫徹落實其他法律規范規定。教育部《普通高等學校學生管理規定》第六條規定了學生在校期間以適當方式參與學校管理并享有參與權，第四十條規定了學校應當為學生參與管理的組織形式提供支持和保障，以倡導性規定的方式為高校學生參與治理提供了法律保障。完善學生參與治理法律保障有利于貫徹落實這些法律法規的規范。

1.2保障學生參與權行使

高校學生參與治理貫徹了人文主義教育價值理念，有利于提高學生的公民責任意識和領導技能，提升高校決策的科學性并實現了高校的善治目標，對高校治理現代化均具有重要意義。高校由多種利益相關者構成，為了確保高校治理的流暢進行，不同主體間必然在共同參與治理中互動協商、權力制衡。在此種情形下，以法律形式將學生參與高校治理渠道的拓展方式固定下來，才能保障學生表達主體訴求的權利，保證學生群體同其他利益群體協商對話的平等性，支持其謀求自身合法利益的話語權益，消除高校內部政策制定的片面性和不平等因素，有效保障高校學生參與權的行使，合理有效地維護權利行使的實施效果。

1.3推進高校管理制度改革

學生參與高校治理構建了高校內部治理新體制機制。在法律上認可其參與治理的主體地位，激發他們參與改革的主動性，以積極主動地投身到高校改革之中，促進高校教育教學工作的發展。促進高校治理的規章制度健全，使之更符合學生的實際情況及其意愿，為高校治理的科學化、合理化提供法律保障。促進內部去行政化改革，推進教育民主化進程，突破長久以來的科層制管理模式，為推進高校內部治理改革注入新鮮力量。

2高校學生參與治理法律保障機制面臨困境

2.1法律保障理念滯后

（1）傳統管制學生理念影響。傳統師道中的師生關系為師道尊嚴、不可侵犯，尊師重道為優秀傳統。現代逐漸演變為師生間命令與服從性質的管制關系。從《教育法》《高等教育法》《學位條例》等有關規定即可看出，高校享有學籍管理、學位頒授、學生獎勵、處分等權力。高校的權力行使具有明顯的強制性與單方意志性，高校為行使國家公權力的授權組織，權力行使過程中高校與學生間不再是平等主體，兩者間形成特殊的行政關系，學生的參與行為在高校依法行使管理權中理應起著重要作用，但實際上更多地表現為單純服從于學生單方面接受管理，這種思想文化傳統演變來的法律保障理念束縛高校學生參與治理的需要。

（2）“唯知識論”觀念約束。高校具有知識性與組織的特殊性且存在著“知識即權力”的現象，高校師生間在社會地位、知識與閱歷方面存在差距，極易產生“學生的知識劣勢使其沒有能力與前者共謀學校治理與發展”的觀念，突出表現為學生在參與治理過程中積極性不高，高校對其參與能力的不信任突出體現高校章程中學生參與治理的主體地位缺失。

2.2立法保障不完善

《教育法》第四十三條規定了受教育者參加教育教學計劃安排的各種活動，規定受教育者享有使用教育教學設施、設備、圖書資料的權利。根據該表述可知，參與范圍局限于學習工作與活動，并未明確界定參與學校事務治理范圍，同款第四項規定了權利的救濟機制，申訴權的行使是種事后救濟，并無法代替參與權的基礎功能。《高等教育法》第十一條強調高校實行民主管理，第五十七條強調高校學生可于校內組織學生團體，是種原則性規定，亦未界定范圍。在教育部《規定》中，相關條款中賦予了學生“通過適當方式參與學校管理”的權利，但其為倡導性條款，作為立法保障較為抽象。盡管《教育法》《高等教育法》作為具有較高法律效力的文件，但它們都沒有明確闡述和規定學生的參與權。在法律和法規層面，關于學生參與權的具體法律依據主要集中在教育部的規章中，立法保障總體上處于殘缺狀態。

2.3實施法律機制不健全

首先，參與實施機制缺失。近年來，根據國家的相關法律和法規，高校已經建立了學生參與治理的途徑或模式，但這種“參與”僅僅局限于“參加”層次，落實學生參與權并沒有給高校內部部分職能部門的運行帶來威懾力，校務決策方式的改變受到限制，也沒有造成決策權力向下流動。學生更多的是參與自身學習課程的評估管理，較少參與學校事務管理；而學生組織作為學生代表，是高校內上傳下達型的輔助部門，多為高校政策的執行者，參與行為體現的僅僅是學校管理部門的意志，學生組織成員沒有話語權，學校的董事會和校委會等高層會議大多沒有學生參與，即使有學生參加也并沒有發言的機會并未觸及實質性內容，加劇高校學生在治理中地位的虛化，治理陷入形同虛設的困局且沒有發揮實質功效，參與效果難以達到預期目標。

其次，主體守法意識有待提升。法律實施的基本要求與形式是守法，高校學生參與治理的法律法規在實踐中未受到足夠的重視，突出體現為兩方面：一是在高校民主化進程不斷加快的背景下，更多學生顯示出參與學校事務的愿望，但是從整體上看他們已經習慣了充當“聆聽者”的角色，沒有意識到自身參與高校治理活動的意義。二是高校并未認識到學生參與治理的法律價值，針對法律及規范性文件中就高校治理的學生參與的制度要求在大學章程設計上呈現出形式化成分多、實質內容少的局面，多為原則性條款。

2.4法律監督機制乏力

學校作為一個復雜的組織結構，需要依賴科層制運行的行政權力。如果不加強對其的監管和制衡，行政權力可能會過度擴張，從而損害學術自由和師生的合法權益，導致學生的合法權益逐步受到擠壓和邊緣化。學生參與治理本質上是高校分權的結果，這將不可避免地導致其他強勢權力的排擠和壓迫，如果權力失去了適當的約束和監管，那么強勢權力將不可避免地侵犯弱勢權力。目前，就高校內部學生參與治理的監督而言，大多采用自上而下的監督方式，內部平行監督權和的自下而上的監督權落實不夠，民主監督相對乏力。高校的監督機制是國家監督體系在高等教育領域的體現，難以適應高校學生參與權的實施要求，整體效能發揮不充分，存在滯后性。

3高校學生參與治理法律保障機制的完善路徑

3.1理念革新

首先，確立堅持以人為本、優先發展理念。在高校章程設計理念上通過制度構建引導學生沖破文化桎梏，發揚尊師重教的傳統美德，幫助其樹立主體觀念和意識，塑造全新的師生關系，樹立積極參與治理的主動性。注重保障并促進學生參與治理公平性，使教育內外形成合力，傾聽學生參與治理的需求，維護其獨立性，保障其以平等主體身份參與高校治理，促進決策的科學性與民主性。

其次，確立信任理念。就高校管理者而言，應轉變理念，尊重學生參與高校治理的需求，不把學生作為自己的對立存在體，在觀念上接受和提倡學生參與治理，不僅僅在形式上依據法律條文來規范學生的日常行為，更要充分意識到學生參與治理實質上的積極意義，信任學生作為參與主體具備的參與能力。就大學生而言，明確自身在高校管理活動中的主體地位，強化自立理念，樹立主人翁意識，不斷完善自我管理并提高自我服務的能力，以相關法律法規和規章制度為依據，積極有效地參與高校治理的各項活動。

3.2完善立法保障機制

當前相關法律法規，就學生民主參與高校治理的內容雖有所規定，但過于籠統和趨于原則，可操作性不強，且立法層次較低，多數為部門規章與其他規范性文件。對此，應設法增強法律位階效力，可考慮在《高等教育法》中明確規定高校學生參與治理的權利，并在《普通高等學校學生管理規定》中增設專章，使相關規定進一步具體化并提高可操作性。這樣既能提升高校學生參與制度的法律位階，又能將其在合適的規章制度中進一步地豐富和展開，使學生參與真正做到有法可依。其次，高校創新制度設計。大學章程文本的“學生”章節中明確寫入知情權、參與權、表達權和監督權，在民主參與權利的賦予上采取權利給付的方式，在上位法范圍內根據學校和學生的實際情況進行適當變化，在參與方式上可采取學生代表大會的形式作為補充，強化學生參與治理的質量和深度；最后，拓展參與高校治理途徑。構建高校學生參與治理的多層次平臺，主體范圍包括但不限于學生干部及學生組織。在此基礎上，實現兩種途徑的主體機制良性互補：拓寬學生個人參與治理的渠道，以定期協商、評議會、聽證會、領導信箱和接待日、學生助管員等形式加強學生個人和學校領導間溝通與交流；促進學生組織的完善，使學生組織既是工作執行者又是學生維權人，推進學生組織轉型與完善，拓展其參與高校治理中的利益涵蓋力。

3.3優化高校學生參與治理實施法律機制

首先，完善執法主體。一是進行執法主體職能分類。為將法律法規中對高校學生參與權的規定落到實處，如在決策、協調、反饋、合作等環節上將負責引導高校學生行使參與權的職能賦予不同的執法主體，明確各執法主體的職能分類，將負責輔助學生參與權行使的行政部門與負責過程與結果考評的部門劃分開，便于全過程監督和反饋，落實執法責任制度，確保學生參與實施的有效性。二是提高執法主體執法素質。這是執法主體執法專業化和規范化的前提和基礎。堅持高標準嚴要求，加強職業素質培訓，定期開會反饋學習情況和引導學生參與權行使過程的心得感悟，培養執法標兵和能手，減少執法主體“倦怠”現象。三是提升執法主體的制度執行能力。以章程為統領，完善執法主體對學生參與權行使進行引導的內部運行體系，用制度規范行為，建立制度執行績效正負面清單，并將其作為評獎評優、職務調整的重要依據。

其次，構建參與執法機制。一是高校完善民主參與機制。構建起學生群體和高校管理群體間的平等互促關系，改變對學生賦權性、受益性、可選擇性的制度規范過于謹慎的局面，在參與權的具體制度構建中盡量對學生充分授權，倡導全員參與學校管理，形成人人都有權利、人人都有義務參與學校治理的良好局面，頒布并完善學生參與高校治理的內部規章文件，如校內規范或辦法，結合本校實際情況在溝通、決策、協調、反饋、合作等環節上充分保障高校學生的參與權，使制度可行且有效落地。二是完善學生表達機制設計。在話語的表達上，合理地拓展并延伸規章中法定權利，以開放與發展的態度對高校自定性內容進行構建，通過高校章程與校內其他規范之間的相互呼應，為學生參與高校治理的具體權利進一步完善預留校內話語空間。一方面，尊重學生首創精神，對學生就學校內部治理提出的實質性意見，進行慎重考慮，及時反饋處理結果，提高治理意見被采納度，讓學生有成就感；另一方面，高校定期對學生治理建議的實施效果進行考評，制定學生參與治理的工作手冊，以學生貢獻度的形式予以量化處理，納入評獎推優的指標體系，可調動學生參與高校治理的積極性。

最后，提高守法意識。一是學生樹立主人翁意識，積極投身到高校治理的進程中。學生應改變“服從管理”的固有思維定式，理解自身“治理者”角色，明白自身所應承擔的角色和作用在高等教育治理現代化進程中是十分重要的。學生正確行使參與權，正視自身發展需要，知曉在哪些校務板塊內具有參與治理的權利，透過高校提供的平臺與媒介來表達自身的利益訴求，以對話協商的方式融入學校的政策或制度中。在條件完備時，可通過選舉學生代表或通過學生組織行使高校內部治理的權利；二是高校管理者提升自身守法意識，樹立學生參與權利觀，自覺踐行國家法律規定。高校應正視民主治理理念的重要性，轉變治理思路，從管控向引導轉型，牢固樹立以學生為中心，“育人為本”的價值理念，既要保障學生身心的健康成長和專業知識的積累學習，更要注重培養學生的主體自覺意識，鼓勵并引導學生，激發學生的潛力。發揮學生組織在參與高校治理中的代表性地位，鼓勵學生組織在高校治理中發揮積極作用。

3.4健全高校學生參與治理法律監督機制

高校加強監管組織管理。一是加強對行政職權的監督梳理。高校及時回應“去行政化”的社會呼聲，列明高校行政職權的設定依據，進行合法性及合理性審查，嚴格參照執行國務院《關于推行地方各級政府工作部門權力清單的指導意見》，防止行政職權的無根據化。二是完善監督管理制度。實行學會組織參與制和代表參與制相結合的形式，發揮學生代表大會和研究生代表大會制度的民主參與作用，使兩會作為落實學生行使參與權的媒介。三是完善信息公開機制。建立一套完整的信息公開制度體系，包括組織機構及職責、信息發布渠道、信息保障措施等，在高校治理的過程中，校務公開是重要任務。高校需要嚴格執行《高等學校信息公開辦法》，并始終遵循“公開為常態、不公開為例外”的原則，全方位地推動信息的公開透明，這不僅能提高學校內部治理的透明度，還為教師和學生提供了了解學校情況、參與學校政策和監督校務的基礎，確保從公開、知情到參與和監督的每一個環節都得到完善，發揮其應有的實際效果。

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