深化立法領域改革 鞏固提升立法質效

[摘要] 法治是中國式現代化的重要保障。立法是厲行法治的前提，科學立法是處理改革和法治關系的重要環節。黨的十八大以來，我國立法工作不斷邁出新步伐、取得新進展，為推進中國式現代化發揮了重要的保障和促進作用，也為深化立法領域改革積累了寶貴經驗。黨的二十屆三中全會對深化立法領域改革提出新要求、作出新部署。未來要深入推進立法領域改革，提高立法質量，不斷完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，為進一步全面深化改革提供強有力的法治支撐。

[關鍵詞] 高質量立法； 深化立法領域改革； 改革和法治相統一

[中圖分類號] D920.0 [文獻標識碼] A [文章編號] 0529-1445（2024）10-0011-04

法治是中國式現代化的重要保障。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱“《決定》”）在論述進一步全面深化改革要堅持的六大原則時指出：“堅持全面依法治國，在法治軌道上深化改革、推進中國式現代化，做到改革和法治相統一，重大改革于法有據、及時把改革成果上升為法律制度。”只有不斷完善中國特色社會主義法治體系，才能為中國式現代化提供強有力的法治支撐。完善中國特色社會主義法治體系，必須全面貫徹實施憲法，維護憲法權威，協同推進立法、執法、司法、守法各環節改革。其中，立法是基礎，是厲行法治的前提。越是強調法治，越是要提高立法質量。

科學立法是處理改革和法治關系的重要環節

中國式現代化蘊含了高質量立法的法治愿景，高質量立法是推進中國式現代化的內在保障。黨8b46a2e1e56ad1bc75f8a8378da5f8f8的二十屆三中全會提出在法治軌道上深化改革、推進中國式現代化，這就要求我們必須深刻把握法治與改革的重要關系，深化立法領域改革，以高質量立法推進中國式現代化。

黨的十八大以來，習近平總書記就改革和法治的關系作出了一系列重要論述，強調：“‘改革與法治如鳥之兩翼、車之兩輪’，要堅持在法治下推進改革，在改革中完善法治?！庇纱丝梢姡母锖头ㄖ未嬖诒厝宦撓?。首先，改革越深入越要強調法治，進一步全面深化改革必須在法治軌道上進行。進一步全面深化改革要把制度建設和治理能力建設擺在更加突出的位置，這就要求必須充分發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，用法律制度鞏固改革成果，破除制約發展的體制機制障礙。其次，全面依法治國是一項長期而重大的歷史任務，也是一場深刻的社會變革，需要通過改革推動法治體系的不斷完善。法治領域改革是全面依法治國的突破口。只有不斷推進法治領域改革，才能破除體制機制的障礙，從而推進全面依法治國。

有良法才能有善治。高質量立法是在法治軌道上進一步全面深化改革的重要基礎。習近平總書記指出：“科學立法是處理改革和法治關系的重要環節。”要做到改革與發展相統一，必須把握好科學立法這一重要環節。立法是落實改革方案、推進制度構建、規范改革路徑的重要手段。在法治軌道上進一步全面深化改革、推進中國式現代化，對立法工作提出了許多新課題新要求。立法要主動適應改革的需要，通過高質量立法引導改革進程、破除改革阻礙、確認改革成果。在法治軌道上進一步全面深化改革，需要通過立法，出臺具備協調的框架結構、清晰的條文表述、自洽的事理邏輯的高質量法律制度，讓法律制度更好適應改革和經濟社會發展需要，為推進中國式現代化提供及時有效的制度保障。只有抓住提升立法質量這個關鍵，不斷推進科學立法、民主立法、依法立法，按照客觀規律和現代立法理論、方法，合理設定權利與義務、權力與責任的邊界，增強立法的系統性、整體性、協同性，在供給側進一步筑牢良法善治的根基，才能以良法善治保障高質量發展。

高質量立法保障高質量發展

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視改進和加強立法工作，強調“時代在進步，實踐在發展，不斷對法律體系建設提出新需求，法律體系必須與時俱進加以完善”。以此為指導，我國立法工作不斷邁出新步伐、取得新進展。

中國特色社會主義法律體系不斷完善。黨的十八大以來，我國新制定法律、修改法律、通過有關法律問題和重大問題的決定、作出立法解釋的數量均大幅增加。同時，伴隨著地方立法權的擴容，地方立法主體數量大幅增加，地方性法規大量出臺。在國家法律層面，我國適時頒行了憲法修正案和數部刑法修正案，對立法法予以修訂，制定編纂了新中國第一部民法典，為國家根本大法和基礎性法律注入了新的智識成果和發展動力；不斷完善經濟發展、生態文明、公共安全等重要領域的立法布局，加快知識產權、數字經濟、生物安全等新興領域立法步伐。截至2024年7月，我國現行有效法律302件、行政法規594件1，還有數量眾多的地方性法規等，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系更加科學完備、統一權威。在黨內法規層面，中國共產黨聚焦“提高黨內法規制定質量”這個核心，依據“1+4”的黨內法規基本框架，綜合采用多種形式，不斷完善內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規體系，實現了黨內法規體系從“比較完善”到“更加完善”的飛躍。黨內法規的內在融貫性和外在銜接性顯著增強。

立法形式更加豐富多樣。黨的十八大以來，我們充分發揮立改廢釋纂等立法形式在完善中國特色社會主義法律體系中的重要作用，對于實踐證明行之有效的改革舉措及時上升為法律制度，對于不適應改革發展需求的法律法規及時修訂或廢止，對于法律規范及時出臺解釋予以明確，對于同一領域相關聯的法律及時進行整合。同時，不斷創新立法形式，堅持“大部頭”立法，推進立法整體性發展；注重“小快靈”立法，增強立法的針對性；靈活運用授權決定、改革決定等形式，增強立法的時效性；創新“急用先行”形式，探索建立立法快速響應機制。

堅持民主立法的價值取向。黨的十八大以來，我國立法工作堅持踐行以民為本、立法為民理念，不斷創新公眾參與立法的方式、拓寬公眾有效參與立法的途徑和渠道，更好地維護人民利益。將立法公開貫穿于立法全過程，不斷健全立法機關與公眾溝通機制、立法協調機制、法律法規草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋意見機制，保證人民有序參與立法、凝聚社會共識。不斷完善立法座談會、論證會、聽證會等制度，探索建立立法重大利益調整論證咨詢等機制，準確把握不同群體的利益訴求。

立法工作體制機制更加順暢高效。黨的十八大以來，我們切實加強黨對立法工作的集中統一領導，不斷完善黨領導立法工作的形式與程序；充分發揮人大及其常委會對立法的主導作用，進一步加大人大對立法的組織協調，積極發揮各級人大在立法中的作用；進一步完善立法的程序機制，積極推進立法工作制度化、規范化、程序化發展；進一步完善立法的備案審核和監督制度，切實開展合憲性審查和合法性審查，維護憲法權威和國家法律制度的統一。

深化立法領域改革的重點任務

深化立法領域改革是完善中國特色社會主義法治體系的重要環節?！稕Q定》對深化立法領域改革提出了新要求，為我們進一步提高立法質量指明了目標方向、規劃了重點任務。

完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，健全保證憲法全面實施制度體系，建立憲法實施情況報告制度。憲法是國家的根本大法，中國特色社會主義法律體系的完善，必須始終堅持以憲法為核心，貫徹“根據憲法，制定本法”“與憲法不相抵觸”“立法必須符合憲法精神”等原則。憲法的實施涉及實施內容正確性、實施內容完整性、實施方式協調性和實施主體協作性等要求，是一項復雜的系統工程。1因此，憲法的全面實施必須依托于系統化的制度體系。健全保證憲法全面實施制度體系，一要堅持黨的領導，將黨的領導貫穿始終。二要不斷完善憲法修改制度、憲法解釋制度、憲法監督制度，健全憲法全面實施的框架。三要不斷完善主體性制度，發揮憲法實施主體的協作性。四要完善保障性制度，加強對憲法的宣傳教育研究，增強全社會的憲法意識。

完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局。習近平總書記指出：“推進科學立法，關鍵是完善立法體制?！蓖晟屏⒎üぷ鞲窬质橇⒎w制機制改革的方向和重點。一要堅持黨對立法工作的全面領導，確保用黨的創新理論指導立法工作，把握立法的正確政治方向，同時嚴格執行向黨中央請示報告制度，立法工作中的重大決策、重大事項、重要情況，及時主動向黨中央請示報告。二要發揮人大在立法工作中的主導作用，加強人大對立法工作的組織協調，科學制定立法規劃和計劃，統籌推進立法工作，平衡各方利益，凝聚立法共識。三要充分發揮政府在立法工作中的作用，加強政府部門間的協調，提升立法的針對性和可行性。四要完善各方參與的立法格局，強化民主立法，注重拓寬社會各方有序參與立法的途徑。

統籌立改廢釋纂，加強重點領域、新興領域、涉外領域立法。法律體系必須隨著時代發展和實踐需要而不斷發展完善。根據實際需要，堅持系統觀念，通過統籌立改廢釋纂等多種形式，推動國家各方面制度更加完善，是立法工作的基本要求。一要積極推進國家安全、科技創新、公共衛生、生物安全、生態文明、風險防范、金融等重要領域立法，對涉及全面深化改革、推動經濟發展、完善社會治理、保障人民生活、維護國家安全的法律抓緊制定、及時修改。二要加快人工智能、大數據、云計算等領域立法步伐。三要以捍衛國家主權、安全、發展利益為立法導向，進一步提升國家安全領域的立法質量，不斷完善反制裁、反干涉、反“長臂管轄”法律法規，形成系統完善的涉外法律法規體系。

完善合憲性審查、備案審查制度。合憲性審查、備案審查制度是推進憲法實施和監督的重要抓手之一。合憲性審查是對法律法規形成前、執行中和實施后的一種全過程審查，這一工作能有效增強立法的民主性、科學性。完善合憲性審查制度，要明確合憲性審查的原則、內容和程序，完善以合憲性咨詢為主的事先審查、以法律草案民主審議為主的事中審查、以多元主體提請復審為主的事后審查。備案審查制度是合憲性審查制度的重要內容。制定出的規范性文件都應當依法依規向審查機關報送備案，由審查機關對其中的涉憲性、合憲性問題進行審查，對不符合憲法規定、憲法原則、憲法精神的內容予以糾正。完善備案審查制度，要進一步明確備案審查的原則與目標，圍繞“有件必備、有備必查、有錯必糾”的要求進行相關制度建設，為更好開展備案審查工作提供制度保障。

探索區域協同立法。區域協同立法是新時代深入實施區域協調發展戰略的重要保障和制度創新，一方面可以發揮各地區優勢，彌補法律供給的不足，形成互補效應；另一方面可以解決跨地區法治問題，促進區域協調穩定發展。探索區域協同立法，一要構建區域協同立法工作機制，覆蓋從法律出臺到實施全過程。二要構建區域協同立法協調機制，從關系協調、資源接入、信息傳遞等方面提供機制保障。三要提高區域協同立法制度效應，形成區域協同法治效應。

健全黨內法規同國家法律法規銜接協調機制。黨內法規和國家法律法規都是中國共產黨治國理政的制度支撐，二者統一于中國特色社會主義法治體系之中，具有銜接協調的必要性、正當性和可行性。黨內法規和國家法律法規在形成機制、作用方式和規制對象上存在差異，但二者也存在同質性，比如，在功能上互補、在價值取向上一致等。健全黨內法規同國家法律法規銜接協調機制，要從健全二者制定主體的溝通機制、完善二者的協同運行機制、健全二者的協調程序機制三個方面著力，形成相輔相成、相互促進的格局。

建設全國統一的法律法規和規范性文件信息平臺。全國統一的平臺能夠全面匯集全國范圍內的法律法規和規范性文件資源，為社會各界提供統一、便捷、規范、高效的查詢服務。建設此平臺，一方面有利于提高法律法規和規范性文件資源獲取的透明度和效率，另一方面有利于加強法律法規和規范性文件的統一管理，為推進數字政府轉型奠定基礎。建設全國統一的法律法規和規范性文件信息平臺，要從規范信息發布、加強信息管理和便利信息獲取三個方面著力，明確信息發布和維護的主體及責任，促進平臺運營維護工作的制度化規范化，實現信息分類分級、“立、改、廢”全生命周期管理。

[參考文獻]

[1]中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定[M].北京：人民出版社，2024.

（作者簡介：張慧，湖南工商大學法學院副教授）

責任編輯 / 王煥宇