加快推進社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務實現(xiàn)人口高質量發(fā)展的對策建議

摘 要：積極應對人口老齡化，是實現(xiàn)人口高質量發(fā)展的重要舉措。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務作為養(yǎng)老服務新模式，融合了居家、社區(qū)以及機構養(yǎng)老的多方面優(yōu)勢，是應對人口老齡化的有效措施。以哈爾濱市社區(qū)養(yǎng)老服務為研究對象，通過分析現(xiàn)有社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務探索中存在的問題，借鑒其他地區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務的經驗，提出加快推進哈爾濱市社區(qū)嵌入式養(yǎng)老發(fā)展的相應對策，以期為其他同類型城市更好地開展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務，提升養(yǎng)老服務質量，有效應對人口老齡化所帶來的問題提供經驗。

關鍵詞：高質量發(fā)展；人口老齡化；嵌入式養(yǎng)老

中圖分類號：C91 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2024）05-0069-04

收稿日期：2024-02-28

基金項目：黑龍江省哲學社會科學研究規(guī)劃項目“城市收縮背景下黑龍江省人口高質量發(fā)展路徑研究”（23SHD148）的階段性成果

作者簡介：王惠燕，助理研究員，從事社區(qū)問題、社區(qū)社會工作等研究。

習近平總書記在黑龍江省主持召開新時代推動東北全面振興座談會上提出，要提高人口整體素質，以人口高質量發(fā)展支撐東北全面振興。積極應對人口老齡化，是實現(xiàn)人口高質量發(fā)展的重要舉措。黨的二十大報告提出，“實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產業(yè)，優(yōu)化孤寡老人服務，推動實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務”。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務作為養(yǎng)老服務新模式，能夠更好挖掘社區(qū)現(xiàn)有資源，讓老年人在家門口享受貼心周到的養(yǎng)老服務。以哈爾濱市社區(qū)養(yǎng)老服務為研究對象，提出推進社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務的對策建議，以期更好地提升養(yǎng)老服務質效，應對哈爾濱市人口老齡化問題。

一、社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務的內涵和優(yōu)勢

（一）社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務的內涵39b61ba41513c6944b55a1b6fdec278082c4aa30a818dc6452d1dcc31c49b717

社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務是指充分依托社區(qū)養(yǎng)老服務設施等資源建設，以資源嵌入、功能嵌入和多元的運作方式嵌入為理念，結合社會內部以及社區(qū)周邊的養(yǎng)老服務資源，為社區(qū)內的老年人提供機構入住服務和上門服務。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務模式綜合了機構養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老的優(yōu)點，讓老年人在家門口和熟悉的氛圍中享受托養(yǎng)照護、配餐助浴、文化娛樂和精神慰藉等多方面養(yǎng)老服務。

（二）社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務的優(yōu)勢

社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務具有以下優(yōu)勢。一是地點靈活，和傳統(tǒng)養(yǎng)老模式相比，嵌入式養(yǎng)老模式能讓老年人在家門口15分鐘內享受全日托養(yǎng)、日間照料、助餐、助浴等專業(yè)養(yǎng)老機構的照護服務。二是服務時間靈活，嵌入式機構不像養(yǎng)老院需要長期居住，它不僅設置在老年人家門口，且服務類型多樣、時間靈活，可按實際需求為老年人提供臨時幾天到幾個月的全天照護服務，以解老年人燃眉之急。三是具有情感優(yōu)勢，老年人在社區(qū)內生活方便子女照料探視、交流感情，有利于家庭關系的維系和老年人情感需求的滿足，同時在熟悉的環(huán)境中生活和熟悉的鄰居朋友交流，也可以滿足老年人不離家安養(yǎng)晚年的愿望。

二、國內外社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務的經驗做法

（一）日本社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務模式

日本是世界上率先進入老齡社會的國家，自2006年開始構建社區(qū)綜合照護系統(tǒng)。

1.社區(qū)嵌入式養(yǎng)老參與主體多元化

日本的社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務是多主體參與、多元服務的養(yǎng)老服務模式。實現(xiàn)模式包括自助、互助、共助、公助四種方式。“自助”即老年人自己照顧自己，有活動能力的老年人在力所能及的情況下可以管理自己的基本生活和健康狀況，同時也可以通過在勞動力服務市場購買所需服務照顧自己。“互助”就是互相幫助，在社區(qū)空間內，服務主體可以接受來自鄰里、民間志愿者組織所提供的自發(fā)性或者是無償性的服務。“共助”是指老年人接受來自社會福利制度提供的幫助，獲得方式可以來自醫(yī)療、年金、介護保險等。“公助”指針對其他三種方式無法解決的問題則由國家無償提供公共福利服務，例如低收入群體生活保障、老年人權益保護等。

2.社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務分類齊全

按照日本現(xiàn)行《介護保險法》規(guī)定，社區(qū)嵌入型社區(qū)養(yǎng)老體系包括上門服務、日間照料和入住型三大類。上門服務包括上門照護和上門醫(yī)護，服務人員都是地方政府指定的專業(yè)機構人員開展服務。對于中重度的老年人還提供夜間巡視和24小時應急服務。日間照料由專門機構在白天提供照料服務，包括接送老年人到機構，提供健康檢查、午餐、洗澡等服務，同時還針對失智老年人開展特殊日間照顧。入住型指福利機構收住中重度老年人進行照護醫(yī)養(yǎng)服務或是針對老年人開設新式無障礙公寓設施提供服務。

3.社區(qū)嵌入式養(yǎng)老具備完善的監(jiān)管制度

為了有效監(jiān)管社區(qū)嵌入養(yǎng)老服務的開展，政府下放給設施所在地的基層一定的行政監(jiān)管權力，保證設施所在地基層能夠在權力范圍內發(fā)揮監(jiān)管作用。同時政府鼓勵民間團體參與監(jiān)管過程，比如成立地區(qū)的“社區(qū)嵌入型服務設施運營委員會”。委員會邀請被服務人、運營方和專家共同商議社區(qū)嵌入型服務設施的各項標準，并監(jiān)督服務設施的整個運營過程。

4.提升社區(qū)嵌入式養(yǎng)老設施的運營效益

為了提高社區(qū)小規(guī)模養(yǎng)老設施運營效益，日本政府鼓勵運營商采取多種經營方式。比如引進衛(wèi)星型的設施配置方式，即允許以大帶小，即一個大型總機構附帶多個小型分機構，小型機構共享大型總機構的各項設施以及人財物各方面資源，以減輕小型機構在運營過程中的支出成本，改善運營狀況。再如采取連鎖式的經營策略來開辦社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構，提升各種資源的利用率，提高收益。

（二）國內社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務模式

上海市是全國較早進入老齡化的城市。上海的社區(qū)居家養(yǎng)老模式為政府購買服務型嵌入式養(yǎng)老模式。政府招標，企業(yè)投資運營，社區(qū)進行輔助。上海社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務模式的優(yōu)勢在于，將社會各種資源進行優(yōu)化組合，既保持了政府對于社區(qū)養(yǎng)老服務的指導地位和主導性作用，又將企業(yè)的福利性與社區(qū)的個性化發(fā)揮出來，操作性比較強。

1.出臺政策支持社區(qū)嵌入式養(yǎng)老

上海市多年來將建設社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構作為市政府項目，出臺了一系列扶持政策。如出臺《關于推進本市“十三五”期間養(yǎng)老服務設施建設的實施意見》為符合條件的社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構提供建設和運營資金補貼；出臺《關于對本市非營利性社區(qū)養(yǎng)老服務機構實施“以獎代補”扶持政策的通知》對于社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構的人員提供補貼；出臺《促進和規(guī)范利用存量資源加大養(yǎng)老服務設施供給的工作指引》給予場地支持；出臺《關于公建養(yǎng)老服務設施委托社會力量運營的指導意見》提升社區(qū)養(yǎng)老設施效能。總之，各項政策的出臺，為社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務提供了強有力的制度保障。

2.鼓勵社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構創(chuàng)新運營模式

上海市社區(qū)嵌入式養(yǎng)老運營以公建民營為主。公建即初始建設的全部費用由政府承擔，民營指社區(qū)養(yǎng)老機構建設后期的裝修費用和運營費用由承接方承擔，這樣可以減輕社會資本的前期投入壓力，增加了社會資本參與經營的積極性。同時上海市鼓勵運營方探索多種方式運營社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構，比如多元化經營，即加強一個社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構門店的復合功能。比如在機構提供住養(yǎng)照料、日間看護、助餐等基本服務的基礎上，拓展居家護理、輔具租賃等個性化服務。此外，在運營方的選擇上慎重考量，傾向于選擇綜合實力較強且同時具有復合經營背景的企業(yè)，因為嵌入式養(yǎng)老機構的運營盈利周期相對于其他行業(yè)較長，這樣即使部分門店存在虧損的情況，短期內可以通過其他業(yè)務經營進行補充，減輕機構短期的資金回收壓力。

3.延伸社區(qū)嵌入式養(yǎng)老“家床服務”

“家床服務”也就是家庭照護床位服務。服務機構根據老年人具體需求，個性化定制照護方案，或者老年家庭根據需求購買養(yǎng)老服務機構提供的“特色服務包”。一方面滿足一些老年人只需要部分專業(yè)照護、康復服務的需求；另一方面也能解決社區(qū)嵌入式養(yǎng)老轉運周期長、部分養(yǎng)老機構接近飽和的問題。

三、哈爾濱市開展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務存在的問題

（一）社區(qū)開展嵌入式養(yǎng)老服務負擔較重

根據以往經驗，將社區(qū)工作人員作為服務主力承擔專業(yè)養(yǎng)老服務工作，效果并不理想。主要是由于社區(qū)作為社會治理工作的“最后一公里”，本身承擔著多項公共服務與組織協(xié)調職能，難以滿足社區(qū)老年群體更加多元、專業(yè)的養(yǎng)老服務需求。比如大多數(shù)社區(qū)老年工作只有一人承擔，一方面需要對接街道以及民政部門關于老年群體的各項統(tǒng)計與服務工作；另一方面還要承擔社區(qū)基本服務，如作為網格員對網格內居民的日常管理，工作量較大。另外，社區(qū)內缺乏為老服務的專業(yè)人才，很難開展醫(yī)療服務、專業(yè)護理、心理疏導等專業(yè)化服務。

（二）缺乏嵌入式養(yǎng)老專業(yè)人才

4b3127d2c87cef52d04bc15cd87c1d8a一是現(xiàn)有從事養(yǎng)老服務的人員專業(yè)性不強。他們大多年齡偏高，受教育程度不高，缺乏相對專業(yè)的護理技能和相關知識，只能從事簡單照護，無法滿足老年人多元化需求。二是大專院校養(yǎng)老專業(yè)人才流失。目前整個社會對養(yǎng)老行業(yè)認同度不高，大專院校養(yǎng)老專業(yè)畢業(yè)生不愿從事本專業(yè)工作。而進入養(yǎng)老機構的專業(yè)人才也由于機構待遇低、職業(yè)發(fā)展晉升機制不完善等問題流失。

（三）社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務機構運營困難

在已經開展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老的機構中，運營困難是較為普遍的問題。分析原因，一是社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構運營成本較高。嵌入式養(yǎng)老機構“麻雀雖小，五臟俱全”，雖然空間小，但需求人員設施成本都不低，難以形成規(guī)模化效應，分散運營成本要遠高于集中運營的成本。二是服務對象需求不穩(wěn)定。社區(qū)內的老年人作為服務需求方，需求碎片化、需求頻次不穩(wěn)定，導致了運營成本與收入不匹配，運營難度較大。

（四）社區(qū)空間養(yǎng)老服務供給不均衡

按照現(xiàn)有養(yǎng)老服務發(fā)展的實施意見規(guī)定，新建居住小區(qū)養(yǎng)老服務設施配建，與社區(qū)配套用房同步建設。老城區(qū)和已建居住小區(qū)，則由所在區(qū)縣（市）政府通過購置、置換、老舊小區(qū)改造等方式解決。目前新建小區(qū)按照規(guī)定一般在建造時留出足夠空間，同時設施配套相對完善。而在老舊小區(qū)中，很多社區(qū)辦公空間都很狹小，活動室一室多用，養(yǎng)老服務設施很難開發(fā)和置換。同時在這些老舊小區(qū)中，老年人占比往往高于新建小區(qū)，貧困、低保老年人數(shù)量也相對較多，對養(yǎng)老服務的需求量更大，導致了新舊社區(qū)之間養(yǎng)老服務的供給不均衡。

四、哈爾濱市推進社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務的對策

（一）哈爾濱市推進社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務遵循的原則

1.補充性原則

補充性是指現(xiàn)階段的養(yǎng)老方式仍要以居家養(yǎng)老和機構養(yǎng)老為主，嵌入式養(yǎng)老為輔。發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老目的是協(xié)助居家養(yǎng)老和機構養(yǎng)老，對兩種養(yǎng)老方式無法覆蓋或不能滿足的老年人群進行補充的養(yǎng)老方式。

2.普惠性原則

普惠性是指為盡可能多的老年群體以相對惠民的價格提供優(yōu)質公共養(yǎng)老服務。這就要求嵌入式養(yǎng)老服務一方面要發(fā)揮兜底作用，以發(fā)展適度普惠性的養(yǎng)老服務為主；另一方面要發(fā)揮市場化作用，配置規(guī)范化、差異化的養(yǎng)老服務，以確保供需兩端的最優(yōu)匹配，實現(xiàn)養(yǎng)老服務精準對接。

3.專業(yè)性原則

專業(yè)性是指社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務的內容應系統(tǒng)化、多元化、規(guī)范化。一方面要求從業(yè)者除了具備基本的康復、護理知識外，還要有心理學、法學甚至大數(shù)據方面的綜合專業(yè)知識素養(yǎng)；另一方面要求養(yǎng)老服務機構加強自身建設，提高管理和運營服務的水平，為老年群體提供更高品質、更高質量的服務。

4.針對性原則

針對性是指社區(qū)在滿足社區(qū)老年人基本服務需求的基礎上，根據街道和社區(qū)的特色資源以及社區(qū)內老年人實際需求情況，因地制宜地發(fā)展具有側重性、特色化的社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務，以滿足更多老年群體多元化和個性化需求。

（二）哈爾濱市推進社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務的實踐路徑

1.完善政策措施，加大政府扶持力度

一是完善相關制度。哈爾濱市應立足本地實際，進一步完善和出臺社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務機構的規(guī)范性建設文件。同時細化好建設、服務、人員、收費等各方面政策依據和標準規(guī)范以及相應的監(jiān)管制度。二是出臺相關扶持政策。在稅收和費用繳納方面，對于符合條件的養(yǎng)老機構在增值稅、企業(yè)所得稅等方面給予一定的減免，同時水電氣熱等的費用可以按照居民生活價格的標準進行收取。

2.培養(yǎng)服務人才，提高養(yǎng)老服務專業(yè)化水平

一是加強養(yǎng)老服務人員管理，建立市級“養(yǎng)老護理員信息管理系統(tǒng)”，實現(xiàn)養(yǎng)老護理員信息收集、管理、查詢等功能，同時在養(yǎng)老服務平臺上開設特色模塊，提供養(yǎng)老機構和養(yǎng)老護理員的供需對接服務，建立良好供需關系，壯大從業(yè)人員隊伍。二是提高在崗養(yǎng)老服務人才的專業(yè)化程度，提高專業(yè)人員職業(yè)技能培訓的頻率，建立規(guī)范的不定期培訓與檢查制度，提升社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務的專業(yè)化程度。三是提高養(yǎng)老服務工作者福利待遇和建立合理晉升渠道。支持和引導養(yǎng)老服務機構基于崗位貢獻、技能水平、服務年限等標準建立合理的薪酬分配制度。四是加強專業(yè)化養(yǎng)老護理人員隊伍建設。發(fā)揮院校培養(yǎng)人才主渠道作用，鼓勵市屬職業(yè)技術學院和職業(yè)學校開設養(yǎng)老護工專業(yè)，為對口專業(yè)畢業(yè)生進入養(yǎng)老服務行業(yè)提供政策支持和資源對接服務，同時加強與家政、物業(yè)、醫(yī)療護理等關聯(lián)領域合作，推動跨行業(yè)跨領域人才流動。

3.創(chuàng)新機構運營方式，鼓勵社會力量參與運營

一方面在籌建社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務過程中，積極引入社會力量，如社會資本、社會組織等參與運營，提供社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務。充分發(fā)揮社區(qū)協(xié)調、監(jiān)督、檢查作用，明確社區(qū)和承接養(yǎng)老機構的第三方之間權責。在社區(qū)和第三方之間，建立一套分工明確、協(xié)調合作的分工協(xié)作機制。另一方面積極引導并支持養(yǎng)老機構創(chuàng)新運營模式，發(fā)揮品牌化、規(guī)模化效應，提升利潤空間。政府有關部門應積極引導社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構發(fā)揮規(guī)模化效應，如采用社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構連鎖化運營模式，即由一家企業(yè)同時經營多家社區(qū)養(yǎng)老服務設施，支持“一照多址”。或者嘗試“以大帶小”模式，即一家企業(yè)同時承擔社區(qū)大型養(yǎng)老機構和嵌入式小型養(yǎng)老機構，實現(xiàn)人力、物力、財力等資源的共享，減輕運營壓力。還可以采用開放式運營方式，即將社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務機構中的資源向周邊社區(qū)居家老年人輻射，上門提供服務，或增加單體門店的復合功能。除了提供常規(guī)服務之外，可以開發(fā)向社區(qū)居家老年人提供康復輔具租賃、銀發(fā)顧問、居家安全等多元化服務。

4.開展特色服務，延伸嵌入式養(yǎng)老服務空間

延伸社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務空間，特別是針對老舊小區(qū)公共空間不寬裕的社區(qū)鼓勵以“家床服務”的方式為老年人提供養(yǎng)老服務。社區(qū)可以聯(lián)合具備失能照護能力的養(yǎng)老機構，以居家養(yǎng)老服務組織為依托，向轄區(qū)內老年人提供家庭養(yǎng)老照護床位。“家床服務”即家庭養(yǎng)老床位，通過老年人家庭電話呼叫或遠程監(jiān)控等聯(lián)系方式，讓專業(yè)的養(yǎng)老機構為老年人提供日常探訪、生活照料、助餐助潔、輔助出行、緊急救援等居家上門服務。社區(qū)聘請專業(yè)人員綜合評估老年人的生活自理、基礎運動等能力，對老年人的失能程度進行分級，根據失能等級劃分各項優(yōu)惠政策標準。達到一定級別的失能失智老年人可以享受一定程度的家庭床位服務優(yōu)惠，優(yōu)惠部分由政府以運營補貼的形式補給民營企業(yè)。“家床服務”的標準制度參照專業(yè)照護機構的服務內容onzVn6ns03AGtfMcVIjpag==制定居家養(yǎng)老上門服務相關標準。還可以根據老人個性化的需求增加服務內容。

5.發(fā)揮多方作用，提升嵌入式養(yǎng)老社會認知度

在提升嵌入式養(yǎng)老社會認知度方面應從以下方面入手，一是民政、社區(qū)等部門要充分發(fā)揮主導作用，在全社會宣傳和推介社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式的優(yōu)勢與價值，向公眾倡導社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式。嵌入式養(yǎng)老機構可通過邀請社區(qū)老年居民免費參觀體驗、短期試住的方式，加深對社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構的了解，幫助他們改變傳統(tǒng)觀念和養(yǎng)老理念。二是各區(qū)可以繪制轄區(qū)的養(yǎng)老服務地圖，通過不同顏色、不同類別的標識，清晰地標記出街道和社區(qū)內的養(yǎng)老院、社區(qū)老年人日間照護中心、社區(qū)居家養(yǎng)老服務驛站、長者食堂等地址及相關咨詢電話，將養(yǎng)老服務地圖張貼在社區(qū)宣傳欄內或者發(fā)布在社區(qū)官網和微信群中，方便老年人及其家人掌握養(yǎng)老服務設施和相關信息。

6.發(fā)揚志愿精神，充實嵌入式養(yǎng)老服務工作隊伍

積極培育低齡老年人志愿服務隊伍，為嵌入式養(yǎng)老服務人才隊伍提供有益補充。老年人為老服務，可以更好地解決被照料老年人的精神需求，例如提供情感傾訴、陪聊、文化交流等，有助于提高日間照料中心、居家老年人的精神照料質量。在街道或社區(qū)內建立低齡老年人的志愿服務隊，與轄區(qū)的高齡老年人形成互助的“伙伴”，通過上門探訪、經常溝通等形式，給高齡獨居老年人提供日常關愛和互助服務。可借鑒上海的“老伙伴”計劃，將70歲以下健康的低齡老年人組成志愿團體為高齡老年人提供支持和幫助。

7.加強考核監(jiān)督，提高社區(qū)嵌入式服務質量

完善養(yǎng)老服務機構監(jiān)管和考核。一方面完善考核標準，加強日常監(jiān)管和動態(tài)化考核，對養(yǎng)老機構進行信用等級劃分，把評級結果作為兌現(xiàn)政府財政補貼和能否繼續(xù)合作的依據，同時考核結果對公眾公開。另一方面完善評估機制，發(fā)揮好大數(shù)據作用，可以借鑒上海建立養(yǎng)老服務“云監(jiān)管”平臺實現(xiàn)全流程監(jiān)管，另外也要充分發(fā)揮好第三方社會組織的服務和評估作用，減輕社區(qū)負擔的同時提供更加專業(yè)化服務。

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（責任編輯：許廣東）