政策工具理論視角下歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化政策目標(biāo)、實踐邏輯及經(jīng)驗鏡鑒

摘 要 歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化政策目標(biāo)，從個人發(fā)展看，是提升數(shù)字化知識、技能與態(tài)度，以更好地適應(yīng)數(shù)字化時代的工作、學(xué)習(xí)與生活；從數(shù)字權(quán)利看，政策目標(biāo)指向反社會排斥，著力推進數(shù)字化公平、包容與安全；從數(shù)字化與綠色化關(guān)系看，政策目標(biāo)要求實現(xiàn)二者有機統(tǒng)一；從國際競爭看，政策目標(biāo)核心是建設(shè)一個更具活力與競爭力的歐洲。運用政策工具理論分析，供給型政策推動、需求型政策拉動、環(huán)境型政策保障，及其相互促進的關(guān)系，形塑歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化實踐邏輯，促進其演化發(fā)展進程。檢視歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化實踐過程，我國應(yīng)提高認(rèn)識，加快建設(shè)全民數(shù)字化終身學(xué)習(xí)體系；打造平臺，運用技術(shù)支撐終身學(xué)習(xí)數(shù)字化轉(zhuǎn)型；提升師資水平，加強終身學(xué)習(xí)數(shù)字化效果評估；構(gòu)建終身學(xué)習(xí)數(shù)字化新生態(tài)。

關(guān)鍵詞 歐盟；終身學(xué)習(xí)；數(shù)字化；供給型政策；需求型政策；環(huán)境型政策

中圖分類號 G719.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1008-3219（2024）30-0073-08

一、問題提出

數(shù)字化時代，終身學(xué)習(xí)數(shù)字化轉(zhuǎn)型已成為一個備受人們關(guān)注的國際性話題。黨的二十大報告指出，“推進教育數(shù)字化，建設(shè)全民終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會、學(xué)習(xí)型大國”[1]。這為我國加快推進學(xué)習(xí)型社會、學(xué)習(xí)型大國進程提供了遵循。在新的“數(shù)字革命”背景下，數(shù)字化技術(shù)日新月異、加速迭代升級。互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)日益滲入經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)、教育等各個領(lǐng)域，深刻改變著人類的生產(chǎn)、生活以及學(xué)習(xí)與思維方式。當(dāng)今世界，數(shù)字信息技術(shù)驅(qū)動全球教育體系變革，為世界各國經(jīng)濟社會競相發(fā)展注入新動能、開辟新賽道。20世紀(jì)70年代初，聯(lián)合國教科文組織在《學(xué)會生存——教育世界的今天和明天》報告中首次提出“終身學(xué)習(xí)”概念，而后迅速在世界范圍內(nèi)引起積極反響，成為各國教育改革與終身學(xué)習(xí)發(fā)展的重要理念。經(jīng)過50余年探索，終身學(xué)習(xí)的內(nèi)涵不斷發(fā)展，終身學(xué)習(xí)的價值不斷豐富，終身學(xué)習(xí)的實踐不斷創(chuàng)新[2]。針對終身學(xué)習(xí)及其數(shù)字化發(fā)展問題，歐盟先后制定了《馬斯特里赫特條約》《里斯本戰(zhàn)略》《歐洲2020》等政策，著眼于全面提升教育品質(zhì)、提高輟學(xué)者和低技能青年就業(yè)素養(yǎng)，實施軟性治理推進政策轉(zhuǎn)移等措施，把終身學(xué)習(xí)政策視為具有強大動力學(xué)功能的反社會排斥工具[3]。在數(shù)字化快速發(fā)展時代，以開闊視野研究歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策目標(biāo)與實踐邏輯，汲取其經(jīng)驗教訓(xùn)，對我國加快建設(shè)學(xué)習(xí)型社會、學(xué)習(xí)型強國具有一定鏡鑒價值。

近年來，學(xué)術(shù)界圍繞歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化政策展開研究，主要涉及政策背景與作用、內(nèi)涵與目標(biāo)、能力框架與建構(gòu)、面臨困境與路徑等方面。在背景作用方面，李少蘭等人認(rèn)為，經(jīng)濟危機、氣候變化、技能轉(zhuǎn)型等不確定性，以及歐盟國家區(qū)域協(xié)調(diào)合作應(yīng)對經(jīng)濟發(fā)展對人力資源的需求，彰顯了終身學(xué)習(xí)重要價值[4]。陳麗等人則從人類生存教育服務(wù)方式、組織管理效能提升的組織管理方式、人類可持續(xù)發(fā)展的社會治理方式維度，把握和理解終身學(xué)習(xí)重要功能[5]。高益民等人認(rèn)為，歐盟自成立以來，面對經(jīng)濟發(fā)展緩慢、知識社會興起、經(jīng)濟全球化、人口老齡化以及青壯年勞動力不斷萎縮等不同時期出現(xiàn)的多種發(fā)展形勢，出臺了諸多終身學(xué)習(xí)政策，力圖解決經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的各種問題[6]。在內(nèi)涵目標(biāo)與演化過程方面，高小軍等人研究了歐盟終身學(xué)習(xí)政策提出、發(fā)展、演變的歷程，認(rèn)為歐盟“終身學(xué)習(xí)”概念經(jīng)歷了“成人教育”“回歸教育”“繼續(xù)教育”“終身教育”等概念上的演變過程，并根據(jù)歐盟終身學(xué)習(xí)關(guān)鍵政策的出臺和發(fā)展樣態(tài)，將其劃分為鋪墊期、成長期、高峰期及深化期[7]。聯(lián)合國教科文組織從受教育權(quán)角度界定終身學(xué)習(xí)概念。2021年，聯(lián)合國教科文組織發(fā)布《一起重新構(gòu)想我們的未來：為教育打造新的社會契約》報告，提出“為教育打造新的社會契約，必須仍以《世界人權(quán)宣言》第26條規(guī)定的受教育權(quán)為基礎(chǔ)，而且必須將其拓展以涵蓋終身接受優(yōu)質(zhì)教育的權(quán)利”作為兩大原則之一；倡導(dǎo)各國“將受教育權(quán)內(nèi)涵擴展至終身學(xué)習(xí)、時時處處可學(xué)”[8]。陳曉雨從反社會排斥工具視角理解歐盟終身學(xué)習(xí)政策目標(biāo)。其研究認(rèn)為，歐盟一系列終身學(xué)習(xí)政策與戰(zhàn)略，就是為了通過全面提升教育品質(zhì)、提升輟學(xué)者與低技能青年就業(yè)素養(yǎng)、軟性治理推進政策轉(zhuǎn)移等舉措以應(yīng)對社會排斥[9]。也有國外學(xué)者認(rèn)為，歐盟終身學(xué)習(xí)政策目標(biāo)指向社會包容與教育公平。當(dāng)終身教育向終身學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)變時，教育的責(zé)任更多地從國家轉(zhuǎn)移到個人[10]。從集體資格到個人能力映射著政策變化的影響[11]。新自由主義共識導(dǎo)致的結(jié)果是大量失業(yè)、貧困蔓延、就業(yè)無保障的普遍化和薪資水平的急劇下降，同時社會不平等加劇，破產(chǎn)率上升[12]。其結(jié)果是，越來越多的弱勢群體被邊緣化，他們本該享受的教育、文化和發(fā)展的權(quán)利被剝奪，以邊緣和脆弱的方式挑戰(zhàn)既定的新自由主義治理的主導(dǎo)地位及其后果[13]。因而，終身學(xué)習(xí)要注重提高弱勢群體的能力，以公平與包容滿足其生存與發(fā)展需要。在歐盟終身學(xué)習(xí)能力與框架建構(gòu)研究方面，蘭國帥等人認(rèn)為，歐盟頒布相關(guān)文件確立公民終身學(xué)習(xí)八種關(guān)鍵能力。能力參考框架包括面向個體、專業(yè)人員和組織的終身學(xué)習(xí)能力框架并及時更新。歐盟終身學(xué)習(xí)能力框架已成為國際上權(quán)威的參考框架[14]。在歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化推進措施及其在歐盟國家擴散方面，桂敏運用制度學(xué)習(xí)視角分析歐盟在成員國推行終身學(xué)習(xí)數(shù)字化政策實踐過程，認(rèn)為歐盟并未全盤移植其他國際組織終身學(xué)習(xí)理念，而是結(jié)合歐盟實際進行內(nèi)容選擇與政策遷移，并借助“開放合作方式”機制與歐洲教育區(qū)設(shè)想，幫助成員國接納并實施終身學(xué)習(xí)政策[15]。

國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化政策的研究，涉及到研究領(lǐng)域的一些主要方面，也拓展了人們對這一課題研究的眼界。特別是對歐盟終身學(xué)習(xí)能力框架的研究，對我國盡快建立符合國情、學(xué)情的終身學(xué)習(xí)能力框架具有重要借鑒作用。但是，梳理學(xué)術(shù)界歐盟終身學(xué)習(xí)現(xiàn)有研究成果，發(fā)現(xiàn)對歐盟推動終身學(xué)習(xí)政策實踐過程中的數(shù)字化政策目標(biāo)，特別是政策實施過程中數(shù)字化政策實踐邏輯的研究成果還不夠充分。研究發(fā)現(xiàn)，運用政策工具理論分析歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策實施過程，供給型政策、需求型政策、環(huán)境型政策發(fā)揮了重要功能，體現(xiàn)了歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策實施的實踐邏輯。全面審視歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策目標(biāo)與實踐邏輯，可以為我國建設(shè)“學(xué)習(xí)型社會”“學(xué)習(xí)型強國”提供有益鏡鑒。

二、理論基礎(chǔ)

政策工具理論起源于20世紀(jì)50至80年代，盡管目前政策工具概念還沒有取得學(xué)界共識，但學(xué)界卻經(jīng)常運用其解釋、預(yù)測目標(biāo)人群公共行為。萊斯特·薩拉蒙（Lester Salamon）認(rèn)為，政策工具是一種可識別的方法，運用該方法可以促使集體行動得以組織，進而解決公共問題[16]。邁克爾·豪利特（Michael Howlett）注重政策工具與外界環(huán)境的互動關(guān)系，強調(diào)政府決策作用與社會及其所提供產(chǎn)品和服務(wù)的性質(zhì)、類型、數(shù)量、分配相關(guān)[17]。埃弗特·韋唐（Evert Vedung）將政策工具視作政府旨在獲得支持、推動或防止社會變革而行使權(quán)力的系列技術(shù)手段[18]。雖然學(xué)界以不同視角與維度界定政策工具含義，但都承認(rèn)政策工具是政府針對公共事務(wù)所實施的某種行為選擇。

對于政策類型劃分，布魯斯·多恩（Bruce Doern）和理查德·菲德（Richard Phidd）根據(jù)政策制定主體執(zhí)行政策主觀意愿的動態(tài)過程，將其區(qū)分為最不具強制性的管理工具與最具強制性的管理工具，并認(rèn)為是一個由前者逐漸到后者的動態(tài)過程[19]。安妮·施耐德（Anne Schneider）和海倫·英格拉姆（Helen Ingram）基于政策工具實施過程中政府的引導(dǎo)方式，將其劃分為權(quán)威、激勵、能力建設(shè)、勸說和學(xué)習(xí)五類工具[20]。克里斯托弗·胡德（Christopher Hood）根據(jù)政府掌握的資源，將政策工具區(qū)分為信息、財力、權(quán)威以及組織四種類型[21]。羅伊·羅斯威爾（Roy Rothwell）和沃爾特·澤格維爾德（Walter Zegveld）通過技術(shù)創(chuàng)新政策研究，把政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型（下文簡稱“羅氏政策工具”）[22]。

國外學(xué)者根據(jù)不同研究視角對政策工具類型做了劃分，對研究不同領(lǐng)域的社會問題均有所啟發(fā)。其中“羅氏政策工具”分析創(chuàng)新政策，并將政策工具類型區(qū)分為供給型政策工具、需求性政策工具與環(huán)境性政策工具，對分析歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策具有較強的解釋力與契合性。其一，時代特征的契合性。“羅氏政策工具”是通過分析英國、荷蘭、日本等國家再工業(yè)化與技術(shù)水平問題過程中提出的。而數(shù)字化技術(shù)是后工業(yè)化時代新科技革命中具有代表性的關(guān)鍵技術(shù)，也是新科技革命的重要標(biāo)志之一。歐盟實施終身學(xué)習(xí)數(shù)字化政策，正是為了更好適應(yīng)數(shù)字化技術(shù)快速發(fā)展要求，全面提高公民數(shù)字化素養(yǎng)以及勞動力技術(shù)水平。因而，運用“羅氏政策工具”分析歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化政策，具有時代特征上的契合性。其二，研究目標(biāo)的契合性。“羅氏政策工具”的研究目標(biāo)是通過對技術(shù)創(chuàng)新政策研究推動政策工具更好服務(wù)于技術(shù)創(chuàng)新實踐；而歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化政策目標(biāo)，也正是要適應(yīng)數(shù)字化技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展要求，充分利用日新月異的數(shù)字技術(shù)（應(yīng)用程序、平臺、軟件等）來改進和完善教育與培訓(xùn)；讓所有公民獲得數(shù)字能力（知識、技能和態(tài)度），以便他們在以數(shù)字技術(shù)為媒介的世界里生活、學(xué)習(xí)、工作與發(fā)展[23]。因而，二者在研究目標(biāo)上具有契合性。其三，政策工具類型的契合性。“羅氏政策工具”類型的供給型政策工具、需求型政策工具與環(huán)境型政策工具，可用以分析歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策的實踐邏輯。運用“供給型—環(huán)境型—需求型”政策工具研究歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化政策實踐邏輯，將其政策制定、執(zhí)行路徑按照供給型政策工具、需求型政策工具、環(huán)境型政策工具分類，符合歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化政策運行軌跡，對其政策實踐邏輯具有相應(yīng)的解釋力。其中，供給型政策工具是指歐盟國家在推進終身學(xué)習(xí)數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中所投入的資金、信息、服務(wù)、培訓(xùn)、基礎(chǔ)設(shè)施等，主要體現(xiàn)政策工具的推動作用；環(huán)境型政策工具是指歐盟國家為實現(xiàn)終身學(xué)習(xí)數(shù)字化的高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展，通過制定目標(biāo)規(guī)劃、實施對策、強化法律管制、注重考核評估等手段來調(diào)控終身學(xué)習(xí)數(shù)字化政策轉(zhuǎn)型方向；需求型政策工具是指歐盟國家以政府采購、服務(wù)外包、示范工程等形式來滿足社會及民眾對終身學(xué)習(xí)數(shù)字化的需求，表現(xiàn)為拉動效應(yīng)。

三、歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化政策目標(biāo)

隨著數(shù)字化技術(shù)發(fā)展，歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策目標(biāo)也有一個逐步提升演進的過程。早在20世紀(jì)70年代，亞太經(jīng)濟合作組織（OECD）就開始關(guān)注終身教育，提出了一系列倡議和策略行動，從強調(diào)“回歸教育”到強調(diào)“全民終身學(xué)習(xí)”[24]。歐盟在20世紀(jì)90年代陸續(xù)出臺終身學(xué)習(xí)發(fā)展戰(zhàn)略。1995年發(fā)表《教學(xué)與學(xué)習(xí)：邁向?qū)W習(xí)化社會》白皮書；1996年確立“歐洲學(xué)習(xí)年”；2000年里斯本會議確立“要把歐洲建設(shè)成世界上最具競爭力和最有活力的知識經(jīng)濟，保持可持續(xù)性經(jīng)濟增長，有更多更好工作機會，社會更具凝聚力的戰(zhàn)略目標(biāo)”[25]；2002年歐盟理事會發(fā)表“終身學(xué)習(xí)質(zhì)量指標(biāo)報告”，歐盟各國教育部長通過《哥本哈根宣言》，制定了一系列認(rèn)證非正規(guī)非正式學(xué)習(xí)的共同原則；隨著數(shù)字化技術(shù)發(fā)展日益加快，2006年歐盟決定啟動公民終身學(xué)習(xí)數(shù)字化能力框架；2007年歐盟議會和理事會主席聯(lián)合簽發(fā)《終身學(xué)習(xí)的關(guān)鍵能力：一個歐洲參考框架》，并把公民數(shù)字勝任能力作為核心能力之一[26]；2013年，歐盟第一次正式發(fā)布公民數(shù)字勝任力框架1.0，并逐步出臺“企業(yè)數(shù)字化勝任能力框架”“教育工作者數(shù)字化勝任能力框架”“消費者數(shù)字化勝任能力框架”等多個官方文件。

根據(jù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型對公民終身學(xué)習(xí)數(shù)字化能力提升的新要求，歐盟對公民終身學(xué)習(xí)數(shù)字化能力要求也越來越高。2007年歐盟委員會把公民數(shù)字化勝任能力解釋為，“公民所具有的能夠在日常工作生活中使用的基本信息通信技能”[27]。在2017年公民數(shù)字勝任力框架2.1中進一步拓展更新了這一概念表述，指出公民數(shù)字化勝任能力是“公民能批判性和創(chuàng)造性并且自由地使用通信技術(shù)來實現(xiàn)與工作、學(xué)習(xí)、生活、休閑、社會參與等相關(guān)目標(biāo)的技能”[28]。歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化勝任能力概念內(nèi)涵不斷演進，其目標(biāo)要求也隨著數(shù)字化技術(shù)發(fā)展而不斷提升。2021年3月9日，歐盟委員會發(fā)布《2030數(shù)字指南針：數(shù)字十年的歐洲之路》[29]。公民終身學(xué)習(xí)數(shù)字化目標(biāo)要求更高、更具可操作性。具體目標(biāo)見表1。

該文件強調(diào)要實現(xiàn)歐盟數(shù)字主權(quán)，為個人與企業(yè)創(chuàng)造以人為本、包容、可持續(xù)與繁榮的數(shù)字未來。文件同時強調(diào)要提高被排斥群體的政策參與，強化終身學(xué)習(xí)體系公平性，采取更加多元和有針對性的公共政策，促進團結(jié)包容，建設(shè)充滿凝聚力的歐洲[30]。上述歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策目標(biāo)，是伴隨數(shù)字化技術(shù)不斷進步而不斷提升演化的，也與聯(lián)合國教科文組織、亞太經(jīng)合組織終身學(xué)習(xí)數(shù)字化轉(zhuǎn)型目標(biāo)要求密切相關(guān)、相輔相成。

檢視歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化政策發(fā)展過程，其政策目標(biāo)概括為以下四個方面：其一，從個人發(fā)展角度看，是要通過數(shù)字賦能終身學(xué)習(xí)，提升公民的數(shù)字化知識、技能與態(tài)度三個方面的數(shù)字化素養(yǎng)，核心是提升公民的數(shù)字化關(guān)鍵能力，以更好適應(yīng)數(shù)字化時代所要求的工作、學(xué)習(xí)與生活；其二，從數(shù)字技術(shù)權(quán)利與安全角度看，政策目標(biāo)重點指向為弱勢群體提供學(xué)習(xí)、掌握、運用數(shù)字化技術(shù)的條件，力爭公民的數(shù)字化權(quán)利公平、包容、安全；其三，從數(shù)字化與綠色化關(guān)系看，政策目標(biāo)指向數(shù)字化與綠色化統(tǒng)一，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；其四，從國際戰(zhàn)略角度看，政策目標(biāo)的核心是通過提升全民數(shù)字化素養(yǎng)，促進社會經(jīng)濟以及文化的整體性數(shù)字化變革，讓歐洲走在全球數(shù)字化技術(shù)競爭前列，從而建設(shè)一個更具可持續(xù)性與競爭力的歐洲。為此，歐盟2013年發(fā)布1.0版《歐洲公民數(shù)字素養(yǎng)框架》[31]、2016年發(fā)布2.0版、2017年發(fā)布2.1版、2022年發(fā)布2.2版[32]。頻繁更新發(fā)布公民數(shù)字素養(yǎng)框架，說明提升全體公民數(shù)字化素養(yǎng)是歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化目標(biāo)的優(yōu)先事項，也體現(xiàn)了歐盟反社會排斥推進數(shù)字化公平與包容的追求。2019年歐盟發(fā)布第2版《歐洲終身學(xué)習(xí)核心素養(yǎng)》，與2007年發(fā)布的第1版《終身學(xué)習(xí)核心素養(yǎng)：歐洲參考框架》比較，“數(shù)字素養(yǎng)”增加了責(zé)任、安全、健康、合作、問題解決、批判性思維等通用性要素，并且沿用歐盟核心素養(yǎng)通用的知識、能力、態(tài)度三維模式，細(xì)化了數(shù)字素養(yǎng)的界定[33]，終身學(xué)習(xí)數(shù)字化目標(biāo)更加明確、細(xì)化、清晰。

四、歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化政策的實踐邏輯

根據(jù)“羅氏政策工具”理論，供給型政策推動、需求型政策拉動與環(huán)境型政策保障，構(gòu)成歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策的實踐邏輯。供給型政策通過資金、技術(shù)、信息、基礎(chǔ)設(shè)施等要素投入推動歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化進程；需求型政策通過政府采購、服務(wù)外包、示范引領(lǐng)等拉動歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化發(fā)展；環(huán)境型政策運用目標(biāo)規(guī)劃、法律規(guī)范、考核評估等措施為歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供保障。三種類型政策相互影響、相互作用、相互促進，形塑了歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化政策的實踐邏輯。

（一）供給型政策及其推動作用

終身學(xué)習(xí)數(shù)字化供給型政策，是在數(shù)字化技術(shù)加快迭代升級背景下，國際組織、國家政府及其相關(guān)機構(gòu)為促進終身學(xué)習(xí)數(shù)字化發(fā)展，為各類學(xué)習(xí)主體以及組織、管理、評價等機構(gòu)提供資金、信息、基礎(chǔ)設(shè)施等支持與幫助的政策措施。當(dāng)今世界，大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)運用正在從增能技術(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)轭嵏残约夹g(shù)，并不斷產(chǎn)生新的服務(wù)功能，孕育新的供給模式。終身學(xué)習(xí)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，是以互聯(lián)網(wǎng)為核心的顛覆性技術(shù)促進終身學(xué)習(xí)全要素、全流程、全領(lǐng)域創(chuàng)新與變革的過程。在這一過程中，歐盟通過加大終身學(xué)習(xí)數(shù)字化轉(zhuǎn)型供給型政策，為其成員國終身學(xué)習(xí)體系建設(shè)提供有力政策支持。

一是資金投入。以資金投入撬動其他要素推動歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化發(fā)展。比如，2023年12月，歐盟委員會通過了2024年數(shù)字歐洲計劃（DEP）的修訂工作計劃，概述了目標(biāo)和具體主題領(lǐng)域包括人工智能和網(wǎng)絡(luò)安全在內(nèi)的數(shù)字解決方案。這些領(lǐng)域?qū)@得總計7.627億歐元的資金支持[34]。又如，2023年6月，西班牙政府宣布了一項針對農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)覆蓋計劃，政府投入7630萬歐元與衛(wèi)星通信運營商合作，幫助沒有高速寬帶網(wǎng)絡(luò)覆蓋的鄉(xiāng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)民眾以合理價格獲得高速網(wǎng)絡(luò)連接[35]。投入增加不僅改善了基礎(chǔ)設(shè)施，也會帶動其他要素推動歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化供給型政策，推動成員國數(shù)字化新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2021年8月，歐盟委員會面向歐盟條約范圍內(nèi)所有自然人、法人、國際組織等發(fā)起公開招標(biāo)，以支持歐盟數(shù)字教育中心發(fā)展。為推進數(shù)字化進程，歐盟此前發(fā)布的《數(shù)字化教育行動計劃2021-2027》以人工智能、機器學(xué)習(xí)、大數(shù)據(jù)等新興數(shù)字化技術(shù)轉(zhuǎn)型和基礎(chǔ)能力建設(shè)為邏輯基礎(chǔ)，設(shè)立歐盟專項資助計劃支持成員國數(shù)字化教育基礎(chǔ)設(shè)施和人工智能數(shù)字技術(shù)深度開發(fā)，打造歐盟高性能數(shù)字化教育生態(tài)體系[36]。另外，歐盟通過政策激勵，促進成員國大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新一代信息技術(shù)應(yīng)用；推動信息網(wǎng)絡(luò)、平臺系統(tǒng)、數(shù)字資源、智慧校園等數(shù)字化技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；打造智慧教育平臺，統(tǒng)籌學(xué)習(xí)、教育教學(xué)與管理過程中的大數(shù)據(jù)；建立終身學(xué)習(xí)數(shù)據(jù)庫促進信息共享，為終身學(xué)習(xí)數(shù)字化提供政策支持。

三是促進資源優(yōu)化配置。通過終身學(xué)習(xí)數(shù)字化供給型政策推動數(shù)字化技術(shù)嵌入終身學(xué)習(xí)全過程，促進數(shù)字化技術(shù)信息平臺實現(xiàn)學(xué)習(xí)資源共享；通過國家資歷框架、學(xué)分銀行實現(xiàn)不同學(xué)習(xí)方式學(xué)習(xí)成果認(rèn)證、轉(zhuǎn)換；通過終身學(xué)習(xí)數(shù)字化供給型政策頂層設(shè)計，實現(xiàn)終身學(xué)習(xí)跨時空進行；創(chuàng)新終身教育、教學(xué)方式方法。與此同時，歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化供給型政策，通過覆蓋城鄉(xiāng)泛在終身學(xué)習(xí)公共服務(wù)平臺，有效推動城鄉(xiāng)職業(yè)教育、普通教育、繼續(xù)教育、社區(qū)教育等有機融合，形成公平性、包容性、高質(zhì)量、個性化的終身學(xué)習(xí)生態(tài)。

四是推動終身學(xué)習(xí)數(shù)字化跨界運行。運用數(shù)字化應(yīng)用技術(shù)跨越傳統(tǒng)教育邊界，構(gòu)建多元化學(xué)習(xí)場景與考核評價場景，實現(xiàn)個人終身學(xué)習(xí)個性化，增強學(xué)習(xí)者互動性、沉浸式學(xué)習(xí)體驗；從而提高終身學(xué)習(xí)覆蓋面和適應(yīng)性。運用數(shù)字化數(shù)據(jù)分析與處理技術(shù)對學(xué)習(xí)情況進行實時監(jiān)測與評估，幫助學(xué)習(xí)者調(diào)整學(xué)習(xí)策略，提高學(xué)習(xí)效率。

（二）需求型政策及其拉動作用

歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化需求型政策，是在數(shù)字化快速發(fā)展背景下，通過采購數(shù)字化技術(shù)設(shè)備、數(shù)字化技術(shù)，或支持成員國以及其他機構(gòu)采購數(shù)字化技術(shù)設(shè)備與服務(wù)，或通過實施終身學(xué)習(xí)數(shù)字化示范工程項目等方式，拉動、牽引終身學(xué)習(xí)數(shù)字化發(fā)展的政策。這一政策對終身學(xué)習(xí)主體（主要包括成員國企業(yè)、經(jīng)濟與社會組織與個人等）提供幫助與支持，進而促進終身學(xué)習(xí)數(shù)字化進程。數(shù)字化快速發(fā)展背景下，歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化需求型政策拉動其終身學(xué)習(xí)數(shù)字化進程主要體現(xiàn)在四個方面。

一是通過政府采購數(shù)字化設(shè)備和技術(shù)服務(wù)促進終身學(xué)習(xí)數(shù)字化發(fā)展。數(shù)字化技術(shù)具有信息量大、交互性強、靈活性強的特點。信息量大，可以為學(xué)習(xí)者提供海量的終身學(xué)習(xí)資源；交互性強，能夠創(chuàng)新終身學(xué)習(xí)的方式方法，促進自主式學(xué)習(xí)、互動式學(xué)習(xí)；靈活性強，學(xué)習(xí)者可以隨時隨地利用數(shù)字化學(xué)習(xí)場景與碎片化學(xué)習(xí)時間創(chuàng)設(shè)學(xué)習(xí)場景進行可視化學(xué)習(xí)。為推進《數(shù)字教育行動計劃》與《歐洲技能議程》，歐盟及其成員國通過市場購買設(shè)備與技術(shù)建立數(shù)字教育平臺，為社會提供數(shù)字化教育資源。比如，瑞典政府在其頒布的《2023年國家改革計劃》（Sweden's National Reform Programme 2023）中提出，2025年后每年將支付2000萬瑞典克朗加強社區(qū)數(shù)字化[37]。

二是通過技術(shù)外包發(fā)揮市場作用。2024年7月2日，歐盟發(fā)布了第二份《數(shù)字十年狀況報告》。報告認(rèn)為，按照目前狀況，“歐盟將無法實現(xiàn)2030年數(shù)字化轉(zhuǎn)型目標(biāo)，需要在歐盟和各成員國層面進行額外投資，特別是在數(shù)字技能、高質(zhì)量網(wǎng)絡(luò)連接、企業(yè)實現(xiàn)人工智能應(yīng)用和數(shù)據(jù)分析等領(lǐng)域”[38]。數(shù)字化技能缺乏引發(fā)需求型政策發(fā)力，歐盟充分利用市場機制，激發(fā)私營部門、相關(guān)技術(shù)專家、教育和培訓(xùn)機構(gòu)以及民間社會團體等多個利益相關(guān)者積極性，通過終身學(xué)習(xí)數(shù)字化技術(shù)外包、實施示范項目等措施，實現(xiàn)終身學(xué)習(xí)數(shù)字化協(xié)同放大效應(yīng)。

三是針對現(xiàn)實困境，滿足公眾終身學(xué)習(xí)數(shù)字化需求。后金融危機時代，歐盟面臨經(jīng)濟低迷、人口老齡化、難民危機、高失業(yè)率等問題，社會公眾對終身學(xué)習(xí)數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策需求迫切。特別是近年來，新冠疫情、俄烏沖突相互交織，歐洲經(jīng)濟內(nèi)外交困；老齡化上升，生產(chǎn)性人口減少，這些問題威脅著歐盟社會政策公共預(yù)算的可負(fù)擔(dān)性和可持續(xù)性。特別是隨著難民潮的涌入，歐盟教育和培訓(xùn)體系面臨如何在難民危機中確保弱勢群體獲得優(yōu)質(zhì)教育的平等機會，以及整合不同背景學(xué)生促進社會融合的挑戰(zhàn)[39]。歐盟運用需求型政策推動終身學(xué)習(xí)數(shù)字化，是以最劃算的成本，去獲得最大化的經(jīng)濟社會效益。

四是歐盟教育一體化進程為終身學(xué)習(xí)數(shù)字化需求型政策提供可能性。歐盟自啟動“博洛尼亞進程”后，推進了歐盟教育一體化進程，歐盟成員國資歷資格標(biāo)準(zhǔn)化提升了各成員國終身學(xué)習(xí)的可比性和兼容性，同時也為歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策制定、演化、發(fā)展奠定了較為扎實的基礎(chǔ)。因而，無論是必要性還是可能性，歐盟需求型政策都牽引著終身學(xué)習(xí)數(shù)ATOizprFu0c23AvZnPKxVQydEdEb9ZQJIC4c05XsZQI=字化轉(zhuǎn)型。

（三）環(huán)境型政策及其保障作用

歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化環(huán)境型政策主要是通過制定終身學(xué)習(xí)數(shù)字化目標(biāo)規(guī)劃、法律法規(guī)，以及加強終身學(xué)習(xí)質(zhì)量評估等措施，為歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化發(fā)展提供保障。

其一，制定終身學(xué)習(xí)數(shù)字化目標(biāo)規(guī)劃，保障終身學(xué)習(xí)數(shù)字化規(guī)范發(fā)展。20世紀(jì)90年代以來，歐盟關(guān)于終身學(xué)習(xí)數(shù)字化發(fā)展的相關(guān)保障政策，主要有戰(zhàn)略規(guī)劃、白皮書、建議書、備忘錄、決議書、工作報告等。其政策規(guī)劃目標(biāo)、對策思路、項目安排等隨著數(shù)字化發(fā)展不斷深化，為終身學(xué)習(xí)數(shù)字化有序發(fā)展提供了強有力的方向目標(biāo)指引。部分目標(biāo)規(guī)劃類環(huán)境型政策見表2。

其二，建立并不斷完善終身學(xué)習(xí)數(shù)字化法律法規(guī)，為終身學(xué)習(xí)數(shù)字化發(fā)展提供保障。一是以《歐洲聯(lián)盟條約》《歐洲聯(lián)盟基本權(quán)利憲章》尊重人的尊嚴(yán)、自由、民主、平等、法治和人權(quán)為基礎(chǔ)，發(fā)布《歐洲數(shù)字權(quán)利和原則宣言》（以下簡稱《宣言》），強調(diào)數(shù)字轉(zhuǎn)型以人為本、團結(jié)包容、數(shù)字教育公平公正、數(shù)字環(huán)境安全等[40]。為此，歐洲議會強調(diào)要尊重保護隱私、數(shù)據(jù)、性別平等和非歧視等基本權(quán)利，并通過《歐盟一般數(shù)據(jù)保護條例》（General Data Protection Regulation，GDPR）確保上述權(quán)利得以落實。二是通過頒布《數(shù)字市場法》（Digital Markets Act）和《數(shù)字服務(wù)法》（Digital Service Act）確保數(shù)字技術(shù)市場和服務(wù)有序發(fā)展。這兩部法律分別于2022年11月1日和2022年11月16起正式生效，對數(shù)字市場運行與數(shù)字技術(shù)服務(wù)進行系列規(guī)制，共同組成歐盟數(shù)字技術(shù)市場與數(shù)字技術(shù)服務(wù)的監(jiān)管框架。三是跟蹤數(shù)字技術(shù)快速迭代發(fā)展，及時出臺相關(guān)法律規(guī)范。比如，近年來人工智能技術(shù)突飛猛進，2024年7月12日，歐盟官方公報正式公布了《人工智能法》（AI Act），該法于當(dāng)?shù)貢r間2024年8月1日正式生效。

其三，建立終身學(xué)習(xí)評價指標(biāo)體系，提升終身學(xué)習(xí)數(shù)字化效果。早在2010年，歐盟就出臺了《歐洲終身學(xué)習(xí)評價指標(biāo)ELLI——讓終身學(xué)習(xí)切實可行》，該文件按照學(xué)會學(xué)習(xí)、學(xué)會做事、學(xué)會與人相處與學(xué)會做人的要求，為終身學(xué)習(xí)明確目標(biāo)與方向[41]。隨著數(shù)字化技術(shù)快速發(fā)展，數(shù)字化為終身學(xué)習(xí)創(chuàng)造了更加便利的空間場域與時間條件，非正規(guī)、非正式學(xué)習(xí)越來越成為人們進行終身學(xué)習(xí)的重要方式。為了激勵更多社會公眾參與終身化、數(shù)字化、多元化、自主式學(xué)習(xí)，歐盟出臺一系列關(guān)于非正規(guī)、非正式、自主式學(xué)習(xí)的政策框架。運用政策框架確認(rèn)非正規(guī)、非正式學(xué)習(xí)成果，并通過資歷資格轉(zhuǎn)換、學(xué)分銀行制度激勵終身學(xué)習(xí)數(shù)字化發(fā)展。比如，制定與更新《歐洲非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證指南》、發(fā)布《歐洲非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證觀察報告》，幫助與協(xié)調(diào)歐盟成員國建立國家非正規(guī)與非正式認(rèn)證體系，為歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供良好環(huán)境條件。

五、歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化政策經(jīng)驗鏡鑒

歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策，是歐盟面對當(dāng)今世界科技革命新機遇與新挑戰(zhàn)的積極回應(yīng)。歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策，在政策目標(biāo)、政策實踐邏輯等方面，為我國加快建設(shè)學(xué)習(xí)型社會、學(xué)習(xí)型強國提供鏡鑒。檢視歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策發(fā)展軌跡，加快推進我國終身學(xué)習(xí)數(shù)字化轉(zhuǎn)型進程，應(yīng)把握好四個著力點。

（一）提高認(rèn)識，加快建設(shè)全民數(shù)字化終身學(xué)習(xí)體系

一是要樹立正確的學(xué)習(xí)觀，終身學(xué)習(xí)理念要由學(xué)歷補償、學(xué)歷提升向不斷提升思想價值觀念轉(zhuǎn)變；向德才兼?zhèn)涞呐囵B(yǎng)目標(biāo)轉(zhuǎn)變；向更新知識、提高技能、適應(yīng)數(shù)字化技術(shù)變革所帶來的經(jīng)濟社會發(fā)展新要求轉(zhuǎn)變；向促進人的全面發(fā)展轉(zhuǎn)變[42]。二是要建立基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育“三位一體”的教育體系。終身學(xué)習(xí)數(shù)字化要與學(xué)前教育、義務(wù)教育、高等教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育數(shù)字化發(fā)展一體謀劃、全面安排。借鑒歐盟終身學(xué)習(xí)數(shù)字化經(jīng)驗，我國要大膽探索學(xué)分銀行、資格認(rèn)證、學(xué)分互認(rèn)、學(xué)籍互通、資源共享實施辦法，盡快建立中國特色的學(xué)分銀行制度與資歷資格框架體系。三是要充分發(fā)揮供給型政策的推動作用，需求型政策的拉動作用與環(huán)境型政策的保障作用，運用政策紅利賦能終身學(xué)習(xí)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。四是要形成全民終身學(xué)習(xí)的良好社會氛圍。通過黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)、干部帶頭、媒體宣傳、社會參與等方式，激發(fā)人人要學(xué)、人人皆學(xué)、全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)動機；努力營造時時可學(xué)、處處可學(xué)終身學(xué)習(xí)條件；切實形成學(xué)以致用、學(xué)用結(jié)合的學(xué)習(xí)型社會良好環(huán)境[43]。

（二）打造平臺，運用技術(shù)支撐終身學(xué)習(xí)數(shù)字化轉(zhuǎn)型

在數(shù)字化和人工智能技術(shù)加快迭代升級背景下，現(xiàn)代信息技術(shù)已經(jīng)成為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的新引擎。我國人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)的少子化、老齡化趨勢，更需要我們通過終身學(xué)習(xí)數(shù)字化再造人力資源新優(yōu)勢。因而，構(gòu)筑數(shù)字化終身學(xué)習(xí)全國平臺，實施全納性教育，為每一位學(xué)習(xí)者提供便利的學(xué)習(xí)載體是推進終身學(xué)習(xí)數(shù)字化的必然選擇。一是加大供給型政策支持，國家財政投資創(chuàng)建國家終身學(xué)習(xí)數(shù)字化平臺，并免費對每一位公民開放。二是國家終身學(xué)習(xí)數(shù)字化平臺欄目板塊設(shè)計既要適應(yīng)所有人終身學(xué)習(xí)需要，又要體現(xiàn)個性化終身學(xué)習(xí)要求；既可以適應(yīng)學(xué)歷提升需要，也要適應(yīng)非正規(guī)、非正式學(xué)習(xí)要求；既要適應(yīng)職位晉升要求，又要適應(yīng)轉(zhuǎn)崗、再就業(yè)需要；既要滿足青年人自我提升發(fā)展要求，又要滿足老年退休人員自我學(xué)習(xí)需要。真正體現(xiàn)公平性、包容性、個性化[44]。

（三）提升師資水平，加強終身學(xué)習(xí)數(shù)字化效果評估

一是大力培育終身學(xué)習(xí)指導(dǎo)師資隊伍，既要把好師資進入門檻，又要加強師資培訓(xùn)。二是切實運用數(shù)字化技術(shù)、人工智能技術(shù)賦能終身學(xué)習(xí)教學(xué)方式方法變革。國家終身學(xué)習(xí)數(shù)字化平臺要由著名專家學(xué)者作為主講人，打造終身學(xué)習(xí)數(shù)字化國家精品課程，開發(fā)高質(zhì)量慕課、微課精品，免費供學(xué)習(xí)者選擇。三是要建立健全科學(xué)有效的終身學(xué)習(xí)評估機制和辦法，運用市場機制建立第三方評估機構(gòu)。

（四）構(gòu)建終身學(xué)習(xí)數(shù)字化新生態(tài)

終身學(xué)習(xí)數(shù)字化新生態(tài)是學(xué)習(xí)主體、數(shù)字化技術(shù)、學(xué)習(xí)環(huán)境等要素的和諧共生。為此，一是要增強終身學(xué)習(xí)主體數(shù)字化適應(yīng)能力，特別是應(yīng)堅持?jǐn)?shù)字化公平、包容、共享要求，幫助作為數(shù)字化移民的老年人、低學(xué)歷、低技能者提高數(shù)字化學(xué)習(xí)適應(yīng)能力，著力消除終身學(xué)習(xí)數(shù)字化鴻溝。二是要加快數(shù)字化技術(shù)、人工智能技術(shù)研發(fā)，運用好終身學(xué)習(xí)數(shù)字化需求型政策，通過政府購買終身學(xué)習(xí)數(shù)字化最新技術(shù)與服務(wù)，為各類學(xué)習(xí)主體創(chuàng)造更好學(xué)習(xí)條件與環(huán)境。三是要健全完善終身學(xué)習(xí)管理體制與機制。鼓勵終身學(xué)習(xí)合作伙伴（企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、工會組織、學(xué)校、培訓(xùn)機構(gòu)）共同參與終身學(xué)習(xí)數(shù)字化活動，激發(fā)終身學(xué)習(xí)數(shù)字化發(fā)展內(nèi)生動力，為中國式現(xiàn)代化提供數(shù)字化、持續(xù)化、現(xiàn)代化人才支撐。

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Policy Goals， Practical Logic and Experience Reflection of Digital Lifelong Learning in the European Union

Based on the Theory of Policy Tools

Wei Chao

Abstract The EU’s digital policy goal for lifelong learning， from the perspective of personal development， is to enhance digital knowledge， skills and attitudes to better adapt to the digital age’s work， learning， and life; from the perspective of digital rights， the policy goal is to combat social exclusion， focusing on promoting digital equity， inclusiveness， and security; from the perspective of the relationship between digitalization and greenization， the policy goal requires achieving their organic integration; from the perspective of international competition， the policy goal is to build a more dynamic and competitive Europe. Using policy tool theoretical analysis， supply-side policies drive， demand-side policies pull， and environment-type policies ensure， and their mutual promotion relationship， shape the EU’s lifelong learning digitalization practical logic， promoting its evAwtMydEFgJi7yNX5MhIFdw==olutionary development process. Examining the EU’s lifelong learning digitalization practice process， China should enhance its awareness and accelerate the construction of a comprehensive digital lifelong learning system; create platforms and use technology to support the digital transformation of lifelong learning; enhance the level of teachers and strengthen the evaluation of the digitalization effects of lifelong learning; and build a new ecology of lifelong learning digitalization.

Key words EU; lifelong learning; digitalization; supply-based policies; demand-based policies; environment-based policies

Author Wei Chao， PhD candidate of Tongji University， lecturer of Zhejiang College of Tongji University （Shanghai 200092）

作者簡介

魏超（1989- ），女，同濟大學(xué)外國語學(xué)院博士研究生，同濟大學(xué)浙江學(xué)院講師，研究方向：比較教育（上海，200092）

基金項目

2023年度教育部人文社會科學(xué)研究青年項目“地方應(yīng)用型本科高校有組織科研的問題解構(gòu)與實施路徑研究”（23YJC880142），主持人：岳建軍