教師政策執行力的內涵、特征及功能

摘 要 教師政策執行力是落實教育相關政策的關鍵，對于提高教育政策效能具有重要意義。教師政策執行力是指教師在落實教育相關制度、政策和法規的過程中，有效結合教育實際，主動內化政策思想、目標、內容，并將其轉化為有效行動的綜合能力。教師政策執行力表現出強制性與自覺性相統一、動態性與整體性相統一、專業性與綜合性相統一、實效性與實踐性相統一等特征，其具有聯結教育政策與實踐、引導教育實踐發展方向、整合教育政策執行資源、平衡各類教育關系和反促教育政策革新等功能。

關 鍵 詞 教育政策；教師政策執行力；執行力特征；政策效能

引用格式 彭敏，施貴菊，杜尚榮.教師政策執行力的內涵、特征及功能[J].教學與管理，2024（30）：19-24.

2022年4月，教育部印發的《新時代基礎教育強師計劃》指出高質量教師是高質量教育發展的中堅力量，要著力推動教師教育振興發展，努力造就新時代高素質專業化創新型中小學教師隊伍[1]。教師作為教育活動的核心資源，其綜合素質的高低直接影響著教學質量水平，而教師政策執行力是教師綜合素質的重要體現，對于實現育人目標具有重要意義。然而現實中教師在執行教育政策的過程中存在著執行無力、執行不力、執行費力和執行過力等問題[2]。鑒于此，本文針對教師政策執行力的內涵、特征及功能進行系統討論，為提升教師政策執行力和助力教師有效執行政策提供參考。

一、教師政策執行力的本質內涵

當前對政策執行力的關注大多集中在“公共政策執行力”[3]“教育政策執行力”[4]和“課程政策執行力”[5]等方面，缺乏將其具體到教師這個執行主體的探析。教師政策執行力是由“教師”“政策”和“執行力”共同構成的復合型概念。

1.教師政策執行力的構成要素

在《現代漢語詞典》中，執行是指實施政策、法律、計劃、命令、判決中規定的事項。力，則是衡量效能、能力和力量的度量標尺[6]。關于“執行力”的研究始于管理學領域，是企業組織管理的核心要素，其包含完成任務的意愿、能力和程度。保羅·托馬斯等認為“執行力是一整套行為和技術體系，是企業組織形成競爭力的重要因素”[7]。狹義上，“執行力”與“計劃”“目標”相對，是指完成計劃的能力；廣義上，“執行力”是指如何完成任務的學問和策略，就是將想法變成行動，行動變成現實的綜合能力[8]。古德諾指出：“一種行為準則，即一種國家意志的表達，如果得不到執行，實際上就什么也不是，只是一紙空文。”[9]可見，政策執行力關乎政策質量，需要執行主體增強政策執行力，在政策與實際的相互調適中最大限度地實現政策理想。

教師執行政策是以教師個體和群體為執行單位，以提升教育質量、實現育人目標為旨歸，以教師政策執行力為中介，作用于教育制度、政策和法規，從而實現政策理想的過程。古德萊特課程層次理論揭示了課程從理論到實踐，靜態到動態轉換的形態。同理，教師執行教育政策也是歷經多種運動形態才能將應然的政策轉化為實然。教師在執行教育政策過程中需明確“為什么執行”“執行什么”“怎么執行”“執行到什么程度”以及“怎樣評價與改進”等問題。“為什么執行”和“執行什么”關涉的是教師對政策的認知力，即主動內化教育政策的能力。內化是文化價值取向與角色期待實際被個性體系吸收的過程[10]，“知”是“行”的先導，只有樹立新的教育理念，明確政策要求才能更好地指導實踐。“怎么執行”是教師基于政策理解和對教育實際的把握所做出的規劃，其中包括執行目標、執行要求、執行手段等多方面的內容。“執行到什么程度”是將政策有目的、有計劃、有組織地付諸實踐的過程，關乎實際的執行效果。教師以教育政策為指導，結合地域、學校、班級實際，關注學生需要，細化政策要求并形成執行方案。“怎樣評價與改進”即在教育政策執行之后對執行效果的評估和反思。教師政策執行過程所涉及的五大問題揭示了教師政策執行力的構成要素，即教師對政策的認知力、規劃力、行動力和反思力。四種能力綜合所產生的“合力”決定了教師政策執行力的強度和落實教育政策的效度。

2.教師政策執行力的核心旨要

教師政策執行力是教師執行政策并發揮政策效能的關鍵所在，主要包括政策執行力的主體形態、結構體系和目標效能三個方面，其共同反映著教師政策執行力的質量和水平，是教師政策執行力的核心旨要。

從教師政策執行力的主體形態上看，教師具有個體執行力和群體執行力這兩種基本形態。教師正確處理個體與群體執行力的關系，有利于發揮政策效用以改進教育實踐。對此，可從兩方面予以闡釋：一是個體和群體的建構能力存在差異。教師政策的認知力是教育政策執行的基石，若解讀存在偏差會導致教育政策執行偏離政策理想，教師需發揮群體“合力”以保證正確的執行方向。二是個體和群體所選用的政策工具存在差異。對教育政策持不同的價值觀和態度直接影響著實踐路徑的選擇，教師應秉持“求同存異”原則對教育政策進行認知、規劃、行動與反思，實現共性與個性的統一，以最大限度地實現教育政策的社會價值。

從教師政策執行力的結構體系來看，教師在落實教育政策時必備的認知力、規劃力、行動力、和反思力組成了四元互動、相互協調的教師政策執行力結構體系。“認知力”即準確認知教育政策的能力；“規劃力”即制定政策執行方案的能力；“行動力”即落實政策執行方案和規范執行行為的能力；“反思力”即評估與改進政策執行方案的能力，四種能力綜合所產生的合力就是教師政策執行力。教師政策執行力既是一種靜態的綜合能力，也是一種動態的發展能力。教師政策執行力在認知、規劃、行動和反思的執行循環中不斷提高，能達到縮小教育政策和教育實際差距的目的。四種能力在執行的不同階段、不同領域發揮著不同的作用，其中教師政策認知力和規劃力屬于精神范疇，是內化政策文本并勾畫執行藍圖的關鍵，對于落實教育政策具有價值導向作用。教師政策行動力和反思力屬于實踐范疇，決定著教育政策作用的發揮。思想與行動相統一促使教育政策與教育教學實際相調適，在二者的張力中推動教育政策落地。

從教師政策執行力的目標效用上看，教師應具備最大限度促進政策與教育實際相互調和的能力。薇薇恩·斯圖爾特認為：“即使有好的政策，在政策規定與實際教育效果之間依然存在著‘政策執行差距’。”[11]教師作為教育政策和教育實際的中介，其執行力決定著政策執行效用。一方面，教師政策執行力和教育政策效用存在正相關關系。一般而言，教師政策執行力高，教育政策效果較好；反之，教師政策執行力低下，教育政策效果較差。教師擁有較高政策執行力能有效發揮教育政策執行力的功能，可以說教師政策執行力是教育政策的“生命力”。另一方面，教師政策執行力影響著教育教學革新。將教育政策具體到課程與教學中，課程與教學政策的落實是促進教育教學革新的“推力”。教師政策執行力所表現出來的“合力”，以及教師與政策執行內外部條件相互調適的“整合力”所產生的執行效果，是教師政策執行力的核心。

綜上所述，教師政策執行力是指教師在落實教育相關制度、政策和法規的過程中能有效結合教育實際，主動內化政策思想、目標、內容，并將其轉化為有效行動的綜合能力。較高的執行力能有效彌合政策理想與教育實際間的差距，落實立德樹人根本任務，助力教育改革，推動我國教育事業持續健康發展。

二、教師政策執行力的基本特征

教育教學工作具有復雜性、創造性和長期性等特點，教師不僅是“傳道受業解惑者”，還是教育活動的策劃者、承擔者、指導者和評價者[12]。教師在執行教育政策的過程中，不僅具有其他政策執行力的共性，還具有教師職業所特有的某些特性。

1.強制性與自覺性相統一

教師執行政策在受政策指導和約束的同時也能充分發揮主觀能動性，以教育政策為導向，以學生為主體，結合自身經驗和教育教學實際促進教育政策落實。

教師政策執行力的強制性可從三個方面予以闡釋：一是強制性反映了教育政策的導向性。執行是相對于決策而言的一種服從性活動，而執行力建設導向影響著執行意愿的激發和執行過程的監督控制[13]。二是強制性反映了教育政策的合目的性。教育政策是根據一定歷史時期教育發展目標和任務而制定的教育行為準則，對教育教學實踐具有約束性。教師執行教育政策的目的是實現育人目標以滿足社會發展需要，因而教師執行教育政策是以育人目標為執行靶向。三是強制性反映了教育政策的合規律性。教育政策的更新有其自身的發展規律，在其制定和執行過程中也必須符合受教育者身心發展規律以及教育教學的基本規律。因此，教育內部的規律也對教師執行教育政策具有普遍的約束力。

教師政策執行力的自覺性是指教師在執行教育政策過程中所表現出來的能動性和靈活性。教師是否自覺遵守和主動適應教育政策會影響政策執行效果。一方面，自覺性體現為教師的主觀能動性。雖然教育政策對教師教學活動和行為具有導向性和規范性，但只有教師深刻地領悟和把握教育政策，將其與教育教學實踐和自身經驗結合起來進行深度反思，才能構建合理有效的政策執行方案，進而在具體的教學實踐活動中有效落實教育政策。另一方面，自覺性體現為教師的靈活性。教育政策的落實會受到不同區域、不同環境、不同主體的影響。教師在執行教育政策時，理應結合教育教學實際條件和自身經驗，自覺、主動地適應、選擇和建構適合教育教學實際的方法以落實相關政策。

教師政策執行力的強制性體現了教師執行政策的政治導向，而其自覺性體現為教師對政策的主動認同。強制性與自覺性相統一，反映了教師落實教育政策并非單向度的適應，而是雙向度的互動。

2.動態性與整體性相統一

教師政策執行力會受到政策本身、執行主體、教育管理等多種因素的影響，其反映的是一個動態變化、螺旋上升的過程。為了保證教育政策執行的科學性，需強調教師執行教育政策的整體性和動態性。

教師政策執行力的動態性指的是教師執行政策過程是一個創造性生成的過程。教育政策不僅是靜態的教育政策文本及其總和，更是各教育利益主體之間相互作用的動態循環過程[14]。教師政策執行力的動態生成性主要表現在三個方面：一是教育政策的動態性。從教育政策整體的發展歷程來看，教育政策會隨著時代更迭、社會對人才的需求以及教育教學實踐問題等因素的變化而變化。從單一教育政策來看，教育政策的制定、實施和評價是一個循環往復的過程，其在實踐場域中與執行主體、條件和環境互動，才能實現教育政策文本的再建構。二是教師主體的建構性。每個教師所具備的教育政策認知力、規劃力、行動力和反思力及其所構成的政策執行力實際結構存在差異。加之每位教師在歷經多次認知、規劃、行動、反思后，對教育政策的認識不斷加深，促使其持續調整執行方案。三是教育教學實踐的生成性。課程與教學是師生互動生成的動態過程，隨著實踐場域和教師對教育教學情境認知的變更，教育政策在師生互動中不斷細化，在不同情境中不斷同化和順應，才能保證教育實踐的平衡。

教師政策執行力的整體性指的是教育各層級、各部門和教師個體及群體所表現出來的執行力所具有的層次性和協調性。從“自上而下”的政策執行來看，教育政策的執行具有層次性。教育政策從中央到地方再到學校是層層細化的，需協調好上下級各部門和主體間關系，實現文本政策到行動政策的轉變。從“橫向聯動”的政策執行來看，落實教育政策需協調同層級各部門間關系并做好協同工作，根據政策改進教育實踐。此外，教師在政策執行中需處理好個體和群體間關系，在提升自我政策執行力的同時，利用教師群體的集體智慧，互相“借力”，制定教育政策執行的基本方案，參與階段性評估，總結和交流政策執行經驗，提高執行效率。

教師政策執行力的動態性是從微觀上體現其局部隨政策、主體、情境的變化而變化，整體性是從宏觀上統籌教師政策執行過程中的部分和整體關系。動態性與整體性相統一，反映了教師政策執行力不是靜態能力的綜合，而是在動態變化發展中實現整體平衡和能力的提升。

3.專業性與綜合性相統一

教師在執行教育政策時既要調動專業知識技能，樹立專業意識和專業態度，又要綜合運用多種能力協調各部門、主體的要求和整合各方資源，落實教育政策。

教師政策執行力的專業性主要體現以下兩方面：一是教師在執行教育政策前所具備的專業意識。教師個體的專業性體現在認識教育政策落實的三個行動邏輯，即上令下行的指揮鏈條、自下而上的配合發動及府際關系的溝通互動[15]。就教師群體而言，專業化、多層次、多功能的教育政策執行機制保證了教師執行政策的專業性、有效性和透明度。二是教師在執行教育政策過程中需運用專業思維。21 世紀教師的專業性不僅要具備基本的學科知識和教學知識，還應具備設計型思維，即視障礙為挑戰，以創意和思維化為契機自行設計目標[16]。教師的專業理論與教學實踐相協調，及時制定政策落實方案，在保證教育教學質量的同時促進教育政策有步驟、有計劃地實施。

教師政策執行力的綜合性主要體現在素質的綜合、關系的協調和資源的整合上。一是教師素質的綜合，其反映的是個體和群體的綜合能力。會執行，不是單一素質的體現，而是職業道德素養、知識素養、心理素養等多種素養的綜合。此外，個體和群體整體素質的高低也影響著政策執行效能。二是多方關系的調和，其體現為正確處理橫縱向利益關系。在橫向上，教師要統合教育行政部門、學校、家長等各方要求，將整體意識貫穿于執行教育政策的全過程；在縱向上，教師應正確處理國家、集體和個人的關系。三是多種資源的綜合，即以教師為核心，綜合運用多種執行資源，包括教育經費、人力資源、信息資源的投入等促進教育政策的落實。

綜合而言，教師素質的綜合、各方利益的調和、執行資源的整合體現了教師政策執行力的綜合性。教師在執行教育政策時秉持專業理念實現內部統一，發揮其綜合能力實現外部的整合，最終實現專業性和綜合性的統一。

4.實踐性與實效性相統一

實踐性是教師政策執行力的本質屬性，是體現教師綜合執行能力的關鍵特性。教師執行教育政策立足于實踐，作用于實踐，致力于改進實踐。教師執行會依據政策發生的具體情境，對政策文本進行適應性調整，以滿足政策行動具體空間的現實需求與可能[17]。

教師政策執行力的實踐性涉及的是多方面的實踐，概括起來主要有五個方面：一是教師對教育政策文本的理解和認識，這是教師能否有效執行教育政策的根本性前提；二是教師對教育教學實際有較準確的把握；三是教師能有效整合內外部資源；四是教師會總結執行經驗，制定適合教育教學實際的方案；五是教師注重對實踐的階段性評估與改進。教師在執行教育政策的過程中，充分發揮認知力、規劃力、行動力和反思力，對教育政策執行情況檢測與評估，集思廣益改進執行方案以提升教育政策執行效度。

教師政策執行力的實效性反映的是教師執行政策的實際效能問題。效能一般是和效率、效益聯系在一起的[18]。“教師”是執行主體，“政策”是執行客體，“執行力”則展現了教師執行政策的能力和效度，亦即教師政策執行力的實效性。故教師政策執行力的實效性可以從能力和效度兩方面進行解讀。一是主體作用于客體的能力，即教師作用于政策的能力。換言之，即是教師執行教育政策前對政策理解的準確性以及結合教育教學實際規劃、落實教育政策的能力。二是主體執行客體的效度，即教師執行教育政策的效果。執行效果是衡量教師在教育教學實踐中的實際執行情況達到政策預設目標的程度。教師政策最終要落實到實踐層面上來，就是教師要將對教育政策的認知和制定的執行方案轉化為行動。

教師政策執行力是實踐性和實效性的統一。教師執行教育政策的實踐過程決定著執行的效果，教師執行教育政策的效果依賴于教育教學實踐，二者相互依存，體現了過程與結果的統一。

三、教師政策執行力的主要功能

教師政策執行力的中介功能是指教師發揮溝通教育政策與實踐的“橋梁”作用，將教育政策目標轉化為教育實踐的功能。教師執行政策是落實國家宏觀管理政策的重要環節，即通過執行教育政策改進教育實踐活動。具體而言，教師政策執行力具有中介、導向、整合、協調和改進等功能，其中中介功能是其主要功能。

1.中介功能：政策理想在地化，聯結政策與實踐

教師政策執行力的中介功能表現在它既有理論的吸收，又有實踐的融合，其通過行政和法律的約束力將教育理論最終轉化為教育實踐。教育政策本身的系統性和教育實踐的復雜性，使政策與實踐在一定程度上按照各自的邏輯發展，因此在教育發展過程中迫切需要將二者結合起來。教育政策TDaKKX0tYFp0lx2N0ts/HhKjJ2rsvgl1zgWrknFa9Bc=給教育實踐提供的是發展方向和規范，教師執行政策便是填補教育政策與實踐“中間地帶”，增強教育實踐對政策的適應力。一方面，教育政策來源于社會實踐。教育政策是針對社會實踐中存在的教育問題所制定的，從教育政策的限度上看，實踐是制約教育政策規劃、制定、形成、采納、評價和反饋的重要因素。另一方面，教育政策在執行過程中需接受社會實踐的檢驗。教育政策具有實踐性，教師執行政策的過程也是檢驗教育政策科學性、有效性的過程。通過教育評價檢驗和改進教育實踐，總結政策執行情況為教育政策的制定提供實踐參考，這體現了教師政策執行力的實踐品格。可見，教師不是教育政策的附庸，而是具備必要的理論素養和“中介思維”，能調和理論與實踐之間的矛盾，規避形式化執行教育政策風險的主體，且在執行政策的過程中發揮著重要的作用。

2.導向功能：政策導向顯性化，引導教育實踐發展

教師政策執行力的導向功能是指教師的政策認知、規劃、行動和反思對教育教學活動及其行為具有引導作用，是教育改革發展的“引航燈”。教育政策承載著國家管理意識，有著鮮明的價值選擇和內容側重，具有“內聚外引”“雙管齊下”的作用。政策執行者一方面要“吃透”上情，準確理解政策精神，把握政策要求；另一方面要“吃透”實情，在掌握地方實際及學情的基礎上創造性貫徹落實[19]。教師執行政策的全程以教育政策為指導，其知情意行對教育實踐發揮著提綱挈領的帶動作用，也起著承上啟下的規制作用，教師的執行行為引導著教育實踐發展方向。教師政策執行力的導向功能通常從三個方面表現出來：一是為落實教育政策提出明確的實踐目標，具有約束和規范自身行為的作用。教師發揮其政策執行的“認知力”準確理解政策文本，明確“為何”“何為”“能為”和“不為”。二是根據教育實際制定一整套旨在促進教育政策發揮改進教育實踐的方案。教師發揮其政策執行的“規劃力”和“行動力”，將教育政策潛在的導向作用顯性化，通過教育實際行動具體落實教育政策的基本精神，在執行全程都發揮著引導、監督、控制和組織的作用。三是以教育政策為準繩，評價和反思執行行為，為提高教育質量服務。教師發揮其政策執行的“反思力”對教育政策執行全程進行評估，并就其中出現的問題進行歸納總結，改進執行方案以期為下一循環的政策執行提供參考。

3.整合功能：依托教育實踐，整合政策執行資源

教師政策執行力的整合功能是指教師通過特定的方式，選擇恰當的政策工具，整合教育系統內外部各種要素，有效落實相關政策并提高教育革新能力的功能。就政策執行全域而言，教師政策執行整合功能的實現需要各子系統作結構性支撐，從而形成和諧的政策執行環境。帕森斯認為“功能是維系社會均衡的有用的適當活動，是控制體系內與過程之運行的條件”，并提出了四種相互關聯的功能子系統所組成的“功能體系”，即模式維護、目標獲取、適應和整合[20]。若將社會系統功能條件引申到教育系統中來，教師政策執行力也滿足這四種功能條件。首先，模式維護功能以相對穩定的制度化互動模式作為支撐，即教育系統內部諸多行動者在價值層面要保持一致性，教師政策執行的“認知力”趨同能滿足模式維護功能條件。其次，目標獲取功能負責確立政策執行的目標及其排序并形成執行方案，教師政策執行的“規劃力”與其功能實現耦合。再者，適應功能確保執行者能從環境中獲得政策執行所需的資源且能進行合理的分配，同時實現教育政策對教育實踐的適應或改造，教師政策執行的“行動力”有助于因地制宜地提高教育政策的適應力。最后，整合功能表現為協調教育系統內部各系統關系，并對執行整體情況進行反思和評價，它貫穿于教師執行政策的全程。由此可見，由 “認知力”“規劃力”“行動力”和“反思力”組成的教師政策執行力結構功能，教育系統內部相互適應，是教師政策執行力發揮整合功能的支撐，能使教育系統在保持穩定的同時實現教育政策的既定目標。

4.協調功能：著眼教育實踐，平衡各類教育關系

教師政策執行力的協調功能是指教師在執行教育政策過程中能夠起到平衡各種教育關系的作用，是利益分配和博弈的“調節器”。教師執行教育政策要統籌促進教育事業發展的各要素，掌握整體和部分、主要和次要、正向和負向、改進與穩定等重大關系。從教育系統內部來看，教師執行政策并非是一個線性過程，其涉及面廣泛且要經歷政策細化和再規劃的過程，教師政策執行力所發揮的協調作用至關重要。教師政策執行力的協調功能主要體現在三個方面：一是教師執行教育政策要協調教育過程諸要素間的關系，包括教育者、受教育者和教育影響等要素的關系。二是教師執行教育政策要平衡全面發展教育各組成部分間的關系。特別是教師在教育教學中要以課程方案為指導平衡好五育關系，將課程方案落到實處。三是教師執行教育政策要調和教育管理體制機構間關系，包括上下級、同層級教育行政部門間的關系。從教育系統外部來看，教師執行政策的協調功能表現在兩方面：一方面協調教育系統與其他社會系統間的關系，涉及各級政府及其各部門間管理權限的劃分；另一方面協調執行資源使用的利益關系，教師在執行教育政策過程中發揮協調教育行政部門、家庭、社會等各方關系，最大限度地滿足各利益群體的需求。

5.改進功能：改進教育實踐，反促教育政策革新

教師政策執行力的改進功能是指教師借助評價反饋信息，改進政策執行薄弱環節，為教育政策的制定與完善提供參考的功能。教育政策執行現狀是多層級、多主體建立合作并進行互動所形成的政策結果，在一定程度上影響執行者下一步的行動。從教師個體來看，為確保教育政策能橫向到邊、縱向到底地落實到教育實踐中去，教師在執行政策的各個階段都會對自身行為進行調控與反思，是一個不斷學習、不斷提升政策執行力的過程。就一個執行循環而言，教師在認知、規劃和行動之后，會就本循環中的執行問題進行歸納與總結，為提高下一個執行循環的效度奠定基礎。就政策執行全程而言，多個執行循環交疊，并沒有明確的執行階段界限，教師在執行過程中不斷地對政策進行再認知、再規劃、再行動和再反思，歷經多個執行循環之后，教師的政策執行力和政策執行效度也會逐步提高。從教師群體來看，在政策執行過程中教師間的互動具有持續性，教師能通過合作協同推動教師群體整體素質的提高和組織結構的優化。具體而言，教師群體在認知基礎、所面臨的政策執行環境以及政策執行力的實際結構等方面存在差異，教師個體在群體的互動網絡中相互依賴、相互影響，促使教師對政策執行進行反思與改進，使教育政策的制定更具科學性和民主性。教師在各種正式和非正式的交往中提高政策執行效能，在一定程度上能反作用于教育政策，有效推動教育政策的改進與更新。

影響教師政策執行力的因素是多元的，提高教師個體和群體的政策執行力對落實教育政策具有重要意義。教師政策執行力是教師綜合素養的核心構成，教師能發揮其政策執行力的中介導向、整合、協調和改進功能，最大限度地實現教育政策理想。后續研究可基于本文所剖析的教師政策執行力的內涵、特征及功能，從提高教師政策認知力、規劃力、行動力和反思力，激發教師專業發展的內生動力，傳承教師政策執行文化等方面著手，提高政策執行效率、增強執行效果和推動教育革新，促使教育朝著高質量發展的道路前進。

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[作者：彭敏（2000-），女，重慶開州人，貴州師范大學教育學院，碩士生；施貴菊（1983-），女，貴州畢節人，貴州師范大學教師教育學院，副教授；杜尚榮（1980-），男，貴州沿河人，貴州師范大學教育學院副院長，教授，博士生導師。]

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