20世紀60年代美國新資源保護及環境治理

摘 要：20世紀60年代，美國內政部長斯圖爾特·尤德爾敏銳地意識到現代環境危機悄然而至。他超越傳統資源保護的功利主義導向，提出以美為訴求的新資源保護，領導“美化美國”運動，倡導重塑美國人地關系；他以生態學為導向、以科學報告為依據對內政部進行現代化改革，推動多部自然資源保護法案通過，多維度拓展了自然資源保護的內涵和外延。尤德爾的環境危機認知與應對舉措，被納入約翰·肯尼迪和林登·約翰遜兩任政府的施政綱領之中，彌合了長期以來美國聯邦政府環境治理與民間環保行動間的割裂，引導政府通過重新定義、分配、開發以及保護自然資源，第一次在完整意義上將法律與秩序帶入環境及人地關系，開創了現代西方環境治理的新理念與新局面。

關鍵詞：斯圖爾特·尤德爾 環境治理 新資源保護 國家公園

斯圖爾特·尤德爾（Stewart Udall， 1920-2010），1961—1968年在約翰·肯尼迪和林登·約翰遜兩任政府擔任美國內政部長，主要負責管理美國公共土地上的自然資源保護與開發事務，在1970年美國環境保護局（Environmental Protection Agency）成立之前，內政部還負責執行環境保護任務。面對環境危機，他設計并領導了20世紀60年代美國的環境治理，以行政、推動立法等方式對美國國家公園、河流、荒野、森林與野生動物進行保護，構建了完善的自然資源保護體系。2010年尤德爾逝世，時任總統巴拉克·奧巴馬評價他從政30年，功勛卓著，將激發無數美國人為了更加潔凈的空氣、水，以及保護我們的天然寶藏而繼續奮斗。奧巴馬還簽署法案，命名內政部大樓為“斯圖爾特·李·尤德爾大樓”，以示紀念。尤德爾如何看待環境危機，提出了怎樣的觀點和應對方案，又由此展開了哪些環境治理實踐？梳理上述問題，可以更好地認識20世紀60年代由美國政府主導的環境治理并從中吸取經驗教訓。

一、二戰后美國環境治理面臨的困境與轉機

1. 悄然而至的環境危機

二戰結束后，美國一躍成為世界第一強國，其國民生產總值在1940年后的20年間從1 000億美元激增到5 400億美元，率先進入加爾布雷斯（John Calbraith）所謂的“豐裕社會”階段。1946—1957年“嬰兒潮”時期美國出生率上升了近25%，新增人口約 3 500萬，總人口達1.8億。美國同時成為最大的資源消費國，到1952年，其人口約占全球的10%，但年消耗資源卻接近全球的一半。1934—1972年，美國擁有汽車的人口比例從56%增加到82%。汽車普及推動了《1956年聯邦公路援助法》（Federal Aid Highway Act of 1956）獲得通過，聯邦政府開始修建州際公路網絡，使美國真正成為“車輪上的國家”。

生產、消費繁榮對環境造成了巨大的負面影響，廢棄汽車以每年300萬輛的速度增加，因處理能力不足，到1965年已有超過1.75萬個廢車垃圾場遍布公路兩側，高速公路因此被尤德爾稱作汽車墓地（auto graveyard）。人口增加以及公路和汽車普及都加速了美國的逆城市化進程，建筑商大量修筑房屋增加供給，在環境脆弱地區，這些房屋造成了污染地下水、浪費能源、過渡伐木等環境問題。工業化與科技進步也帶來了新型環境災害。20世紀中期，洛杉磯汽車保有量已突破250萬輛，汽車尾氣和工廠排放使洛杉磯常年被毒霧環繞，由于三面環山，污染物不易擴散，在強烈紫外線照射下污染物產生光化學反應制造出劇毒的光化學煙霧，致人死亡。1948年賓夕法尼亞州的多諾拉（Donora）小鎮亦發生類似慘劇。它們共同促成1963年《清潔空氣法》（Clean Air Act， 1963）的誕生。戰后環境污染還尤為體現在劇毒殺蟲劑造成的環境災害中，盡管1945—1962年《奧杜邦雜志》（Audubon Magazine）已刊登超過30篇關于殺蟲劑劇毒危害的文章，但1962年出版的《寂靜的春天》（Silent Spring）披露的殺蟲劑所致環境惡果仍震驚世人，最終催生出1972 年《聯邦環境殺蟲劑控制法》（Federal Environmental Pesticide Control Act， 1972）。

1945年，美國原子彈試爆成功開啟原子時代，代表人類科技水平邁上了新階梯，也意味著人類將長期面對前所未有的環境風險。1950年，在原子能委員會（Atomic Energy Commission）建議下，美國政府在內華達州的戈壁中建立了一座栩栩如生的“死亡城鎮”——原子彈爆炸實驗基地。1951—1958年，該試驗場進行了超過100次核試驗。盡管每次核試驗官方均向內華達州南部、猶他州南部和亞利桑那州西北部下風地區居民發出警報，但因當時對核輻射范圍及其長期危害缺乏了解，加之當地氣候多變，導致整個20世紀50年代，核塵埃隨著氣流遍及整個盆地，波及三州大量居民。隨著時間推移，受害者紛紛患病甚至死亡。1958年，美國社會開始正視這一問題，科學家們成立了核信息委員會（Committee of Nuclear Information）致力于披露政府核實驗造成的危害。尤德爾卸任內政部長后，自1978年開始為幫助受害者爭取國家賠償，以律師身份和聯邦政府進行了為期12年的訴訟。上述環境危機悄然而至，逐漸成為制約美國發展的負面因素。

2. 陷入兩難的國家公園保護

隨著戰后經濟持續發展，美國中產階級成為社會主體，人們全年勞動時間逐漸減少，戶外休閑時間大量增加，民眾不再僅以物質消費水平作為衡量生活水平的唯一標準，享受河流、森林、濕地和沙漠開始被視為現代人生活的一部分。然而，以國家公園為核心的各類保護區無法充分滿足戰后民眾對戶外休閑空間的需求。1916年國家公園局（National Park Service）成立時全年僅有35.8萬人次的游客，到1941年這一數字增長到2 100萬，而在1954年則達到了5 000萬。

在此背景下，二戰期間大量公園土地被軍隊臨時調用，如奧林匹克國家公園（Olympic National Park）的錫特卡云杉（Sitka Spruce）被大量砍伐用于飛機制造。戰后聯邦政府延續戰時政策，并未擴大管理及修繕投入，導致公園道路和設施嚴重落后。新成立的國家公園屈指可數，杜魯門和艾森豪威爾兩任政府開發公園不足10萬英畝。一些保護區的森林被大量砍伐以服務于冷戰軍事需求，國家森林的總體砍伐量從每年20億板英尺增加到40億板英尺。 1953年，作家伯納德·德沃托（Bernard Devoto）針對當時國家公園亂象發表文章《讓我們關閉國家公園》（Let’s Close the National Parks），稱之為國家恥辱。時任國家公園局局長康拉德·沃斯（Conrad Wirth）因此在1955年向總統艾森豪威爾提出“66任務”（Mission 66），該計劃最終通過6.28億美元的總投入，到1966年實現了國家公園硬件的整體升級，滿足了不斷增長的游客需求。據統計，該項目共建成現代化游客中心111個，翻修并新建公路超過2 700英里，此外還修筑了大量公園配套服務設施。單個國家公園的年度預算從1949年的41萬美元增加到了200萬美元。“66任務”無疑成果卓著，通過大幅提升公園硬件水平，容納了遠超以往的游客數量，服務質量和游客體驗也大幅提升。

然而，該方案卻遭環保組織強烈反對，現代化游客中心被認為是過度開發，帶有玻璃幕墻的現代建筑破壞了國家公園的天然美感，枉顧其自然承載力。大衛·布勞爾（David Brower）公開譴責約塞米蒂國家公園（Yosemite National Park）的道路工程為“新高速公路”（new speedway）——設計時速40英里將使乘車游客錯過美景。國家公園既有的保護區門類和管理模式已無法適應戰后民眾的多元需求，亦無法兼顧環保主義者的訴求。

3. 生態學時代的來臨

“生態學時代”（Age of Ecology）這一表達誕生于1970年“地球日”慶祝活動，而環境史家唐納德·沃斯特（Donald Worster）則認為生態學時代開啟于1945年6月16日的原子彈試爆。人類開始意識到自身擁有徹底毀滅其所處外部世界的能力，自此，生態學這一“有機體與外部世界的環境之間相互關系的所有科學”開始受到重視。生態學的發展也重塑了人們的思維方式和習慣，甚至改變了人們對環境的定義，一個突出的表現是“環境”一詞的含義在二戰前主要指作用于個體的外在社會影響，二戰后則突出人類及其相關的自然環境。

二戰前，自然環境保護實際上由功利主義主導。雖然約翰·繆爾（John Muir）以超功利主義視角提倡完整保存的自然保存主義（Preservationism），但吉福德·平肖（Gifford Pinchot）的“明智利用”（Wise Use）主張依舊是二戰前主導政府環境治理的方針政策。其核心是基于自然資源的有限性，以資源得到合理開發和利用為目的而保護自然資源。這一系列措施被稱為資源保護主義（Conservationism）亦被認為是功利的資源保護。其根本訴求是通過科學管理、防止壟斷、減少浪費，更好地服務人類生產生活，達到對資源有序且可持續使用。

二戰后，自然資源保護變得更加服從于以生態學為依據的保留政策。這種轉變的理論基礎由生態學家、土地倫理之父奧爾多·利奧波德（Aldo Leopold）塑造，其對政府的影響力可從尤德爾的推崇中一窺究竟：“如果要我挑選一本書，它既包括美國大地的挽歌，又包含對一種新的土地倫理的呼喚，那么，我們內政部的大部分人都會把票投給利奧波德的《沙鄉年鑒》（A Sand County Almanac）。”利奧波德接納了生態系統概念，認同物種并不分好與壞，均為生態系統中的有機組成部分。土地倫理是要把人類在土地共同體中以征服者面目出現的角色，變成這個共同體中平等的一員公民，他意在構筑一個新的倫理觀，其中不僅包括人與人之間的關系，更為重要的是將此前不被重視的動物和植物等自然要素納入其中。利奧波德的思想對半世紀以來美國政府奉為圭臬的資源保護發起挑戰，《沙鄉年鑒》也成為了現代環境運動的《圣經》。

相比利奧波德的土地倫理哲思，威廉·沃格特（William Vogt）的《生存之路》（Road to Survival）從環境承載力視角切入，對人與環境的互動關系進行反思。他發明了“生存之網”（living web）、“整體環境”（environment as a whole）等概念，強調應將世界環境視為一個整體，與利奧波德的土地倫理思想不謀而合。1953年，尤金·奧德姆（Eugene Pleasants Odum）將上述生態學思想體系化、理論化，完成了大學教材《生態學原理》（Fundamentals of Ecologry）。上述認知、主張和思想觀念，在20世紀60—70年代乃至此后的環保運動中都成為環保主義者的有力武器。

二、重塑人地關系：尤德爾的認知與反思

1. 尤德爾對環境危機的認知

尤德爾成長于美國亞利桑那州，干旱貧瘠的自然環境教會他感恩土地、山谷與森林的自然饋贈，亦讓他懂得只有明智利用自然資源才能持續發展。1961年，他被肯尼迪任命為內政部長，廣泛結交華盛頓的社會名流，包括著名詩人羅伯特·弗羅斯特（Robert Frost）、西部作家華萊士·斯泰格那（Wallace Stegner）。弗羅斯特的作品飽含對自然珍貴價值的歌頌和對自然美的珍視，這影響了尤德爾的審美旨趣；斯泰格那是一名環保主義者，長期關注環境議題，曾在回聲公園大壩爭議中為塞拉俱樂部的反大壩小冊子《這是恐龍》（This Is Dinosaur）作序。正是受到他們的影響，尤德爾逐步形成了對戰后環境危機的系統認知與反思，于1963年出版著作《悄然而至的危機》（The Quiet Crisis），展現了以自然資源保護危機（Conservation Crisis）、空氣與水污染為核心的環境危機場景。他在書中敏銳地指出，環境危機不似二戰后的軍事和政治危機那般引人注目，而是悄無聲息地發生、發展并將每個人籠罩其中。他以英國詩人艾略特（T. S. Eliot）成為倫敦“殺人煙霧”（killer fog）的犧牲品、詩人弗羅斯特故居農場的怡人風景被廢舊汽車覆蓋為例，提出這樣的疑問：倘若一個社會創造的豐富物質損害一個優秀的頭腦又將最美的風景變成了荒地，那么這個社會談何成功？尤德爾通過此書展現了他對環境危機的重視和對自然環境的熱愛，在同一時期美國政要中獨樹一幟。

環境危機之根源眾說紛紜。小林恩·懷特（Lynn White， Jr.）將其解釋為來自于基督教的人對萬物的絕對支配權。尤德爾則將美國環境危機首先歸因于“豐饒神話”（Myth of Superabundance）。“豐饒之角”源自希臘神話，最初存在于文學藝術等領域。直到美洲大陸被發現，似乎取之不盡的物產讓越來越多的新移民相信豐饒之角真實存在，樂觀、積極的心態蔓延為美國人的共識，樂觀的木材商甚至認為美國的木材能夠任人采伐一千年之久。然而，僅過去一百年，大片原始森林已所剩無幾。

尤德爾筆下極端的個人主義是導致環境危機的第二大原因。他承認個人主義幫助早期美國人完成了史無前例的西進運動開發，但也帶來只有征服自然獲得利潤才會贏得尊重的錯誤觀念，這常被引申為只有通過破壞才能更好地征服自然。他以北美野牛（American Bison）、太平洋鮭屬（Oncorhynchus）、旅鴿（Ectopistes migratorius）等許多動物的相繼滅絕為例展現了個人主義帶來的血淋淋的后果。值得一提的是這種自私自利的行為是政府默許甚至主導實施的，美國前總統格蘭特在1875年否決了第一個保護野牛的提案，理由是“屠殺野牛意味著人類的和平與進步”。極端的個人主義還引發不必要的破壞與浪費。尤德爾形容石油、天然氣開發為“榨與跑”（strip and run）的生意，意指開采商每15—20年開采殆盡就會更換地點，留下的只是支離破碎的大地。伐木業的行徑則更駭人聽聞，僅僅因伐木者的粗心大意就導致超過2 500萬英畝的森林被大火燒光。

作為美國政府要員，尤德爾并未將對個人主義的批判直接延伸至對資本主義生產方式的批評，而將矛頭指向了現代科學。他認為“科學至上神話”（Myth of Scientific Supremacy）在二戰后取代了“豐饒神話”，成為導致環境危機的第三大原因。戰后人類科技水平迅速發展，無論是生產效率、生產方式還是產品數量都不斷提升。新型電器、橡膠、塑料等石化制品、化學產品層出不窮，人們的生活水平不斷提高，原子能技術的巨大進步甚至讓人類看到了永恒發展的可能。無論是專家還是民眾都產生了科學萬能甚至可以解決人類一切問題的樂觀態度。然而，尤德爾強調科學從來都是一把雙刃劍，殺蟲劑濫用正是典型的例證，它因廉價高效而被人們廣泛運用在農業生產中，生產商僅以商業利益為最高原則，卻并未承擔其化學毒性危害自然環境的責任。尤德爾因此感慨：“人類在征服外太空的同時卻忽視了腳下的土地。”

2. 向印第安人生產方式學習

在人類文明史中，以個體本位價值觀為標志的西方文明主導了人類的現代化進程，但該文明模式片面發展的弊端也積累至反噬主體自身的程度。面對因“豐饒神話”、極端的個人主義和科學至上主義所導致的環境危機局面，尤德爾提出美國人需重塑與土地的關系，重塑美國人的土地觀。這包含人們將土地視為何物、人該如何利用土地、人需要對土地盡何責任，而這些問題可從印第安人的生產方式中得到啟發。作為美國內政部長，他深知豐饒的物產、遼闊的土地是美國的立國之本。因此他提出美國的豐饒故事并非始自舊大陸人的到來，而開啟于印第安人時代。這意味著將印第安人與新美國人置于平等的地位，因此必須尊重并正視印第安人的生產生活方式和獨特的人地關系。

尤德爾筆下的印第安人敬畏自然，視萬物為兄弟，視大地為母親，將自己視為土地之子。他以納瓦霍人（Navajos）不屑于富饒的俄克拉荷馬，而寧愿留在貧困的故土為例，表達對印第安人和土地密切聯系的理解，盡管這種對故土的愛無法被源自舊大陸的私有財產理論所解釋。印第安人反對土地買賣，相較于舊大陸的財產交易模式，看似蒙昧而不開化，其實質是印第安人恪守信仰，認為生長于斯也必長眠于此，得于祖先的土地務必要完好無損的留給下一代。正是基于這樣的信念，印第安人才與土地緊密相連，不留下一道疤痕。反觀舊大陸人，對土地無止盡的渴望和無節制的開采，最終走向對印第安人的殘酷征服，這背后的實質是兩種生產方式的斗爭。

美國社會對印第安人悲慘遭遇視而不見和“天定命運論”（Manifest Destiny）有直接關系，它通過拔高美國人的優點和特殊性，貶低印第安人生產生活方式，以上帝視角賦予美國人改造西部的神圣使命，為侵奪印第安人提供了冠冕堂皇的理由。不僅如此，在美國早期歷史中北美大陸或被建構為伊甸園、荒野，抑或是處女地，其中都沒有印第安人的身影。尤德爾在著作《被遺忘的拓荒者》（The Forgotten Founders）中揭示出印第安人作為這片土地真正的拓荒者和主人早已被遺忘，北美大陸的早期拓荒史正是殘酷的印第安人征服史。對此，他通過引入印第安人和土地的共生關系，對印第安人生產生活方式進行生態解讀，以土地倫理為思想內核重塑印第安人的形象，號召美國人向印第安人學習，從而有力地駁斥了“天定命運論”，對土地倫理做出了創新的詮釋與應用。此后，尤德爾的一系列論述被唐納德·休斯（Donald Hughes）、卡洛琳·麥茜特（Carolyn Merchant）等諸多學者、社會名流加以豐富，形成了“生態印第安人”假說，其思想暗合了可持續發展的人與自然相處之道。

針對唯科學論的迷思，尤德爾從利奧波德、繆爾等生態思想家的作品中吸取養分加以駁斥。首先，他認為傳統的科學技術在其發展過程中過分注重其局部的工具屬性而缺乏價值判斷。自然相較科學是牽一發而動全身的完整系統，更具整體性、復雜性，且自然一旦被摧毀則無法復原和重現。因此，他認為科學家們必須要將整個生態圈視為一個整體，建立生態良知，在鉆研與發展新技術時將生態學思想融入其中。他號召科學家們走出象牙塔，參與實際的環境決策，在應對現實問題的過程中逐步建立包含生態圈與人類社會的整體觀念。在政府層面，他提出國家應當勇于承擔引導責任，通過立法和行政手段規范企業和資本，使其遵從生態環保標準，按照人類社會健康可持續發展的標準去建構科學技術的運用準則。

三、構建多維度的自然資源保護體系

1. 《利奧波德報告》與內政部的現代化管理

尤德爾在肯尼迪、約翰遜兩任政府分別提交了以新資源保護（New Conservation）為主旨的咨政報告。不同于進步時期的資源保護運動（Conservation Movement），新資源保護旨在超越功利導向，采用科學管理，以美為訴求進行保護。該方案不僅確立了保護理念，還包含針對河流、荒野、國家公園、野生動物等多種自然要素的具體政策建議。兩任總統先后以召開白宮國家資源保護會議和發表《保護我們的自然美景》（Conservation and Restoration of Natural Beauty）國情咨文回應尤德爾的建言，此后，包含多項環境治理計劃的新資源保護被正式納入兩任政府的施政方針。在此背景下，尤德爾任期內的環境治理舉措包括：以生態學為導向、以科學報告為依據對內政部進行現代化改革；領導以公路美化和首都華盛頓美化為主要內容的“美化美國”運動；主導推動多部自然資源保護法案通過，多維度拓展了資源保護的內涵與外延，開啟了環境治理新方向，同時大量設立新國家公園，使美國國家公園保護在數量與種類上均獲得大幅提升。

尤德爾首先推動內政部實現了現代化轉型，以生態學思想指導自然資源保護，使內政部從單一行政管理部門向兼具科學研究的綜合部門轉變。1962年尤德爾說服動物學家、林學家斯塔克·利奧波德（A. Starker Leopold）領導工作組開展對美國自然資源的大規模調查，其研究成果為1963年出版的《國家公園內部的野生動物管理》（Wildlife Management in the National Parks），后被稱為《利奧波德報告》MOMqeqrw5H5D3f/gM/AWRA==，這是內政部自設立起首次由第三方完成的綜合性科學調查報告。

該報告首先呼吁終止長期以來的食肉動物與害蟲控制政策，停止僅僅因傷害了少量家畜就對郊狼、美洲獅進行大規模捕殺行為。報告引用了當時生態學的最新理論，認為生態系統中所有的本土動物都是本地生命之網的一部分，應當免于被捕殺。其次，報告建議停止試圖消滅森林火災的政策。科學證明火災實際上是森林生命周期中的一個自然部分，對生態系統有益而無害。第三，報告認為應盡可能維持公園內的原始生態環境，阻止外來物種破壞生態平衡，減少人工設施、游客的影響。最后，該報告指出應對國家公園中的生物進行全面的歷史學和生態學研究，厘清其原始生存區域和進化流變脈絡，以盡可能復原舊大陸人到達美洲前的原始景觀，明確不同動植物在生物圈中的關系。《利奧波德報告》成為第一個以現代生態學為核心思想的公園管理方案，其中許多建議被納入國家戰略。尤德爾遵循了該報告的建議并聘請生態學家運用現有研究成果指導公園管理，開啟了國家公園從行政官僚與園藝師主導到生態學家主導的新時期。亞當·羅姆（Adam Rome）因此認為：在20世紀60年代聯邦政府的研究中心和外派機構經常成為環保行為的推動因素，同時聯邦官員的建議具有廣泛影響且受到如今看來不太尋常的來自民眾的尊重。

此后，尤德爾在內政部的各項工作中推動科學調查先行、國會提案在后的工作思路，最典型的案例是他下令國家公園局對美國西部海岸紅杉森林進行調查，報告于1964年出爐：加州曾經存在的近200萬英畝紅杉已減少到30萬英畝左右，其中只有5萬英畝得到保護。這一結果引發社會極大關注，引發長達十余年有關是否成立、如何成立紅杉國家公園的爭議。1963年通過的《戶外休閑法》（Outdoor Recreation Act， 1963）進一步拓展了內政部的科研職能，該法案成立的專門機構——戶外休閑局（Bureau of Outdoor Recreation）專職調查美國戶外休閑需求并進行相關規劃設計，體現了內政部下屬行政單位的科學研究職能常規化。

內政部現代化的另一大標志是與國際接軌的程度。尤德爾擔任內政部長后設立了國際事務辦公室，旨在促進自然資源保護和國家公園事務的國際協調與合作，搭建一個供世界各國公園管理人員、護林員和專家進行交流的平臺。1962年夏天，國際事務辦公室舉辦第一屆世界國家公園大會（World Conference on National Parks），來自世界各地的數百名國家公園工作人員參加了在西雅圖舉行的為期一周的會議。此后，國際事務辦公室每年定期舉辦國際研討會和夏季課程，每次約有30名代表赴美完成特定課程，并考察、參觀國家公園。

2.“美化美國”運動

面對美國高速發展下的城市病與污染、垃圾圍城現象，尤德爾效法美國進步運動時期的城市美化運動（City Beautiful Movement），向總統約翰遜提出“美化美國”（Beautify America）運動的建議。1965年2月8號，約翰遜在國會發表《保護我們的自然美景》咨文，指出“美”塑造國家與精神，保護自然美景迫在眉睫。咨文首次將“美”作為國家目標之一，“美化美國”亦成為“偉大社會”（Great Society）總體施政綱領的重要組成部分，尤德爾與總統約翰遜的夫人被任命為該項工作的主要負責人。

“美化美國”主要分為兩方面，其一是對美國公路的美化。前文已提到，美國在戰后經濟發展大背景下廣泛修建州際公路，隨著汽車大量普及，一方面廢舊汽車因處理能力不足遍布公路兩側，另一方面路邊廣告牌的數量、大小和廣告內容都得不到控制，開始泛濫成災。廣告牌甚至侵占了道路兩側植物的生長空間，許多鳥類離群失所無法棲息筑巢，據奧杜邦學會（Audubon Society）統計，20種主要鳥類自20世紀50年代公路網開始修建后數量急劇減少。廢車場和廣告牌共同構筑了一塊將人與自然美景相隔的文化之墻，像一臺播放著暴力和丑陋畫面的電視，以惡劣的視覺效果污染過路的乘客和司機。

經尤德爾、約翰遜夫人與路側委員會（Roadside Councils）、花園俱樂部（Garden Club）、美國建筑師協會（American Institute of Architects）等民間環保組織的推動，1965年10月22號，總統約翰遜簽署了《1965年公路美化法》（The Highway Beautification Act of 1965）。該法案分別從戶外廣告管控、廢車場管控和風景美化三方面做出規定，明確了政府、廣告商的權利、義務與責任。首先，州際公路和主要干線道路兩側660英尺內不得設置非當地營業場所的戶外商業廣告，要求限期拆除原有違規廣告牌。從1965年到1985年，在此法案下被移除的非法廣告牌多達587 000個。此外，該法案授權政府管理州際公路及主要干線兩側1 000英尺范圍內的土地，確保道路兩側的衛生和整潔。最后，法案還要求用公路預算的3%購買公路兩側的土地用于美化，在道路兩側種花植樹，同時適當增加娛樂休閑區域。

“美化美國”的另一大環境治理成果是美化首都華盛頓。華盛頓在法國規劃師皮埃爾·查爾斯·朗方（Pierre Charles L’ Enfant）與密歇根州參議員詹姆斯·麥克米蘭（James McMillan）的兩次規劃下，以放射軸線與矩陣格網疊加的平面結構形成了具備古典園林風格的國家廣場（The National Mall），廣場橫縱兩軸分布著國家機構和歷史建筑，成為美國最為重要的公共空間。20世紀60年代，華盛頓城區面貌面臨著新的挑戰。隨著人口增加，華盛頓居民對公園和綠地的需求持續增加，戶外休閑空間卻極度匱乏。盡管朗方最初為華盛頓預留了7片保留地與213個街心公園用地規劃，但大部分并未實現。此外，國家廣場及其周邊的植被過于單調，缺乏美感，很多公園和街心環島一片荒蕪。

在尤德爾的輔佐下，約翰遜夫人成立首都美化委員會（The Committee for a More Beautiful Capital）并擔任主席，首先開展了對華盛頓道路兩側、街心轉盤的植樹和種花。至1966年9月，華盛頓國家廣場區域已栽種2.5萬株菊花、35萬株郁金香、10萬株水仙花、5萬株迎春花和4萬株其他花卉，此后幾年間還在多處公共區域種下了1 500棵櫻花樹、150萬株黃水仙。此外，委員會還在華盛頓的多條主干道重新規劃了中央隔離帶，進一步拓展種花植樹區域。據統計，華盛頓商場在1965年收入增長40%，總統約翰遜稱其為“花的力量”，華盛頓因此成為全美環境治理示范之城。

3.自然資源的多維度保護

尤德爾通過擴大對自然資源保護的種類與規模重塑美國的人地關系。他任期內，由內政部調查、參與推動并最終由總統簽署了5部自然資源保護法案：《戶外休閑法》《荒野法》（Wilderness Act， 1964）、《土地與水資源保護基金法》（Land and Water Conservation Fund Act， 1964）、《國家步道系統法》（National Trails System Act， 1968）、《荒野風景河流法》（Wild and Scenic Rivers Act， 1968）。

《戶外休閑法》宣告內政部下屬戶外休閑局的成立，該局負責調研美國人的戶外休閑需求，尋找適合成為戶外休閑公園的潛在區域，協調聯邦、各州、地方政府間的戶外休閑公園合作。該法案同時宣告因筑壩形成的大型水庫成為國家休閑區，可供游客進行水上休閑活動。國家公園不再僅僅著眼于保護人跡罕至的森林與曠野，而是以人為本，更加關注人與自然的互動。《荒野法》批量化地對維持原始狀態的聯邦土地進行保護，荒野不可替代的生態、審美、科研、歷史、國家性格塑造等價值首次得到認可。《土地與水資源保護基金法》通過納入國家公園門票收入、征收摩托艇燃油稅、財政撥款等方式構成了基金來源，確保了每年不低于9億美元的收入，為聯邦政府收購國家公園用地提供了可持續資金來源。《國家步道系統法》首創性地對風景步道進行保護，并提出建立一個遍布全國的風景步道網絡，首批納入保護的包括著名的阿巴拉契亞步道（Appalachian National Scenic Trail）和太平洋山脊步道（Pacific Crest National Scenic Trail）。《荒野風景河流法》保護具有風景、休閑、地質、魚類及野生動物、歷史、文化或其他價值的河流及其周圍環境，使其維持自然狀態。上述多部法案充分體現了新資源保護的多元保護理念，從多個維度拓展了傳統資源保護的內涵和外延，也意味著政府承擔了更多的保護責任。

據統計，尤德爾在任期間共設立國家公園7個、國家休閑區9個、國家海濱6個、國家湖岸2個、國家風景步道2條、國家荒野風景河流9條。肯尼迪政府時期有24.6萬英畝土地被劃入國家公園系統，約翰遜政府時期約為360萬英畝，尤德爾通過8年時間將大片土地納入美國內政部管轄，使其免于人口擴張和城市化帶來的傷害。總統約翰遜在1966年秋簽署國家公園保護法案時由衷地感嘆：“這一切主要歸功于內政部長尤德爾。”

四、融合與妥協：向環境治理國家邁進

尤德爾身兼環境思想家與內政部長，只有回到美國環保運動史和環境思想史脈絡才能更好地對其思想與實踐進行定位與評價。

美國聯邦政府的環境治理實踐，長期以經濟效益至上的功利資源保護為主導。塞繆爾·海斯（Samuel P. Hays）認為資源保護運動由效率精神驅動，其主要意義在于把一個分散的、非技術的、松散的資源分配和生產模式轉變為一個高度有組織的、技術的、由中央計劃和指導的資源分配和生產模式。約翰·衛斯理·鮑威爾撰寫的《美國干旱地區土地報告》進一步揭示出人類試圖掌控自然的野心，報告提出政府必須組織對西部河流的整體勘測以決定可被灌溉的區域，其最終目的是完成對西部河流的“技術統御”。20年后平肖擔任林業局官員將功利的資源保護貫徹到了美國森林保護事業中。直到20世紀50年代，美國聯邦政府在環境治理中仍未脫離這種以經濟效益至上的功利資源保護模式。

相對政府主導的功利資源保護，民間的環保行動在生態科學及其他環境思想發展的背景下逐漸產生多元訴求。1905年，環保組織奧杜邦學會成立，致力于鳥類及其棲息地保護。黃石國家公園（1872）、約塞米蒂國家公園（1890）在民間保護主義者的推動下陸續納入國家公園系統，1916年國家公園局成立。城市建設方面，19世紀50年代，老奧姆斯特德（Frederick Law Olmsted）通過規劃紐約中央公園表達平等主義理念，公共綠地應對所有公民平等開放。19世紀末20世紀初在一群建筑師、城市規劃師的領導下，以芝加哥為首的美國中西部城市開啟了一場以改造城市景觀、改良城市規劃格局為訴求的城市美化運動。20世紀二三十年代劉易斯·芒福德（Lewis Mumford）的區域規劃理論內蘊生態學整體論思想，通過合理分配人口和公民設施促進整個區域發展。幾乎同一時期，麥克凱耶（Benton MacKaye）提出了阿巴拉契亞步道（Appalachian Trail）計劃，意圖通過風景步道重塑田園社群，抵御現代文明的侵蝕。另一方面，1937年成立的荒野協會（The Wilderness Society）旨在保護“無用”之荒野，而蕾切爾·卡森則在20世紀60年代關注農藥和化學品污染問題。

以上諸多環保行動有的源自審美、浪漫主義和田園情懷，有的則出于生物多樣性，還有的著眼于日常生活或是科研價值。隨著民間環保逐漸向專業化、專門化邁進，許多不被關注的環境元素開始得到矚目，這無疑是一種進步。另一方面，由于民間環保逐漸碎片化，紛繁復雜的民間環保力量無法形成合力，導致城市、鄉村、荒野、動物、植物、鳥類、魚類甚至空氣、河流的保護被人為地割裂，同時政府主導的功利資源保護由于訴求不同，與民間環保行動難以合作甚至屢屢產生沖突，其直接后果是美國聯邦政府在環境治理上長期缺乏投入、進展緩慢，逐漸難以應對悄然而至的環境危機。

因此，將尤德爾對環境危機的認知與應對置于美國環保運動史和環境思想史中即可發現，他接納利奧波德土地倫理為代表的生態學思想，提出學習印第安人生產方式以重塑美國人地關系，以科學的態度重新理解資源和自然要素的關系，以生態學思想指導公園、荒野、河流的保護，以美為目標融合民間諸多環保力量使之形成合力，以新資源保護為核心通過推動環境法案完成環境治理體系建構。這些主張和創舉，扭轉了美國聯邦政府在環境治理問題上長期停滯的局面，改變了傳統的功利資源保護模式。自此，美國民間環保行動和聯邦政府環境治理這兩條相互影響但并不相交的曲線產生了交點。因此，內政部官方評價尤德爾：“他將現代環境運動的早期思潮轉化為了內政部的使命。”

在尤德爾的推動下，美國聯邦政府在20世紀60年代迅速且系統地將法律與秩序覆蓋到自然環境的各個角落，重新定義、分配、開發以及保護自然資源，提升了民眾生活品質，邁出了構建環境治理國家的關鍵一步。曾任國家公園局局長的羅杰·肯尼迪（Roger G. Kennedy）認為，“尤德爾真正做到了擺脫所有公共土地本質上都是種植機會的傳統觀念，土地的價值不再僅僅依靠其生產的木材和牲畜體現”，他不僅開創了現代西方環境治理的新理念，也打開了環境治理的新局面。1963—1968年，聯邦政府出臺了超過300項環境保護措施，較此前187年之總和更多。由此，美國聯邦政府不再僅僅是美國土地的管理者，更成為美國土地及其自然資源、環境與生物的保護者。

結 語

20世紀60年代，在美國環境治理脈絡中是極為關鍵的轉折時期，它標志著美國政府對功利資源保護原則的揚棄，亦標志著對民間諸多環保思想與行動的認可，并試圖重新錨定政府與自然環境的互動關系，這不僅包含政府如何看待自然資源與環境，還包含著對大量新的與環境相關知識的接納，為隨后到來的“環保的十年”打下了堅實的基礎。到20世紀70年代，美國從此前對特定土地及其資源的管理轉向對個體與群體環境行為的管理，聯邦政府第一次在完整意義上將法律與秩序帶入環境，也帶入生活在環境中的人，這從根本上重新定義了國家同公民之間的關系，也宣告美國作為一個現代意義上環境治理國家的成熟。

本文作者黃耘子， 北京師范大學歷史學院博士后。北京 100091

（責任編輯 韓維賓）