EPR制度下國外城市包裝廢棄物回收利用與啟示

摘 要：“生產者責任延申（EPR）”制度是許多國家包裝廢棄物治理政策和立法的核心。由于社會、經濟情況和行業基礎不同，在引入“生產者責任延申”制度時，德國、日本、巴西選擇了不同實施措施和方案，形成了各具特色的包裝廢棄物回收利用系統。文章在對德國、日本、巴西包裝廢棄物回收利用系統運行機制的分析基礎上，對三個國家EPR實施中利益相關者的角色、生產者責任組織（PRO）的選擇、生產者責任履行的方式和內容、費用承擔等方面進行了比較研究。最后，通過分析三個國家包裝廢棄物回收利用成功實踐的共性特征，提出了對我國建立包裝廢棄物回收利用系統的啟示。

關鍵詞：包裝廢棄物；生產者責任延申；回收利用

中圖分類號：F713.2 文獻標志碼：A

DOI：10.13714/j.cnki.1002-3100.2024.19.012

Abstract： The Extended Producer Responsibility（EPR）principles have been the core of the recent policies and legislation dealing with packaging waste in many countries. Due to different social and economic conditions and industry bases， when introducing the EPR principles， Germany， Japan and Brazil chose different implementation measures and schemes to form their own distinctive packaging waste recycling systems. Based on the analysis of the operational mechanism of the packaging waste recycling system in three countries， the differences in the roles of stakeholders， the selection of Producer Responsibility Organizations（PRO）， the way and content of producer responsibility fulfillment， and cost sharing in the implementation of EPR in Germany， Japan and Brazil. Finally， by analyzing the common characteristics of successful practices in packaging waste recycling in three countries， inspiration for establishing a packaging waste recycling system in China was proposed.

Key words： packaging waste; extended producer responsibility; recycling

0 引 言

城市固體廢棄物的管理是當今世界各國廢棄物管理者面臨的最大挑戰之一。全世界每年約產生20.1億噸城市固體廢棄物（住宅、商業和公共機構的廢棄物），保守估計其中至少33%沒有以生態安全和環境友好的方式進行處理[1]。包裝廢棄物是城市固體廢棄物的重要組成部分，減少最終傾倒入垃圾填埋場的包裝廢棄物數量是許多國家實現“促進資源回收、節約能源利用”目標的關鍵[2]。

包裝廢棄物的管理是一個相當復雜的問題。包裝廢棄物的回收利用不僅取決于整個回收價值鏈中的各項活動及其績效，還取決于價值鏈中利益相關者之間的關系結構[3-4]。

在對包裝廢棄物進行回收利用與資源化處理中，各國紛紛引入“生產者責任延申（Extended Producer Responsibility，EPR）”制度。EPR制度基于“污染者自付”原則，強調產品的生命周期影響與產品廢棄物外部性的內部化，并鼓勵產品的環境友好設計[5]。在EPR的具體實施過程中，各國結合本國國情，形成了許多各具特色的包裝廢棄物回收利用系統[6]。

德國、日本、巴西是世界上包裝廢棄物回收利用較為成功的國家且特色分明。本文通過文獻研究、包裝廢棄物管理相關法律法規的梳理并結合各國相關生產者責任組織（Producer Responsibility Organizations，PRO）網站資料和報告，對德國、日本、巴西三國各具特色但同樣高效的包裝廢棄物回收利用系統進行了分析和比較，并提出了對我國包裝廢棄物回收利用系統建設的啟示。

1 德國、日本、巴西包裝廢棄物回收利用系統

1.1 德 國

1991年生效的《德國包裝條例》（VerpackV）是世界上最早將EPR制度化的廢棄物管理法，也是全球第一個關于包裝廢棄物減量化及循環利用的管理法規[7]。同年，獨立于城市垃圾公共處理系統的德國“二元制”回收系統建立，受托代生產商和經銷商履行其包裝廢棄物的回收再利用義務。2019年《德國包裝法》（VerPackG）取代《德國包裝條例》（VerpackV）正式實施，并設立專門的監管機構——德國包裝品中央登記處（ZSVR）。

包裝廢棄物的回收利用涉及不同主體。為便于包裝廢棄物回收利用系統的運轉和追責，德國在法律法規中就明確了主要相關主體的責任。

（1）政府（德國包裝品中央登記處）。政府負責對生產者履行德國包裝法的情況進行監督。德國包裝品中央登記處是德國包裝法指定的官方監管機構，履行政府職能。

（2）消費者。消費者是包裝廢棄物投放者，消費者需按一定分類標準將包裝廢棄物分類投放。

（3）生產者。生產者指在德國境內銷售產品的生產商、經銷商、物流商、分銷商、電商、進口代理商等包裝的生產和使用企業。生產者應對包裝廢棄物收集、運輸、分揀直到循環再生的所有活動負責。

（4）“二元制”回收系統服務商?！岸啤被厥障到y服務商是獲政府批準的、專門協調和組織產品消費后的包裝廢棄物的回收、循環利用的生產者責任組織（PRO）。“二元制”回收系統服務商受生產者的委托，代其承擔環境責任。

所有在德國市場銷售帶有外包裝的商品給最終消費者的生產者要進入德國市場，均需選擇一家“二元制”回收系統服務商繳納費用、獲得包裝授權許可，并同時在德國包裝品中央登記處的LUCID網絡平臺系統進行注冊?！岸啤被厥障到y服務商根據產品所使用包裝材料的種類、重量或體積來確定回收利用代行費用。

歷經民營化并引入競爭后，目前德國“二元制”回收系統共有十家獲政府批準的、私有營利性服務商負責向生產者提供包裝授權許可，如DSD（綠點）、Lizenzero（萊證通）等。通過招標，“二元制”回收系統服務商與專門的包裝廢棄物收集、循環再生企業合作，進行包裝廢棄物的收集、運輸、預處理（分揀、清洗、壓縮等）以及循環再造活動。

德國“二元制”回收系統的包裝廢棄物回收利用過程始于消費者對廢棄物的分類投放。通過與地方政府協商，消費者的分類投放可采取兩種不同形式：混合投放至專用容器，或分類投放至不同顏色的垃圾回收桶內。在一些社區、商業和公共機構也設置有固定收集點。

專門的包裝廢棄物收集服務企業通過投標方式，與“二元制”回收系統服務商簽訂合同，進行包裝廢棄物的定期收集、運輸、分揀、清洗、壓縮打包等活動。最后，經預處理的包裝廢棄物會運輸至合作的循環再生企業進行循環再造。再生的原料出售后，將作為原材料進入新產品的生產中。

德國包裝廢棄物的回收利用過程如圖1所示。

1.2 日 本

1995年頒布的《日本容器包裝再循環法》，是日本首部明確采用EPR制度的專項法。其中明確規定，消費者、市町村、生產者分別承擔包裝廢棄物的分類排放、分類收集、循環利用責任。2006年該專項法進行了修訂，提出了市町村“合理化返還金”制度，以提高包裝廢棄物分類質量，更好地實現垃圾減量。

基于EPR制度的日本包裝廢棄物回收利用系統中，消費者、生產者、政府等不同主體責任明確。

（1）政府。日本基層的市町村政府在包裝廢棄物的收集中起著主要作用。市町村政府基于轄區的自然和社會條件，制定并實施“市町村分類收集計劃”。日本中央政府負責制定回收目標，并根據地方政府提交的廢棄物管理計劃，向地方政府提供補貼，開發和改善廢棄物處理設施。

（2）消費者。消費者需遵守市町村規定的分類標準和排放要求，正確進行包裝廢棄物的分類投放。

（3）生產者。生產者包括在經營活動中使用包裝的企業，以及制造、進口包裝的企業。生產者承擔包裝廢棄物的循環再生責任。

（4）日本容器包裝循環利用協會。準政府性質的行業協會“日本容器包裝循環利用協會”是日本政府指定的“生產者責任組織（PRO）”，有償受托為生產者承擔包裝廢棄物的循環再生責任。“日本容器包裝循環利用協會”需向中央政府報告其財務信息、廢物包裝循環利用的信息和數據，并在網站上披露。協會還負責宣傳、普及容器包裝分類、循環再生相關知識，收集并向政府提供包裝廢棄物的循環利用信息，進行調查研究等。

日本包裝廢棄物回收利用過程如圖2所示。

消費者根據市町村政府規定的分類標準和排放要求，將容器包裝廢棄物分類投放。市町村政府則根據收集計劃對包裝廢棄物進行定時分類收集及處理，并移交PRO“日本容器包裝循環利用協會”。

生產者向日本容器包裝循環利用協會支付費用，委托其代行包裝廢棄物的循環再生責任。其支付費用的具體金額由生產者與協會協商確定，通常取決于產品包裝的使用量。通過招標，日本容器包裝循環利用協會從在中央政府登記在冊的循環再生企業中選擇報價最低的企業進行合作，進行包裝廢棄物的循環再生。

循環再生企業將經過分揀、清洗、壓縮和打包等預處理的包裝廢棄物由市町村的指定保管設施運回工廠進行循環再生[8]。循環再生后的材料會出售給再生原料的使用企業，進入到新產品的生產制造過程中。

2008年日本開始實施市町村“合理化返回金”制度，以通過鼓勵地方政府優化包裝廢棄物回收的“質”和“量”來減少循環再生系統的總成本。若由于包裝廢棄物數量減少、質量提高，該年度實際支付給循環再生企業的循環再生費用低于事先預估的金額，則節省下來的費用的一半將通過協會返回給市町村政府[9]。對于某些包裝廢棄物（如PET塑料瓶），循環再生企業會付費購買，此時所獲款項也將返回市町村政府[10]。

1.3 巴 西

巴西包裝廢棄物的回收利用是伴隨著垃圾分類回收的積極推進一起進行的。

2010年，巴西發布了《國家固體廢物處理政策》（PNRS），基于“生產者責任延伸（EPR）”制度，提出了“包裝生命周期”內的政府、市民、企業“責任共擔”原則。PNRS正式認可“非正式”回收部門“拾荒者合作社”成為城市可回收廢棄物回收利用的重要參與者[11]。

2015年，由22個不同行業的約4 000家企業組成的巴西包裝協會聯盟與巴西政府達成協議，簽署了《實施逆向包裝物流系統的部門原則性協議》。該協議是巴西政府、制造商、進口商、分銷商或貿易商為履行對“產品生命周期”的共同責任而訂立的、合同性質的法令，旨在提高拾荒者合作社的能力，提高回收部門的效率和生產力。

巴西包裝廢棄物回收利用系統主要涉及以下主體，承擔不同責任。

（1）政府。作為地方公共衛生和城市清潔服務的一部分，在法律上，包裝廢棄物的分類收集由地方政府負責。

（2）消費者。消費者負責將產品消費后的包裝廢棄物分為可再生的干垃圾（包裝垃圾）和不可再生的濕垃圾（有機垃圾）并投出。

（3）生產者。生產者包括包裝材料生產商、產品制造商、物流商、分銷商或貿易商、進口商等包裝的生產和使用企業。生產者以行業協會或企業聯盟的方式與非政府組織“包裝協會聯盟”簽訂合同、交付費用，并通過“包裝協會聯盟”為拾荒者合作社提供技術支援和管理培訓。通過為拾荒者合作社的基礎設施建設提供設備、資金支持等來履行環境責任。

（4）包裝協會聯盟（Associations of Packaging Coalition）：“包裝協會聯盟”是2015年由巴西22個行業協會組成的聯盟，其中包括制造商、進口商、分銷商、零售商等約4 000家企業?！鞍臀骰厥瘴瘑T會”（CEMPRE）被推選出，在聯盟與企業間起協調作用[12]?！鞍b協會聯盟”在政府、生產者和拾荒者合作社之間建立起了聯系。此外，“包裝協會聯盟”還負責向民眾宣傳環保和資源再生利用的意義和相關知識、提供包裝回收信息，負責可再生資源固定收集點的設置、維護和運作。

（5）個體拾荒者。個體拾荒者在街上、露天垃圾場揀取可回收包裝廢棄物或上門免費收取。個體拾荒者的存在，擴大了包裝廢棄物的收集路線，增加了收集量，降低了運營成本，減少了GHG排放[13]。

（6）拾荒者合作社。拾荒者合作社是個體拾荒者組織起來的合作社。合作社成員是有組織的拾荒者，被納入到正規經濟中，受到社會認可和尊重[14]。巴西政府鼓勵拾荒者自發組成合作社。在大多數城市，政府與拾荒者合作社直接簽訂服務合同，委托其進行包裝廢棄物的收集并給予一定支持（如場地、稅收、貸款等），幫助他們解決回收貨源和出貨渠道問題。

巴西包裝廢棄物的回收再利用始于消費者對垃圾的初步分類。消費者將垃圾進行干、濕分類并投出。在法律上，巴西地方政府負責包裝廢棄物的管理，但多數地方政府未直接參與包裝廢棄物的回收處理。地方政府會委托拾荒者合作社或私營收集服務企業按劃定區域進行可再生包裝廢棄物的上門或固定收集點收集[15]。

在EPR制度下，生產者與“包裝協會聯盟”簽訂合同、繳納相應費用，通過“包裝協會聯盟”為拾荒者合作社提供技術支援、資源投資或資金支持（如建筑物改造、維護，卡車和設備購置等）。作為回報，拾荒者合作社則為生產者提供可再生廢棄物的種類和銷量信息。

收集到的可再生包裝廢棄物在拾荒者合作社的設施內進行分揀、清潔、壓縮和打包等預處理工作后，按類別出售給可再生資源批發商或專業循環再生廠家。廢棄物經過再生轉化為原材料后，將重新投入到進一步的生產循環中。

在巴西EPR制度實施中，可觀察到的有趣創新是，相關主體之間的相互學習和支持。生產者和拾荒者合作社之間的相互學習和溝通網絡，增加了生產者對拾荒者合作社等非正式部門對包裝廢棄物回收利用所作貢獻的了解和追溯，提高了拾荒者合作社的可持續性和生產者對回收市場的了解[11]。

巴西包裝廢棄物的回收利用過程如圖3所示。

2 德國、日本、巴西包裝廢棄物回收利用系統比較

“二元制”回收系統是德國包裝廢棄物回收系統的主要特點，且取得了顯著的效果，在歐洲國家尤其是OECD國家中廣為推廣。德國“二元制”回收系統也在不斷發展，從最初的唯一非營利性的廢棄物處理 “互助”組織DSD，到DSD完全民營化，直至現在包裝廢棄物回收領域形成完全競爭的市場。

日本高效的包裝廢物管理實踐在很大程度上歸功于中央和地方政府之間的有效合作和主導作用。準政府性組織（日本容器包裝回收協會）作為PRO，一直以來有效協調著政府、生產者、循環再生企業和消費者間的關系，在從數據收集到財務支持等多個方面起著協調作用[15]。

巴西包裝廢棄物的EPR實踐更多是由生產者自發推動的。2015年巴西包裝協會聯盟的成立，在政府、生產者、拾荒者合作社之間搭建起了橋梁。鼓勵成立拾荒者合作社是巴西包裝廢棄物回收系統的最大特色。拾荒者合作社的建立，減少了地方政府的包裝廢棄物管理費用，降低了城市包裝廢棄物收集、預處理成本。

表1對德國、日本、巴西包裝廢棄物回收處理系統進行了比較。

3 經驗啟示

基于德國、日本、巴西包裝廢棄物回收利用實踐的成功經驗，可得到以下啟示。

（1）引入EPR制度，制定適合國情的EPR實施措施。德國、日本、巴西在包裝廢棄物的治理實踐中均通過立法引入EPR制度，但在實施EPR的具體措施上各不相同。各國根據本國的社會、經濟情況和行業基礎，在“使用什么方法、涉及哪些主體、如何分擔責任、資金管理機制”等方面做出了不同的選擇。德國在實施EPR制度時，大多數城市已經建立了廢棄物管理系統且運行良好，廢棄物回收利用市場也已初步形成，為建立“二元制”回收系統奠定了基礎。日本經濟中，行業協會具有很大影響力，甚至被賦予了一些政府職能。因此，行業協會成為PRO，代替生產者履行環境責任。鑒于包裝廢棄物回收利用的高成本，國內豐富勞動力資源和眾多拾荒者的存在，巴西政府則大力支持成立“拾荒者合作社”并將其納入正規經濟系統。這樣既減少了包裝廢棄物的回收利用成本，也有助于解決社會就業問題、保障社會穩定。

（2）明確相關主體責任。各國均通過立法的方式，明確了生產者、政府、消費者等不同主體在包裝廢棄物的回收利用過程中所扮演色角色，以及在他們的角色中所承擔的物質責任和財務責任。

（3）強調政府的監督責任。政府對于EPR實施負有重要的監管責任。德國設置了包裝品中央登記處作為專門的監管機構。德國和日本的PRO都必須向政府環境部門報告回收處理數據，巴西的生產者或其聯盟需向政府環境部門提交關于目標和結果的年度報告并在網上公開發布。

（4）設立生產者責任組織（PRO）或其他獨立性協調組織。德國、日本都成立有PRO，如德國的“二元制”包裝廢棄物回收系統服務商、日本的“容器包裝回收協會”。PRO代替生產者履行產品消費后的包裝廢棄物的回收利用責任并收取費用。PRO的存在方便了組織間資金往來，以及政府、生產者、廢棄物回收利用企業等相關主體之間的相互溝通，實現規模經濟、簡化運營、減少生產者的合規成本，減輕地方政府的行政負擔等目的。在巴西，雖然沒有專門的PRO，但非政府組織“巴西包裝協會聯盟”，在政府、生產者、廢棄物回收處理企業等相關主體間起到了溝通、連接作用。比如，生產者與巴西包裝協會聯盟簽訂合同、支付費用，通過包裝協會聯盟與拾荒者合作社和政府建立聯系[15]。

（5）通過教育和宣傳，提升國民的環境意識。不管是德國的“二元制”系統服務商，還是日本的“容器包裝回收協會”以及巴西的“包裝協會聯盟”都有一項非常重要的任務，就是負責向民眾宣傳環保和資源再生利用的意義和相關知識，向消費者提供包裝回收信息，推進社會公眾共同參與環境治理。

（6）包裝廢棄物固定收集點的設置。德國、日本、巴西三國在包裝廢棄物循環體系建設中都有一項具體的措施，那就是強調包裝廢棄物固定收集點的設置、維護和運作，鼓勵消費者自行將包裝廢棄物交付到專設的分類收集點。

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