行政事業(yè)單位項目績效目標與預(yù)算執(zhí)行的契合性研究

一、前言

隨著公共管理改革的不斷深入，行政事業(yè)單位不僅面臨著提供高質(zhì)量社會服務(wù)的壓力，還面臨著日益嚴格的財政預(yù)算約束[1]。項目績效目標和預(yù)算執(zhí)行的契合性問題，逐漸成為評價行政事業(yè)單位項目執(zhí)行和行政管理水平的重要指標。項目績效目標的設(shè)定明確了項目實施所期望達到的成果和效益，而預(yù)算執(zhí)行則承擔(dān)著評估這些目標實現(xiàn)可能性的職責(zé)，并通過合理配置資金來確保目標的實現(xiàn)。但在實際操作過程中，績效目標與預(yù)算執(zhí)行之間常常出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的情況，導(dǎo)致資源分配失效、項目成果不達標，甚至引發(fā)貪污腐敗行為，從而導(dǎo)致財政資金的嚴重浪費。因此，深入探討績效目標與預(yù)算執(zhí)行之間的契合性對于提升管理效率具有重要意義。本文旨在分析項目績效目標與預(yù)算執(zhí)行之間的相互關(guān)系及協(xié)調(diào)機制，通過制度創(chuàng)新和流程優(yōu)化，增強兩者之間的契合度，期望為行政事業(yè)單位建立科學(xué)且系統(tǒng)的管理框架，以促進項目目標的實現(xiàn)，并最終提高行政事業(yè)單位公共服務(wù)的整體效能。

二、行政事業(yè)單位項目績效目標的設(shè)定與實施

（一）項目績效目標的內(nèi)涵與分類

項目績效目標是指行政事業(yè)單位在項目實施中，根據(jù)組織的戰(zhàn)略目標和項目的具體實踐要求設(shè)置的可量化評估的目標期望，目的是明確項目實踐的不同階段所應(yīng)取得的成果，從而把控項目實施方向、優(yōu)化資源配置、完善實踐策略，進而為項目評價和監(jiān)督提供具體依據(jù)。總體而言，項目績效目標應(yīng)具有以下特點。第一，明確性。項目績效目標應(yīng)是清晰的、具體的，不能用籠統(tǒng)的語句進行描述，從而便于項目團隊的理解和執(zhí)行[2]。第二，可衡量性。項目績效目標應(yīng)分解為若干個可量化指標，能夠通過數(shù)據(jù)分析進行項目績效評估。第三，相關(guān)性。項目績效目標應(yīng)高度契合行政事業(yè)單位發(fā)展戰(zhàn)略和項目實際需求，避免出現(xiàn)績效目標與需求脫節(jié)的問題。第四，時限性。行政事業(yè)單位應(yīng)制定清晰的規(guī)劃和時間節(jié)點，確保項目每個階段都按時完成預(yù)定目標。第五，可實現(xiàn)性。項目績效目標必須確保在現(xiàn)有資源和條件下能夠?qū)崿F(xiàn)，且避免設(shè)定的期望目標過高或過低。

在績效目標的種類劃分上，通常包括按層級劃分、按性質(zhì)劃分、按項目階段劃分三種。一是按層級劃分。績效目標可分為戰(zhàn)略性目標、戰(zhàn)術(shù)性目標和操作性目標。戰(zhàn)略性目標是從全局的角度出發(fā)，充分考慮組織的長期利益和長遠發(fā)展，以提升組織核心競爭力為目標提出的目標。戰(zhàn)術(shù)性目標是指為實現(xiàn)戰(zhàn)略性目標而制定的，聚焦于特定領(lǐng)域或階段的中期目標。操作性目標則是為項目實踐和日常運行提供具體任務(wù)的短期性目標[3]。二是按性質(zhì)劃分。績效目標可分為財務(wù)目標、質(zhì)量目標、效率目標和合規(guī)目標。其中，財務(wù)目標主要涉及組織成本控制、資金調(diào)配、財會管理等財務(wù)指標，質(zhì)量目標主要涉及項目實施質(zhì)量、取得成果和持續(xù)改進等質(zhì)量指標，效率目標主要涉及資源利用率、流程優(yōu)化、時間管理等效率指標，合規(guī)目標主要涉及項目對相關(guān)法律法規(guī)的遵守情況、是否違背行業(yè)標準和組織政策等。三是按項目階段劃分。績效目標可分為啟動階段目標、規(guī)劃階段目標、執(zhí)行階段目標、監(jiān)控階段目標和收尾階段目標。啟動階段目標用于規(guī)劃該項目的實踐范圍、目標群體和預(yù)期成果。規(guī)劃階段目標用于制定完善的項目計劃，并擬定資源分配、資源管理、風(fēng)險管理等配套策略。執(zhí)行階段目標用于監(jiān)督項目執(zhí)行過程，確保項目能按照計劃正常進行，合理解決團隊協(xié)作、資源利用等實際問題。監(jiān)控階段目標要求持續(xù)跟蹤項目進度，并隨時做好質(zhì)量控制、變更管理等工作。收尾階段目標則用于檢驗項目實踐成果，分析并吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，為下一次項目實踐提供參考。

（二）項目績效目標的設(shè)定與實施

行政事業(yè)單位項目績效目標設(shè)定應(yīng)嚴格遵循SMART原則，即Specific（具體的）、Measurable（可衡量的）、Achievable（可實現(xiàn)的）、Relevant（相關(guān)的）、Time-bound（時間限制的），同時鼓勵項目團隊成員參與績效目標設(shè)定，秉承公開、透明的原則，滿足不同利益相關(guān)方的期望和需求。經(jīng)過前述分析，以下列出績效目標設(shè)定的具體步驟，以確保目標的精確性和實施的有效性。首先，進行詳盡地需求分析，明確機構(gòu)的長遠愿景、戰(zhàn)略規(guī)劃，并綜合考量項目特性、現(xiàn)有資源及外部環(huán)境，以全面把握項目需求。其次，根據(jù)需求分析成果，遵循SMART原則，制定具體且切實可行的績效目標，確保其與組織戰(zhàn)略和項目需求緊密對接。通過與各利益相關(guān)方的溝通協(xié)商，收集整理項目執(zhí)行鏈條中各組成部分的反饋信息，不斷完善目標并形成廣泛共識。再次，在明確績效目標基礎(chǔ)上進行責(zé)任分配，確保每個團隊和個人都有明確的權(quán)責(zé)。責(zé)任分配主要取決績效目標衍生的子目標，同時確保子目標符合總體績效目標，并制定完善的實施方案和時間規(guī)劃，依托監(jiān)督和評估機制確保項目的順利實施，項目結(jié)束后進行績效評估，收集反饋建議，系統(tǒng)評估績效目標的實現(xiàn)效果，以提升績效目標設(shè)定的質(zhì)量和預(yù)算執(zhí)行的效果[4]。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行的流程與控制

（一）預(yù)算編制的基本方法

預(yù)算編制方法的選擇要考慮項目特點、組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)需求、外部環(huán)境等多種因素[5]，以下是常用的預(yù)算編制方法。第一，固定預(yù)算法（Fixed Budget）。固定預(yù)算是基于歷史數(shù)據(jù)或未來預(yù)測，對項目未來某個階段的費用和收入做出的預(yù)測，其價值體現(xiàn)在簡練地實現(xiàn)標準化預(yù)算管理，缺點在于通常不考慮實際業(yè)務(wù)活動的變化，因此不適用于業(yè)務(wù)量波動較大的組織。第二，彈性預(yù)算法（Flexible Budget）。彈性預(yù)算是根據(jù)不同業(yè)務(wù)量編制的預(yù)算。相較于固定預(yù)算，彈性預(yù)算能夠有效增強預(yù)算的適應(yīng)性，從而對預(yù)算進行準確的控制，且允許根據(jù)業(yè)務(wù)需要進行預(yù)算調(diào)整。第三，滾動預(yù)算法（Rolling Budget）。滾動預(yù)算是根據(jù)實際業(yè)務(wù)的進展動態(tài)調(diào)整項目預(yù)算，使預(yù)算保持時效性的預(yù)算編制方式，其價值體現(xiàn)在通過動態(tài)管理增強預(yù)算的指導(dǎo)性，要求組織對預(yù)算進行持續(xù)監(jiān)測與更新。第四，零基預(yù)算法（Zero-Based Budgeting， ZBB）。零基預(yù)算不考慮上一個預(yù)算周期的預(yù)算基數(shù)，而是每個周期都從零開始編制預(yù)算，其價值體現(xiàn)在能夠以周期為間隔，評估所有資金調(diào)配產(chǎn)生的收益和必要性，有助于打破固有格局、優(yōu)化資源分配，缺點在于工作量偏大，需要持續(xù)的管理和維護。第五，績效預(yù)算法（Performance Budgeting）。績效預(yù)算是以結(jié)果為導(dǎo)向的資源分配模式，要求明確核算項目產(chǎn)出和績效，并根據(jù)績效目標評估預(yù)算的合理性，能有效提升財務(wù)支出效率，提高各部門的參與意愿，并構(gòu)建客觀、公正的現(xiàn)代績效評估體系。

（二）預(yù)算執(zhí)行流程與控制機制

預(yù)算執(zhí)行承擔(dān)著將預(yù)算計劃轉(zhuǎn)為實際支出的重要任務(wù)[6]。完成預(yù)算編制后，要以正式文件的方式將項目資金劃撥到各部門，確保各級組織能按照計劃使用項目資金，并保障資金使用的合規(guī)性和透明度。在完成資金分配后，各級組織應(yīng)嚴格遵循預(yù)算計劃開展各項工作，并實時記錄和監(jiān)控資金使用情況。同時，定期檢查項目實際支出與預(yù)期的偏差，查找產(chǎn)生支出偏差的原因，及時采取針對性措施進行糾正。在預(yù)算執(zhí)行過程中，各單位、部門應(yīng)定期向預(yù)算委員會等管理層報告預(yù)算執(zhí)行情況。通過預(yù)算執(zhí)行報告，管理層能對預(yù)算的執(zhí)行情況有具體的了解，可進一步評估預(yù)算計劃的合理性，并及時完成資金重新分配、項目計劃調(diào)整、優(yōu)化資源配置等補救措施，以確保預(yù)算目標能夠順利實現(xiàn)。

為確保預(yù)算計劃順利實施，行政事業(yè)單位要完善控制機制，加強對項目實施的預(yù)算管理[7]。首先，建立動態(tài)的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控體系，跟蹤記錄各部門一切財務(wù)活動，及時發(fā)現(xiàn)偏差并提供反饋，使管理層能在出現(xiàn)預(yù)算偏差時及時響應(yīng)并采取糾正措施，確保預(yù)算目標的順利實現(xiàn)。其次，完善財務(wù)授權(quán)和財務(wù)審批制度，詳細記錄每一筆財務(wù)支出，并完善對財務(wù)報告的驗證、審計，著力提高財務(wù)數(shù)據(jù)的準確性和預(yù)算管理的透明度。再次，改善預(yù)算調(diào)整流程，使財務(wù)部門能夠在項目執(zhí)行過程中針對不可預(yù)見的情況重新分配預(yù)算資金，增強預(yù)算管理對環(huán)境和需求變化的適應(yīng)能力，避免對績效目標產(chǎn)生影響。最后，對預(yù)算管理人員進行定期培訓(xùn)，提升其對預(yù)算控制工具和方法的掌握能力，同時通過完善內(nèi)部溝通機制，確保相關(guān)人員熟知預(yù)算目標和執(zhí)行要求。

四、行政事業(yè)單位項目績效目標與預(yù)算執(zhí)行的契合性

（一）項目績效目標與預(yù)算編制的關(guān)聯(lián)

項目績效目標的可衡量性需要通過具體的方法進行量化處理，預(yù)算編制則需要根據(jù)項目績效目標分配資金，保障項目資金有效利用，避免資金浪費問題，與項目績效目標存在關(guān)聯(lián)。首先，項目績效目標能夠?qū)Y源分配起到引導(dǎo)作用。項目績效目標明確各部門項目實踐應(yīng)取得的預(yù)期成果，在預(yù)算編制時，管理層會根據(jù)項目績效目標的重要性、緊迫性確定資金分配比例，確保有限的資金優(yōu)先用于關(guān)鍵項目和領(lǐng)域，提高資源整體配置效率。可見，項目績效目標直接影響預(yù)算編制中的資金分配決策。其次，項目績效目標有助于實現(xiàn)預(yù)算管理的精細化。項目績效目標的提出，要求預(yù)算編制對資金調(diào)配和支出做出精細化地規(guī)劃和預(yù)測，有助于提升預(yù)算執(zhí)行的透明度，避免不必要的資金浪費，從而保證每一筆支出都服務(wù)于項目績效目標，以提升行政事業(yè)單位的管理能力。再次，項目績效目標有助于實現(xiàn)預(yù)算編制的動態(tài)調(diào)整。項目績效目標會根據(jù)外部環(huán)境和項目的變化進行動態(tài)調(diào)整，這一特性決定了預(yù)算編制也要有一定的靈活性，確保預(yù)算編制與項目績效目標高度一致。最后，項目績效目標可有效增強預(yù)算編制的戰(zhàn)略性。項目績效目標涉及行政事業(yè)單位的戰(zhàn)略規(guī)劃，而預(yù)算編制必須反映單位的戰(zhàn)略目標，并為實現(xiàn)項目績效目標提供資金和管理支持。為此，要將戰(zhàn)略目標分解為若干具體的目標，并反映到預(yù)算編制中，為行政事業(yè)單位的長期發(fā)展提供支持。

（二）預(yù)算執(zhí)行與項目績效目標的協(xié)調(diào)

預(yù)算執(zhí)行與項目績效目標的協(xié)調(diào)，要求行政事業(yè)單位在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)控和評價等各個環(huán)節(jié)保持高度一致，保障資金的有效使用和項目的順利實施。在預(yù)算編制過程中，要對項目績效目標開展可行性分析，并評估現(xiàn)有條件和資源能否支持項目績效目標的順利實現(xiàn)。在預(yù)算編制過程中，一旦發(fā)現(xiàn)某些項目績效目標缺乏可行性，必須及時調(diào)整，以保障預(yù)算的合理性及項目的順利實施。預(yù)算編制應(yīng)以項目績效目標為基礎(chǔ)，保證每項資金的分配和支出都嚴格圍繞這些目標展開，確保資金能有效助推項目績效目標的實現(xiàn)，要求預(yù)算編制者對項目需求有深刻的認識，通過精準分析項目績效目標，制定出既遵循財務(wù)規(guī)定又能有效推進項目績效目標達成的預(yù)算方案。在預(yù)算執(zhí)行過程中，還要加強對資金流動和項目進度的監(jiān)管力度，從而保證預(yù)算執(zhí)行與項目績效目標的高度統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。這種監(jiān)督不僅體現(xiàn)在對財務(wù)數(shù)據(jù)的核算，還體現(xiàn)在對項目進度安排、執(zhí)行質(zhì)量、工作效率等信息的考察，當(dāng)項目實施偏離績效目標時，及時采取資金重新分配、流程優(yōu)化或計劃調(diào)整等措施。在效果評價階段，績效評價能通過對預(yù)算執(zhí)行效果的評估，得到預(yù)算使用效率、項目執(zhí)行成果等關(guān)鍵信息，從而了解行政事業(yè)單位哪些部門需要整頓、哪些措施需要修改、哪些問題需要改進，有助于為未來的預(yù)算編制和執(zhí)行提供參考，進而形成持續(xù)改進的良性循環(huán)。

五、行政事業(yè)單位提高項目績效目標與預(yù)算執(zhí)行契合性的策略

（一）推進政府采購制度改革

以政府采購制度提高項目績效目標與預(yù)算執(zhí)行的契合性，應(yīng)完善包括政府采購操作細則、政府采購標準指南等在內(nèi)的政策體系，使政府采購制度的實施有章可循。以此為前提，將一切涉及財政資金的采購活動納入預(yù)算管理體系，在預(yù)算編制中預(yù)測政府采購需求，包括采購范圍、數(shù)量、單價和預(yù)算上限等，加強對政府采購行為的控制力度，并建立嚴格的責(zé)任追溯制度，確保采購活動嚴格按照規(guī)章制度和預(yù)算計劃實施。同時，對政府采購流程進行改革，通過建立統(tǒng)一的采購平臺實現(xiàn)數(shù)字化、電子化采購，以及公開化的招投標和評標過程，提升政府采購的透明度和公正性，減少人為干預(yù)的可能性。同時，完善政府采購的監(jiān)督機制，引入第三方評估、外部審計、社會監(jiān)督等方式，提升政府采購的合規(guī)性。引入政府采購競爭機制，通過集中采購、批量采購等方式降低政府采購成本，并通過成本分析等技術(shù)手段，提高采購物品或服務(wù)的性價比。此外，注重提升政府采購人員的專業(yè)能力和職業(yè)道德，一方面，加強對采購人員的培訓(xùn)和考核工作，增強其市場分析能力。另一方面，建立健全激勵和約束機制，以獎懲結(jié)合的方式督促采購人員積極履職，杜絕采購腐敗行為的出現(xiàn)。

（二）規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付資金管理

以實現(xiàn)項目績效目標為主導(dǎo)的預(yù)算執(zhí)行工作，應(yīng)進一步規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付資金的管理。首先，應(yīng)明確專項轉(zhuǎn)移支付資金的使用目的、使用范圍和分配對象，使專項轉(zhuǎn)移支付資金能夠與既定的項目績效目標保持一致，避免資金挪用或濫用。同時，制定完善的資金分配標準和分配條件，包括調(diào)撥和接收資金的時間表和規(guī)定程序，使專項轉(zhuǎn)移支付資金能夠按照優(yōu)先級合理分配給各單位、各部門，建立資金流追蹤系統(tǒng)，以確保資金流向的正當(dāng)性和可追溯性。其次，應(yīng)加強對專項轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督和審計，定期檢查資金是否用于預(yù)先規(guī)定的用途和范圍，是否存在資金挪用、濫用，或資金浪費、腐敗等行為，監(jiān)督審計結(jié)果應(yīng)確保公開、透明，接受社會監(jiān)督，保證專項轉(zhuǎn)移支付資金的合理利用。再次，應(yīng)借助績效管理確保專項轉(zhuǎn)移支付資金的分配與使用嚴格符合項目預(yù)設(shè)的績效目標。此外，通過不斷完善績效評價指標體系，有效評估資金的使用成果，進而監(jiān)督專項轉(zhuǎn)移支付資金的使用情況，確保其能實現(xiàn)預(yù)期的政策目標。最后，鑒于預(yù)算執(zhí)行過程中可能遭遇市場波動、氣候變化、項目需求變更等多種突發(fā)事件，要構(gòu)建一個動態(tài)調(diào)整與反饋機制，能夠根據(jù)內(nèi)部需求或外部環(huán)境的變化，靈活調(diào)整資金的分配與使用，同時，將執(zhí)行過程中的經(jīng)驗教訓(xùn)及時反饋給決策層，以便在未來的資金管理中做出改進。

六、結(jié)語

本文深入分析了行政事業(yè)單位項目績效目標與預(yù)算執(zhí)行的契合性問題，旨在辨明二者的關(guān)聯(lián)性，進而探索提升二者契合性的有效方法，以助力行政事業(yè)單位項目資金的有效分配和項目的順利實施。研究結(jié)果表明，項目績效目標是預(yù)算編制的目標取向，能夠?qū)Y金分配起到引導(dǎo)作用，預(yù)算編制是實現(xiàn)項目績效目標的資源基礎(chǔ)，需要始終與項目績效目標保持同向同行，才能形成項目績效目標與預(yù)算編制的良性循環(huán)。以此為基礎(chǔ)，本文提出應(yīng)推進政府采購制度改革，規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付資金管理，從而有效實現(xiàn)項目績效目標與預(yù)算執(zhí)行的高度契合。

引用

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作者單位：青島市工人文化宮（青島市職工學(xué)校）

責(zé)任編輯：韓 柏