深化農村宅基地制度改革的一點建議

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出，“允許農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用。”隨著經濟社會的發展，我國農村的閑置住房越來越多，《決定》允許農民通過市場盤活利用，對城鄉融合發展，意義極其重大。農村住房進入市場，房屋坐落的宅基地自然也就進入市場了。過去只允許宅基地在本集體經濟組織內部轉讓，現在不再作此限制，無疑是一個很大的突破。然而《決定》并未直接論及宅基地制度改革，而是從住房切入，表明在這個問題上，還有進一步思考和厘清的必要。

我國憲法規定，土地所有權不能買賣，但土地使用權可以依法轉讓。國有土地出讓、出租的，是一定年期的土地使用權；農牧民承包或轉讓的，是一定年期的農地或林地、草地的使用權；農村集體建設用地流轉的也是有期限的土地使用權，如此等等，不一而足。在日常社會生活中，人們往往把取得和讓渡土地使用權稱為買地和賣地，但實際上這樣的買賣，并不能改變土地所有制。總體而言，我國城市土地屬于國家所有，農村土地屬于集體所有，土地公有制是我們的基本經濟制度，任何企業、單位和個人使用的土地，都是公有的而不是私有的。因此，說我國所有制結構中，公有制為主體或主導，恐怕沒有什么不妥。當然，處于主體或主導地位的公有制經濟，能不能發揮其所應當發揮的作用，有許許多多體制、機制問題需要解決，有的《決定》已經提出來了，有的尚需另做專門研究。

在各類土地使用權中，宅基地的使用權有點特殊，即農戶從村集體分得宅基地以后，可以無限期使用。這樣一種特殊的權利設置是歷史上形成的，農村集體經濟組織和廣大農民對此相沿成習、習以為常，政策、理論研究界的專家、學者們也少有質疑。我認為，宅基地使用權的市場化改革難以推進，主要就卡在這個問題上了。

作為集體成員的農戶，若違規、違法占用、使用宅基地，集體經濟組織作為土地的所有者代表，有辦法加以約束、制止。但農戶把宅基地轉讓給集體經濟組織之外的人，則集體組織對其沒有制約能力，宅基地使用權又沒有期限，集體經濟組織對宅基地的所有權，就被架空了，土地集體所有變為土地私有了。因此政策一度規定，宅基地只能在本集體經濟組織內部或本地農村范圍內轉讓，是有道理的。

問題在于，這又在很大程度上限制了農民財產權的經濟實現，不利于農民增收，不利于資源的合理利用，不利于城鄉融合發展，等等。有沒有辦法，既保護宅基地的集體所有制性質，又在社會主義市場經濟條件下，搞活宅基地的土地使用權？關鍵恐怕在于，要設定宅基地的使用權期限。譬如，設定農戶分得宅基地后，有50 年使用權，該戶居住了30 年搬離他處，則還有20 年的使用權，可以通過市場交易轉讓給他人。50 年使用期間，集體經濟組織有責任對宅基地的使用進行監督管理，50年使用期滿，則必須連同地上物收回宅基地，重新分配給其他成員。這樣改，宅基地的權利設置，與農地、集體建設用地、城市國有土地等，就基本一致了，便于規范管理。這樣改，對農民增收、農村發展都有好處，只要把道理講清楚，估計絕大多數農民不會反對。當然，宅基地的使用期限定多長，要充分尊重廣大農民的意見，因地制宜確定。

以往討論宅基地制度改革，不少人主張宅基地使用權有償取得。我感覺，這在少數經濟發達地區的農村，可能行得通，但在廣大不發達地區，是絕對行不通的。公有制經濟應當保證所屬成員的工作權和居住權，農地是農業的主要生產資料，作為集體經濟組織的成員，農民可以無償獲得農地的承包權，宅基地是農民的主要生活資料（兼有生產功能），無償獲得宅基地使用權，也是集體組織成員所應當享有的權利，不宜輕易改變。

總之，關于宅基地使用制度改革，我主張要把無期限使用，改為有期限使用，允許期限內的使用權進入市場。