李曉江：大拆大建模式行不通了

李曉江的辦公室里有一幅學生的畫，以細膩的線條手繪出廣州中大布匹市場周邊城中村的典型樓房：公寓樓與廠房交錯，底層是商鋪，包括快餐店、泡腳店，以及五金、電腦繡花等輔料商家。二、三、四層主要是制衣廠，車間與倉儲同在一個空間。服裝廠老板坐在街邊，豎著牌子招工或尋找客戶，便民巴士、載著布匹的電動車和小貨車在人群中穿梭。

兩年前，沈冠慶以中大布匹市場為題完成了碩士畢業論文，在調研中捕捉到了當地最有活力的生產生活場景。

李曉江是中國城市規劃設計研究院原院長、全國工程勘察設計大師，長期追蹤研究廣州、深圳等城市的規劃建設工作，主持完成北上廣深等特大城市總體規劃或戰略規劃研究。近十年來，城中村也是他關注研究的重要領域。今年3月，他再次到廣州考察了康樂村和鷺江村，這是目前廣州“最貴”舊改項目。

在康鷺片區城中村改造背后，中國城中村改造正進入新一輪發展周期，中國房地產市場也進入存量時代。城市更新時該如何客觀對待城中村，又該如何對待既有產業資源的有效利用和有機更新？《中國新聞周刊》就上述話題專訪了李曉江。

“你可以不喜歡它，但沒法否定它”

《中國新聞周刊》：你長期關注廣州中大紡織商圈，背后的契機是什么？今年3月去考察，有什么讓你印象深刻的場景？

李曉江：我其實一直關注中大布匹市場和周圍的城中村，此前一直在旁觀，直到十幾年前開始研究。我記得當時有個廣東同行開玩笑說：“就中山大學最沒出息了，清華和北大附近是中關村，同濟大學周圍有設計產業集群，我們中山大學附近就只有一個中大布匹市場。”我當時第一反應就是，中大布匹市場未必不是廣州未來的“米蘭”。米蘭最初成長起來，就是給法國的服裝業做代工，逐漸成長為跟巴黎平起平坐的世界時尚之都。所以很多東西我們要看得更長遠。

今年3月，我去康鷺片區參觀，這邊的制衣廠車工說，快時尚服裝品牌希音“用不起我們”，這些人的工資在整個廣州服裝制造市場是最貴的。他們是件薪，也就是做一件衣服，甚至只做其中一道工序就能拿到薪酬。能以件計酬的前提是，這里真正形成了龐大的產業和人才的聚集生態。工人每天能在不同的工廠做工，說明這里有足夠的訂單和工廠，有足夠大的服裝制造業群落。

這也折射出一座城市的基本氣質和產業結構，城市的基本產業結構決定了產業鏈條、供應鏈條，也決定了產業類型和產業人群。對于廣州中大紡織商圈，廣州應該是去呵護它，不斷地改造它，改造不應該是傷筋動骨的，因為服裝業是廣州的重要產業。

《中國新聞周刊》：但改造似乎“勢在必行”，康鷺片區一些廠房已經被清租和拆除，現在已經開始重新建設了。

李曉江：城中村改造是個非常大的課題。我最初研究城中村是在2011年左右，切入點是如何看待城市中的“非正規”現象。因城鄉差距越來越大，很多人最初進入城市時是盲目的，所以需要很多“非正規”供給、“非正規”就業、“非正規”居住以及“非正規”公共服務和生活服務等。這是一個國家現代化、城市化過程中無法回避的問題。

在一些發達國家，以及巴西、南非等掉入“中等收入陷阱”的發展中國家，“非正規”主要的表現是有大量貧民窟。在中國，“替代品”最主要的就是城中村。

城中村臟亂差，一定程度上是必然的。因為城中村的背后是中國城鄉二元社會結構和二元化土地供給，國有土地管理嚴格，但大城市周圍的集體用地是農民在支配。為了實現利益最大化，他們會盡可能利用這些空間，逐漸建成了城市中最高密度的地區。你可以不喜歡它，但沒法否定它，它提供了一個低成本的空間，是新移民進入大城市的第一站和“落腳城市”。而且城中村中的形態是多元的，不僅是居住，像以前北京的浙江村、現在的康鷺片區，是典型的產業村。

20多年來，北京、上海已經將城中村整治得越來越規范，我一直以為廣州在一線城市中是最包容的，認識到了城中村能滿足進入城市新居民的生活與就業需求，能適應城市的產業發展需要。它能在城市中心區保留一個中大布匹市場，真的很罕見。

當我們發現，即便是國際一流的世界大都市，城市中心區都有許多“非正規”地區，我們發展中國家怎么可能想滅就把它滅了？你要這里光鮮亮麗是很容易的，過去“大拆大建”的城中村很多，但如果全部拆完，一個產業生態就被破壞了，一個人群就被趕走了，這個代價有沒有評估過？

“改造是一個復雜的鏈條”

《中國新聞周刊》：城中村中“握手樓”“一線天”到處可見，那該如何看待其中存在的安全隱患和治理難題？

李曉江：從城市安全和治安的角度來講，城中村肯定是有安全隱患的。城中村是自由生長的，某種程度上甚至是野蠻生長，它的產權關系決定了政府過去很少干預和投入。因此，城中村有幾個特點：生活、生產、商業服務功能混雜，幾乎是一個功能齊全的“城市”，人員雜、居住和就業密度極其高——比一般制造業和居住空間至少高3—5倍，而且基礎設施投入少，標準低、運行很差。原住民都不住在這里，私宅變成了他們的“搖錢樹”。

在城中村，治安、消防等各種安全隱患突出。我3月份去康鷺片區調研時也問過，當地每年都會有火災，一個工廠或者一幢樓著火，好在他們反應快，火勢都沒有蔓延。這些都是需要加強治理的地方。

過去20多年，中大布匹市場也經歷了幾輪整治，包括供電、通信、供水、消防。但是城中村治理不容易，它不像國有土地那么容易管理，地方政府也沒動力管理。但是問題是，大拆大建改造，有沒有必要，以及改造后，安全隱患就能更好地避免嗎？

三四年前，深圳某城中村改造前，地方政府管理者曾咨詢過我要不要改，我當時的建議是有機更新。因為我們中規院曾做過城中村相關研究，如果城中村大拆大建想要最終實現資金平衡，容積率要到百分之十幾乃至百分之二十幾。如此改造之后，這里也只是“高層貧民窟”。

康鷺已經在改造的那一小片區，將來也可能會是高樓林立。但高層廠房并不比多層廠房更安全，高層救援和應急疏散難度更大。我們還是要科學、客觀地評估城中村的問題，包括考慮財務上是否可行、評估改造后建筑的形態、管理運行是否比現在更安全。

《中國新聞周刊》：那眼下這些安全隱患等綜合難題該如何防范？

李曉江：這是一個核心問題。城中村的土地說是集體產權，但實際已經分散化了，每一棟民宅分屬于不同村民。在此前提下，改造確實很難。

一個最簡單但最花錢的辦法是：政府把他們的地全部征下來，給夠補償，但什么時候算夠？當一家一戶同意搬遷時，政府的財政一定難以支撐。而且政府改造以后，這些物業的需求在哪里？你也不清楚。廣州像康鷺片區的城中村，至少有幾十個。都用大拆大建的方式去管理城中村，政府和企業也不一定干得動，房地產市場也不一定響應。

城中村該如何改造，是要花大力氣去研究的，需要許多基礎性制度改革，需要管理部門政策創新，需要利益重新組合和分配。目前需要倒逼管理部門去系統思考，城中村發展的內在邏輯是什么，以及面對自然災害的抗風險能力、消防安全問題、污染問題等該如何提升和改善。

也要更加嚴格地管理房屋的使用功能，如果樓上是服裝倉庫，樓下開餐館，那就很容易發生火災。這是一個非常復雜的鏈條，需要管理者一個個環節去梳理和解決。而不是籠統地認為，一拆了之能一次性解決所有問題。另一方面，也應該看到，幾十年來，城中村也在發生變化，城中村居民對居住環境的要求也在變化，只是這樣的進步比較緩慢。

“更需要的是包容和呵護”

《中國新聞周刊》：康樂和鷺江是典型的產業村，這類城中村改造，和其他傳統的城中村改造有何不同之處？改造的關鍵是什么？

李曉江：北京、上海更多是純居住的城中村，產業村跟傳統純居住的城中村改造相比更加復雜。因為它是產業鏈條的某一環節，當地要考慮這一環節有沒有合理的替代品。之前當地想要把中大紡織商圈的制衣產業搬到清遠，但清遠對人口和產業的吸引力不足，這些工廠是沒有動力的。

更主要的是，城市的產業鏈、供應鏈有自身的空間屬性、空間特征。舉個例子：為什么希音的制造環節都在番禺區，流通環節都在廣州市內？如果分散在廣州其他地方是沒有當下這個效果的，生產、物流、人員交往和流動的成本都會增加。所以改造這類產業村的關鍵之一，是要認識它的空間屬性、空間規律。

《中國新聞周刊》：康鷺的制衣產業如果搬走，可能會對上游中大布匹市場、下游十三行等服裝批發市場帶來怎樣的影響？

李曉江：廣州要去研究服裝業對于本地的重要性。我認為，廣州的服裝業是千年商都的必然產物，是廣州之于全國乃至國際有重要影響的重要產業。因此，應當研究包括服裝產業鏈、供應鏈的空間分布，每個環節中的就業和經營人群，以及他們的生活、生產費用成本、時間成本的承受能力等等。最后一定能分析出來中大布匹市場作為廣州服裝業的中樞和后臺，其生產、流通的空間需求。如果一個產業在當地不是核心產業，可以考慮放棄。

只要它有價值，就不要輕舉妄動，因為服裝制造業和其他制造業不同，在當前發展階段，它是一個由“非正規”元素支撐的產業體系，還沒有強大到可以跟科技產業、工業制造業去競爭，更需要的是包容和呵護。而且它是完全靠市場成長起來的，相比之下，科技制造產業發展需要政府高額的補貼，這是它的很大優勢。在當前經濟發展減速的形勢下，廣州更應該對服裝制造這一廣州的重要產業給予應有的包容與呵護。這也是經濟產業多元化發展的應有之義。

《中國新聞周刊》：康鷺的制衣產業多小作坊企業，大多沒有營業執照，不交稅。該如何看待這些產業以及從業者的價值？

李曉江：中國的稅收以中間稅、企業稅收為主，小微企業、服務型企業直接的稅收貢獻很少。但實際上，只要聚集人的地方，就會有人交稅，他們會去消費，這里也解決了大量就業問題。

追根尋源，還是稅制的問題。我們的稅制是中間稅，人們不知道一年交了哪些稅，但是在發達國家，人們很清楚自己交了多少稅。因為它們是終端稅，包括消費稅、財產稅、收入稅。在這些國家，你買一個東西，它有兩個價格，商品價格是多少，稅收是多少。

終端交稅意味著，企業形成盈利才交稅，個人在形成收入和消費過程中才交稅，所以一個地方只要留住人，就有稅源。但中國是中間稅，地方政府對工業企業更感興趣，因為它們交稅都在明面上。像康鷺片區這些制造廠，應該看到它們帶來的就業和服務的好處，支撐廣州服裝業繁榮的好處。這不是交不交稅的問題，是在哪個環節交的問題。

如果回歸到個人，這些產業能養得起幾百萬的制造業工人，而且這些工人天天在消費，本身就在為經濟發展作出巨大的財務貢獻。

《中國新聞周刊》：康鷺片區的改造規劃中首次在村集體物業中預留了產業用地，能起到保護既有產業的作用嗎？

李曉江：這是個好辦法，但是仍然不確定兩件事情。第一，工業樓宇將來是否也有運行的風險？規劃、建設和管理中能排除嗎？第二，工業樓宇的租金成本，康鷺原來的小業主的接受程度會怎么樣？

如果房租很貴，這些人不會來的，因為這里的服裝制造業本身是一個低成本運行的產業。現在這里一棟樓房，生活、生產、商業服務混雜，隱含了大量的風險，但是它低成本，費用和時間成本都很低——在當下的發展階段，通常想要效率就要承擔風險，想要沒風險就一定是低效的。

在工業樓宇里能不能達到這兩點，決定了原有業主會不會進去。而且他們搬進去以后，這種生產、生活、服務空間，將來會不會又變成一個混雜的空間，帶來新的風險？能不能控制住未來的安全隱患？

但現在既然已經開始建設，當地可以先行試驗，不妨看看這幾棟樓建成以后，招商如何、入駐企業的接受度如何、物業在安全管理上如何。這是一個很好的嘗試，如果成功了可以再繼續推。如果發現只不過是風險換了一個空間，當地應該研究更有效的更新與改善方案。

“什么樣的地，種出什么樣的莊稼”

《中國新聞周刊》：過去許多城中村改造的模式是將原有的傳統產業區轉變為高新產業園區、金融服務區、城市居住區等。這種模式在當下還可行嗎？

李曉江：行不通了。因為中國的城市空間供給太多了，比如互聯網企業為什么要到康鷺去？去琶洲互聯網集聚區就行了。產業發展是有生態的，而且生態有它的區位，什么樣的地種出什么樣的莊稼，不是說一個地區想把它改成高科技定位，高科技公司就來了，公司也有自己的訴求。

市中心這個區位優勢不是關鍵，比如北京的東西城區、上海的黃浦區和徐匯區，也沒有發展出高科技產業來，上海的高科技產業還是在張江、松江等地。產業生態有非常復雜的空間關聯和規律。

同時應該看到，傳統產業并非就不能是新質生產力。希音之所以出現在廣州，就是互聯網、現代營銷、時尚設計、新型物流等新生產要素賦能傳統產業所創造的新質生產力的成功案例。希音的成功都是基于廣州的產業基礎和交通門戶樞紐基礎，內在有一套剛性的邏輯。如果去破壞它，就是在摧毀它的生命力。

這種邏輯，學者或政府是分析不出來的。我常說，希音出現在廣州，華為、大疆出現在深圳，背后是城市的產業結構、社會文化、城市氣質，不可互換。

《中國新聞周刊》：康鷺片區城中村改造，剛好趕上廣州以及全國新一輪城中村改造。和上一輪城中村改造相比，發生了哪些變化？

李曉江：中國房地產最好的時代已經過去了。如果我們房地產還很旺，房價還在漲，開發商花重金，哪怕拆后蓋出來的容積率是十幾乃至二十，最后都有人接盤。但現在這個游戲做不下去。

去年我本人在廣州參加了黃埔的“海絲城”項目投標，其中有大量的城中村改造項目，也保留了一些歷史文化的遺跡，但拆完以后，改造進展非常緩慢。問題就是拆完了，誰來建，誰來接盤都是問題。現在地方讓一些國企央企去接了盤，但同時又剛性地要求開發商必須配多少商務、商業、保障房和公共服務等，國企算了賬，又建不動了。現在除了住宅還有人買，商務、商業根本沒人接盤，公共服務有沒有人用也是問題，所以開發商也不愿意啟動項目。

中國現在進入存量時代，城市更新很重要的一點是關注既有資源的再開發和利用，包括產業型、生活型的空間，以及關注文化的保護，發展綠色低碳等。康鷺城中村改造和廣州服裝制造業發展，本質是一個經濟發展的問題，政府看得見的手和市場看不見的手應該是互動的，一定要有市場響應，要尊重市場規律。同時探索城中村降低風險、村民合法利益、企業有效運行和新居民安居樂業的綜合解決方案。

沈冠慶以中大布匹市場為題完成了碩士畢業論文，在調研中，他以細膩的線條手繪了廣州中大布匹市場周邊城中村的典型樓房。繪圖/沈冠慶