關于管理和防范我國政府采購風險的思考

【摘要】我國政府采購工作經歷了多年改革發展規模不斷擴大，政府采購過程中的各種風險隱患也層出不窮，加強防范和化解政府采購隱患風險成為促進政府采購工作高質量發展的重要保障。本文從政府采購過程各主要環節入手，識別分析每個主要環節潛在的風險隱患，相應地提出主要防控舉措，以期更好地促進規范政府采購行為，實現物有所值。

【關鍵詞】政府采購；顯著成效；風險識別；防控舉措

一、政府采購管理工作取得的顯著成效

我國政府采購工作已經歷了20多年從易到難、漸次突破、不斷深化完善制度及管理體系的發展過程，取得顯著成效。一是政府采購規模龐大。采購規模隨著經濟和財政收入的不斷增長而不斷壯大，2022年全國政府采購規模34993.1億元，在全國財政支出和GDP的占比分別達到9.4%和2.9%。二是構建了政府采購法規制度體系。自2002年《中華人民共和國政府采購法》誕生以來，政府采購逐步形成法律、法規、規章和規范性文件多層次的法規體系并不斷完善更新，政府采購行為不斷得到規范，政府采購功能優勢凸顯。三是采用多種政府采購方式。政府采購政策規定了公開招標等5種基本采購方式以及財政部認定的其他采購方式。實際執行結果表明，公開招標成為主要方式。例如：2022年全國政府采購規模中公開招標占比為77.2%。這與采購方認為公開招標廉政風險小、片面追求程序合規有關。四是日益凸顯的政府采購政策功能。政府采購在宏觀經濟調控、促進經濟社會發展的公共政策功能日益增強。2022年全國分別優先采購環保產品847.6億元和節能節水產品520.4億元，在同類產品采購規模中分別占比87.1%和89.7%，助推了生態環保、綠色發展。2022年全國中小企業政府采購合同金額25，884.2億元，在全國政府采購規模中占比達74%，有力促進中小微企業成長和高質量發展。2022年全國各級財政預算單位采購貧困區農副產品超120億元，有效促進貧困農戶增收，助推鄉村發展振興。

二、管理和防范政府采購風險的識別

隨著政府采購的改革發展，政府采購工作各環節的風險點需要重點關注、分析和防范，而精準識別是前提和基礎。

1.選擇委托代理機構采購的風險點識別。其主要風險點為：一是采購人對代理機構代理實力底數不清，加之代理機構選擇機制不完備，容易形成有關方面打招呼產生不公平競爭。二是收取的代理服務費標準不一，收取標準虛高容易產生廉政風險，收取標準偏低容易產生代理服務質量不高的風險。

2.提出采購需求及制定采購文件的風險點識別。精準的采購需求是編制好采購文件的重要前提，采購人提出采購需求在合規前提下必須清晰、表述準確。采購人可能因時間安排不足或能力素質不夠等，對采購標的技術、商務、價格等沒有充分的市場調查，采購需求不完整、不精準，甚至與財政預算管理要求和單位財務會計核算、資產管理等規定相悖或是不能明確提出采購需求。采購文件編制不完整、不明確、不規范，瑕疵過多致使被質疑頻發。例如：設定傾向性或排他性的采購需求、資格條件等，采購文件表述存在歧義導致評標現場終止評審等。采購文件編制的瑕疵導致質疑、投訴采購風險加大。

3.現場評審的風險點識別。評審專家制度是采用社會專業技術人員的力量助力采購人擇優選擇商品（或供應商），它是我國現行政府采購的一項重要制度安排。采購評審活動關乎購銷雙方利益，關乎評審結果的合法性和有效性。現場采購評審活動風險點主要包括：聘請的評審專家不夠專業、評審質效較低、購銷雙方不滿意等風險。一是從專家庫臨時抽中的專家成立評標委員會因時間倉促未完全讀懂讀透采購文件，在未深入理解的狀態下評標，做出片面的評審結論導致商品（勞務）供應者的質疑或投訴。二是評審專家的專業認知水平、責任心不強等導致評審結果產生偏差。三是評標委員會不應受外界因素干擾影響獨立評審權，也不因采購人的意向而使評標委員會的評審意見偏向，影響評審質量。

4.簽訂政府采購合同的風險點識別。按規定，采購代理機構組織政府采購項目的評審結果，由采購人與確定的中標者在規定的時限內簽訂采購合同。此環節的主要風險點包括：中標商品（勞務）供應者無力履約或信用欠佳，采購合同不能按要求限時簽訂；或是采購人、中標商品（勞務）供應者需簽訂的采購合同與招標采購文件內容存在差異；或是采購人、中標商品（勞務）供應者無正當理由拒絕簽訂合同。

5.履約驗收的風險識別。簽訂政府采購合同后就必須按約履行。政府采購合同履約驗收是確保政府采購項目績效的關鍵一環，約束力很強。履約驗收的主要風險點有：采購人思想上不重視驗收，未制定科學的驗收方案，驗收措施不細不實；驗收人員不專業，驗收過程不負責任，未按采購合同驗收把關，使得政府采購項目質量大打折扣等。

6.檔案歸檔管理的風險點識別。政府采購檔案包含政府采購項目采購活動全生命周期的載體材料，構成政府采購工作的重要組成部分。政府采購檔案管理的主要風險點有：政府采購檔案分散各環節所在的部門，未納入單位統一管理；檔案歸集涉及政府采購項目全流程，流程較長，環節較多，涉及各部門檔案歸集職責不夠清晰，造成檔案收集不及時，或是滯后收集困難，甚至造成無法彌補的資料遺失等；不合理的期限保存，丟失檔案資料等出現對采購結果的違法行為無法問效追責；政府采購檔案因保管不善還存有泄密帶來的不良后果和風險。

三、防控政府采購風險的綜合舉措

針對政府采購流程中存在的各種風險，筆者提出“八個強化”的舉措防控風險。

1.強化代理機構的選擇把關。采購代理機構代理質量水平的高低對執行政府采購的績效具有重要影響。一是采購人在服務需求表達準確、明確的基礎上，納入“三重一大”集體決策，依規遴選質優的代理機構。二是科學界定采購代理服務費的收費標準或金額。按規定，代理服務費可由中標者支付，也可由采購人支付。代理機構收取采購代理服務費偏高，會使采購人增加負擔或商品（勞務）供應者履約成本轉移至采購項目，容易影響到采購項目質量。代理機構收取過低采購代理服務費，容易影響代理機構正常開展采購代理工作。三是嘗試運用競爭性磋商采購方式，綜合評分選擇質量優、信譽好的代理機構，既可好中選優，又可競價確定代理服務費，這種選擇方式較為科學合理。也可以嘗試采取固定服務費抽簽法，在三家以上質量優、信譽好的代理機構中抽簽選取之一開展政府采購委托代理業務。

2.強化采購需求的前置調研論證。一是完善采購需求內部管控機制。采購需求在明確定位情形下切實做好可靠的市場調查，根據采購政策、采購預算及市場調查情況等，精準、合規制訂采購需求。論證采購需求可依據國家有關標準，視情況可聘請專業人員或社會專業機構咨詢。二是有合規保障的采購資金來源。財務部門會同業務部門負責制訂好采購預算和計劃，使采購需求符合財政與單位預算管理、單位財會核算和實物資產管理等制度要求。

3.強化采購文件編制。一是編寫要精準。采購文件表達采購需求應規范嚴謹，明確易懂無歧義，且符合法律法規。同時，應加強對采購文件的審核把關，減少可能的質疑投訴而影響政府采購項目的實施。二是加強政府采購政策和技能的學習，有效強化職業能力建設，避免執業能力不足使得采購文件存在漏洞造成專家停止評審、質疑投訴等情形發生，有效提升政府采購績效。

4.強化現場評審的管理監督。評審環節的采購代理機構風險防控水平能夠充分體現其政府采購的執業水平。采購代理機構組織政府采購評審活動措施得當有力，可有效減少或防范采購糾紛的發生。一是開標前準備充分。包括采購代理機構要讀透深究采購文件、充分了解采購需求、深諳采購項目行業技術規范和市場行情等。二是抽選專家成立評標委員會。抽選專家既合規且與采購項目所需專業相匹配。三是強化評審現場的監管。采購代理機構對不按評審要求操作的行為應依法堅決制止、糾正，同時做好書面記錄。評審結果如存在重大差異的情形，評委應進行復核或書面說明充分理由。評標結束后，代理機構以及采購人應對評審專家履行職責情況進行客觀評價。四是要精選委派采購人代表。按規定，評審成員中應選派有采購人代表，該代表應具備好的政治素養和專業素質。

5.強化政府采購合同的簽訂。采購人應按照內部控制制度的要求履行簽訂合同內部審批流程，各環節應嚴把審核關。代理機構要做好采購人與中標者簽訂合同的服務指導工作，對采購人未按采購文件簽訂政府采購合同或中標者沒有正當理由拒絕簽訂政府采購合同的，由政府采購監管部門依照有關法規予以懲處。

6.強化政府采購合同的履約驗收。一是按照單位內部不相容職務崗位相互分離的控制要求，將政府采購項目的需求提出、具體采購與合同履行驗收相分離，明確根據不同部門和人員職責和權限，形成相互制衡機制的履約驗收，并有完整詳實的驗收過程記錄。二是根據采購特性，采購人可成立專門的驗收小組，制定詳實的采購驗收方案。根據需要，采購人可設置多重環節分段驗收。三是采購人在合約履行驗收中必須嚴謹認真，根據問題情況區分不同情況處置，沒達到要求的不予通過驗收。四是驗收結果依規予以公告。其中：涉及公共服務采購項目，應征求社會服務對象意見納入驗收內容一并向社會公告，其他采購項目可據采購人需求公告。

7.強化可溯源的政府采購檔案收集歸檔管理。一是依據有關法律法規，修訂充實完善全國政府采購檔案管理辦法，辦法規定明確規范。二是政府采購全流程各種資料須妥善保管列入檔案歸檔，包括：政府采購預算和計劃、批復文件、招標投標評標文件、合同與驗收文本等資料。三是加強政府采購檔案信息化應用，不斷提高政府采購檔案管理效率和質量。

8.強化電子政府采購的發展和監管。我國電子政府采購發展迅速且效果非常顯著，有效監管非常必要。一是政府采購數字化改革也應有效融入“數字政府”建設之中。二是通過推進電子化采購有效降低交易成本，特別是可有效節約供應商赴現場的差旅等費用，增加中小企業參與的積極性和中標概率。三是電子流程規范化管理，可提升監管透明度，更有效地抑制和預防腐敗。四是電子化采購地域范圍更廣，平等競爭機會更多，政府采購的競爭力更強。

········參考文獻·····················

[1]財政部國庫司.2022年全國政府采購簡要情況

[EB/OL].http：//gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202312/t202 31225_3923771.htm.2023-12-25.

[2]何緋紅.政府采購風險防范與管理研究[J].甘肅社會科學，2022（5）：228-236.

（作者單位：光大證券股份有限公司、興業證券股份有限公司）