共同締造賦能基層社會治理的制度分析與實踐啟示

摘 要：制度供給與制度需求的匹配程度關乎基層治理有效。注重政府、社會和民眾行動相統一的共同締造增強了國家善治能力，也為治理現代化創造了條件。通過構建基層社會治理的制度分析框架，闡釋共同締造賦能基層善治的機理，案例實踐研究發現縣域基層社會治理邏輯與“操作集體制度”的選擇邏輯相耦合。在操作選擇方面，共同締造能夠助力條抓塊統型治理機制的構建，強化治理主體的系統聯動，激勵更多社會主體參與基層社會治理;在集體選擇方面，共同締造可以增強公共治理效能，優化治理結構;在制度選擇方面，共同締造通過深化社會治理綜合平臺建設，為提升善治能力提供了有力支撐。推動社會治理現代化要更加注重治理場域、回應能力、技術賦能和社會關系的優化;注重發揮黨建引領作用、培育內生力量、構建信息共享機制，提升基層組織能力并增強治理合力。

關鍵詞：共同締造;基層社會治理;善治能力;社會治理現代化;黨建引領

中圖分類號：C912.82 文獻標志碼：A 文章編號：1009-9107（2024）05-0064-10

收稿日期：2023-12-29 DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2024.05.08

基金項目：國家社會科學基金重點項目（22AZZ006）

作者簡介：何得桂，男，西北農林科技大學人文社會發展學院教授、博士生導師，主要研究方向為公共政策。

基層社會治理是國家治理的基石。“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”^［1］是國家意志的重要體現。面對日益復雜的社會公共事務，政府、社會和民眾的協同參與關乎國家善治能力的提升。在中國式現代化進程中，探討共同締造何以賦能基層社會既安定有序又充滿活力成為一項重要課題。

一、既有研究進展及其評價

1.基層社會治理的黨建引領向度研究。中國共產黨的堅強領導是當代中國的最大國情。面對治理結構變化，有學者提出以黨建引領推動社會治理創新，強化科層間的良性互動，促進政府對基層的積極回應和有效治理^［2］。還有學者認為黨領導下的多方參與、互動協作的運行機制和制度體系，能夠在基層凝聚民心，將問題解決在基層^［3］。但與此同時，黨建引領基層社會治理成效還有待提升，有的地方基層黨建存在一定的“形式化”問題^［4］，應通過黨建引領多元主體的功能再造，以突出黨的服務功能引領，推動黨建制度創新轉化為治理效能^［5］。

2.基層社會治理主體的多元共治向度研究。不同主體參與基層社會治理的行動邏輯有所差異。有學者從行動者網絡、協同治理、多中心治理、社會網絡結構^［6］等理論視角探討基層社會治理;有些研究運用治理共同體構建視角，例如基于技術治理、情感治理、賦能型治理^［7］等角度探討社會治理共同體構建。提出通過制度創新激發治理活力，激活基層經驗，構建簡約高效的基層社會治理體制，以推動形成新時代社會治理共同體^［8］。

3.基層社會治理方式融合向度研究。城鎮化進程中，隨著一致的價值認同和共同行動的社會結構發生變化，自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系有助于促進治理有效。“三治”如何有機融合，目前形成了外部環境倒逼論^［9］、內部結構優化論^［1］、價值追求善治論^［11］等觀點，從外部邏輯、內部邏輯、價值邏輯闡釋“三治”融合的生成邏輯，具有一定解釋力。“三治”融合內容涉及治理主體、治理規則和治理工具，要在治理規則約束下，使用專業治理工具，通過多元主體共同推動治理創新^［12］。研究者建議創新基層社會治理方式并集成運用，滿足多樣化和復雜化的治理需求，構建 “三治”的協同機制，推動構建共建、共治、共享社會治理共同體^［13］。

4.基層社會治理結構組織再造向度研究。伴隨著社會流動性增大，基層社會遭遇“陌生化”困境，通過社會再組織形成新治理格局，是基層社會治理創新的有效路徑。既有研究主要有兩種思路：一是強調以外部協同優化基層社會治理體系。其認為各類民間社會組織是社會再組織化的重要力量，發展社會工作機構是社會再組織化的有效途徑^［14］，要從基層社區、社會組織和社會資本三方面推進基層社會再組織化發展路徑^［15］。二是強調部門內部整合機制，健全條塊聯動機制，構建綜合治理體系。研究者提出組織再造是社會發展的趨勢和任務，有效的社會治理要發揮社會機制和政府機制的雙重作用，以盡責式治理提升基層組織韌性與自主性^［16］，促進國家與社會良性互動，形構社會治理的動力機制與內生邏輯。

既有研究擁有顯著價值，但是還存在如下的局限：其一，黨建引領、多元共治、治理融合、組織再造均是基于中國本土實踐，這些研究傾向于從某個角度分析社會治理。其二，已有探討對地方實踐經驗分析較多但理論總結有待提升，造成研究對象內在機理的可復制性和普適性不夠理想。其三，既有研究較少關注共同締造賦能基層社會治理的機制。共同締造運用“五共”工作方法【“五共”工作方法指圍繞共謀、共建、共管、共評、共享工作路徑，重視發揮人民群眾主體作用和首創精神，凝聚基層共識，形成社會治理共同體，滿足人民群眾對美好生活的期待。】，注重調動多元主體參與的積極性，以共同理念激活治理動力，優化治理結構和機制。它將微觀層次的施政理念和政策行為予以納入，進行整體考量來深度解析國家、社會與民眾之間的良性互動機制，進而構建共建共治共享社會治理共同體。構建共同締造賦能基層社會治理的制度分析框架，有利于理解中國情境下公共政策執行的制度邏輯，拓展制度分析與發展框架的應用場景。深度考察共同締造賦能基層社會治理的生成邏輯，從而將經驗分析升華為理論構建，可以更好地傳播“中國之理”。基于上述分析和判斷，本文以陜西省安康市漢陰縣“321”基層治理模式【“321”基層治理模式即黨員聯系群眾、人大代表聯系選民、中心戶長聯系居民的“三線聯系”機制，管理網格化、服務精細化的“兩化管理”，以及建立一個高效的治理平臺。】為研究對象，以制度分析方法為主要工具，系統闡釋共同締造賦能基層社會治理的理論機制和運作邏輯，進而分析其對基層社會治理的理論啟示及政策含義，以助力基層社會治理現代化發展。

二、共同締造賦能基層社會治理的理論機制

共同締造是通過共同行動達成共同目標的一種施政理念和政策行為^［17］，旨在凝聚政府、社會和民眾的力量，協同深度式參與基層公共事務，構建社會治理共同體，從而提升基層社會治理效能和水平。

（一）共同締造的內涵與賦能途徑

共同締造致力于打造共建共治共享的社會治理共同體，著力構建縱向到底、橫向到邊、閉環式的社會治理體系，形成“共謀、共建、共管、共評、共享”的機制，尊重群眾和基層的首創精神，引導和激勵群眾參與社會治理，增強他們的獲得感。一是突出共同參與。共同締造注重發揮基層黨組織作用，引導各類主體通過合作與協商解決基層治理問題，促進他們共同參與公共事務，這種參與包括社區群眾、非營利組織、政府機構和商業實體之間的協同治理。二是重視共同建設。共同締造強調共同發展社會資源和設施，以提高群眾生活質量，包括改善基礎設施、提供教育和醫療服務、促進就業機會等。三是注重共同決策。鼓勵多元主體參與公共決策過程，包括政策制定、項目規劃和資源分配，以推動決策更加民主、透明和符合群眾利益。四是強化社會聯結。治理主體之間通過相互支持、合作和共享資源，構建緊密的社會關聯并發揮社會資本的作用，促進社會的安定有序。五是推動文明賡續與社會可持續發展。共同締造通過保護和傳承優秀傳統文化，促進文化交流和相互融合，通過協同治理推動綠色生活方式和可持續的發展機制，建設更加包容、更具活力的社會，促進社會生態平衡可持續發展。共同締造將各方共同需求予以充分釋放，注重激發社會參與意識，并引導多方資源協同出力解決治理難題，構建更加緊密的社會共同體，提升人民生活質量，進而促進社會更加和諧、包容可持續發展。

基層社會治理是在黨的領導下，多元治理力量向廣大民眾提供公共服務的活動。它有兩方面的含義：一是國家對基層社會的治理，即以國家為主體，通過行政手段實現國家治理目標。二是基層社會的自我治理，即以社會民眾為主體，對與自我相關的事務進行治理^［18］。隨著現代化建設的推進，國家對基層社會的治理逐漸居于主導地位，但政府的治理力量有限，需要自上而下的國家治理與自下而上的社會參與良性互動。共同締造通過激發主體活力、破除條塊阻隔、優化資源配置賦能基層社會治理，促進國家對基層社會的治理與社會自我治理有機結合，從而提升基層社會治理效能。其一，共同締造激發治理主體活力。社會個體存在不同的觀念和利益，共同締造謀求在社會分化中尋找最大限度的共識，通過創造美好環境與幸福生活的共同目標增強其凝聚力，從而最大限度地把不同的治理主體更好地聯結起來，把各主體之間與各主體內部“你”“我”“他”的關系轉變為“我們”，推動多元主體協同治理。其二，共同締造破除條塊阻隔。滿足人民對美好生活的需要離不開各治理主體的共同努力，共同締造通過推動構建權責明晰、透明高效的合作機制，促進不同層級和部門之間的雙向互動，引導條塊力量參與基層社會治理，從而優化治理結構。其三，共同締造優化資源配置。以群眾公共生活需求為出發點，搭建若干不同類型、不同功能的城鄉公共服務平臺，聚類整合數據、服務和人員等治理資源，推動公共事務運作程序化繁為簡，提升治理的簡約性和效能性。

（二）共同締造賦能基層社會治理的制度分析框架

埃莉諾·奧斯特羅姆提出的制度分析與發展（IAD）框架被廣泛應用于公共治理的各種場景，也為理解中國基層社會治理提供借鑒。它重點研究制度如何影響行動主體所面臨的激勵結構，以及激勵如何通過影響行動主體的互動方式進而形成相應的社會產出^［19］。奧斯特羅姆認為，圍繞公共治理的主體行為并不發生在同一層次，單一層次的規則分析難以有效解決公共治理困境，需構建操作選擇規則、集體選擇規則和憲制（制度）支撐規則的多層次制度分析理論框架，以對影響公共治理主體行為和結果的規則進行系統分析^［20］。多層次制度分析有助于了解不同層次的互動關系和影響，更好地認識和理解基層社會治理體系，為政策制定和實施提供重要依據，推動基層社會治理高質量發展。

操作選擇層次的規則涉及行動主體的直接行為及其對制度規則的操作性認知。在這一層次，共同締造以多元協同激發治理主體共同意識和共同行動。集體選擇層次的規則關注行動主體間的協商、合作和決策過程。共同締造以系統聯動調整條塊關系，建立跨部門、跨層級的協作機制，促進治理力量互動和主體協同。制度支撐層次的規則強調更高層次的決策規劃和治理行為。共同締造構建綜合治理平臺，把相關部門和主體集成于統一的治理單元和公共空間中，優化資源配置方式，暢通上下互動，更好地推動治理資源、平臺和服務下沉，從而提升基層社會治理實效性。由此可見，共同締造賦能基層社會治理過程中的多層次主體行為與制度分析的三個層次相對應。本文基于奧斯特羅姆多層次制度分析思路，在操作選擇、集體選擇、制度支撐三個層次對共同締造賦能基層社會治理展開制度分析（見圖1）。

1.操作選擇層次：以多元協同構建社會治理共同體。“人人有責、人人盡責、人人享有”是社會治理共同體的基本特征，基層社會治理是合理配置各種公共資源以及重塑基層秩序的過程，公共性構建是基層社會治理要面對的重要論題。當前中國基層社會關系逐步由“熟人社會”轉向“陌生人社會”，公共精神在市場力量沖擊下走向消解，基層公共議題缺少互助合作，更多依靠行政推動，基層社會聯結有所弱化。共同締造重視吸納政府、群眾、社會組織和市場組織參與治理過程，發揮黨組織的政治功能和組織功能，促進多元主體共建共治，激勵各主體更好地發揮協同治理功能，健全社會治理共同體的組織網絡，構建有效的溝通和協調機制，推動多元主體以平等和協同方式參與基層社會治理。這種參與涵蓋治理全過程，包括決策、行動、監督和評估，同時也共享治理成果，多元主體之間以良性互動方式而非單向度的形式參與治理。當參與社會治理的共同性增強，多元主體之間的聯結變得更加緊密，基層社會治理共同體也就日趨穩健。共同締造構建了一個全流程、立體化的參與機制，更好地發動治理主體共同商議、共同謀劃基層社會治理，基于協商治理制定方案，從而增強決策民主化、科學性。它培育了基層公共性，持續激發治理主體活力，進而促進基層社會治理有效和可持續發展。

2.集體選擇層次：以系統聯動完善社會治理格局。社會治理既要注重各主體履行公共治理責任，又要構建上下聯動、條塊協同的治理格局，驅動基層社會治理現代化。共同締造堅持大抓基層的鮮明導向，把黨的領導貫穿基層社會治理全過程和各方面;重視培養治理主體協同能力和合作精神，激發各職能部門的協同聯動積極性;加強治理資源整合與分配，使其在互動合作中各盡其能;增強協作共治的內部凝聚力，促進制度創新活力并強化政策執行力。通過積極推動治理力量下沉，借助行政手段將群眾、社會更好地整合進國家體系，形成多層級行政組織之間聯動基礎上的國家與社會互構。共同締造還注重以制度規則激勵和約束操作選擇層次的行為，明晰各治理主體角色定位，構建政府、社會和市場良性互動的合作關系網絡，促進條塊緊密耦合，推動基層社會治理結構優化，增強基層社會治理合力，從而推動基層善治。

3.制度支撐層次：以平臺賦能增強國家善治能力。善治能力關乎國家治理現代化的成色。提升基層善治能力，要統籌利用現有社會治理資源，構建以信息互通、意見反饋為主的綜合治理平臺。通過積極應對社會風險、預防和化解多元矛盾糾紛，從而確保基層社會既安定有序又充滿活力。共同締造強調基層社會治理標準化、智能化、一體化，強調構建穩定型的共同治理關系，進而形成緊密且可持續的社會治理共同體。共同締造建構的“搜集-處理-評價-反饋”閉環式、立體化的基層公共事務綜合治理平臺，打破了參與決策的主體限制，在數字技術推動下可以更好地規避乃至消除信息壁壘，使基層社會治理透明度、可預期性和量化程度等得到優化。共同締造還使治理主體間的互通、互信、共生關系得到強化，治理資源獲得有效配置，從而增強基層社會治理效能，提升善治能力。

綜合以上分析，基層社會治理過程中要注意以下三點。第一，推進多元協同是基層社會治理的重要條件。高效能治理離不開多元主體有秩序、有組織和有活力的深度參與。共同締造能夠激發治理主體參與熱情，促進不同主體治理優勢發揮，在達成共同治理目標的同時也推動信息互通、責任同擔和成果共享，進而形成政民互動、政社協同的有效治理格局，促進治理有效。第二，強化系統聯動是基層社會治理的核心環節之一。共同締造以群眾需求為導向，深化網格化治理和精細化服務，促進不同層級和部門之間的積極互動，有效聯結多元治理主體，形成條塊統合的綜合治理網絡，健全上下貫通、左右協同基層社會治理新格局。第三，優化平臺賦能是基層社會治理的重要支撐。共同締造中善治導向的綜合治理平臺推動了基層社會治理精準化和公共服務高效化，有效整合并優化配置治理資源，做到物盡其用、人盡其才，推動基層社會轉向整體性治理，邁向高效能運轉。

三、共同締造賦能基層社會治理的實踐表達

中國式現代化進程中，共同締造是破解治理難題、創新基層社會治理的有效方法。安康市漢陰縣“321”基層治理模式運用共同締造的理念和方法為基層社會治理賦能增效，通過觀察其實踐運作機制，有助于探究共同締造賦能基層社會治理的理論機制。

（一）操作選擇層次：共同締造賦能治理主體優化

1.以“服務到底”密切黨群關系。上下貫通的治理組織體系是黨的優勢所在。共同締造推動縱向組織下沉，把黨組織觸角延伸至末梢，強化黨群聯系。漢陰縣以縣委為核心、以鎮村為抓手、以群眾為基礎，完善“縣-鎮-村-人”四級架構，形成上下聯動、無縫對接的治理格局。基層黨組織通過統領基層社會治理工作，運用決策權、監督權、執行權對基層社會展開再造，優化公共資源配置，進而把公共服務、社會服務、市場服務和志愿服務精準投放到基層社會治理全過程和各方面。

訪談1：城關鎮構建了“社區黨委-小區黨支部-單元黨小組-黨員中心戶”的四級黨組織體系。黨員中心戶負責向居民宣傳政策、提供直接服務，并向上傳遞居民訴求，構成黨組織與群眾聯系的穩定節點，密切黨群干群關系。（訪談時間：2023-08-02，被訪談者：DXQ，城關鎮鳳臺社區黨支部書記）

共同締造將黨組織深深扎根于群眾生活，發揮黨組織的組織功能和服務功能，促進社會力量充分參與，推動基層社會治理的雙向互動，從而打通黨和政府聯系群眾、服務群眾的“最后一百米”。

2.以“治理到邊”吸納多元參與。基層社會治理主體多元化有助于彌補科層化治理的限度。共同締造除了吸納以各級人大代表和黨員為代表的正式治理主體之外，還注重吸納以中心戶長為代表的非正式治理主體。漢陰縣以“三線聯系”為紐帶，壯大基層社會治理力量。其一，充分發揮黨員聯系群眾的作用，解決群眾實際問題。通過鎮黨委抓支部、支部抓黨員、黨員聯系群眾的思路，使有能力的黨員直接聯系和服務群眾，在全縣范圍內組織了3 000余名基層黨員，幫助解決群眾實際問題。其二，重視人大代表聯系選民的作用，收集群眾意見。通過鎮人大主席團抓代表小組、小組抓人大代表、代表聯系選民的方式，建立村（社）級人大代表聯絡站。將每周三定為“選民接待日”，聽取選民對基層社會治理的意見和建議。2022年全縣852名各級人大代表累計收到意見建議4 100余條，提升了人大代表影響力。其三，運用中心戶長聯系村民方式，保證基層社會穩定。通過鎮政府指導村委會、村委會抓中心戶長、中心戶長聯系村民，協助鎮村為群眾服務，筑牢基層安定秩序的防線。

訪談2：我們每年會根據工作情況進行相關考核，表彰各鎮先進單位、優秀“人大代表工作室”及優秀“三線”人員等，并予以資金獎勵。對于考核不合格的單位和個人也有相應懲罰措施。通過激勵與約束機制激發“三線”人員服務群眾的積極性和主動性。（訪談時間：2023-08-05，被訪談者：HSJ，縣委政法委副書記）

共同締造的本質是群眾工作。基于“三線聯系”，共同締造將治理力量嵌入基層社會治理體系，實現聯系、服務群眾全覆蓋，群眾訴求得以依法分類處置、快速處理，同時引導群眾從旁觀者轉變為建設者，形成治理合力，增強基層活力。

3.以“共同理念”強化組織認同。基層社會治理共同行動需要以“共同理念”為導向，共同締造行動能夠凝聚社會共識，構建共同性社會關系，進而健全“你中有我、我中有你”的治理共同體。漢陰縣“三線”人員圍繞政策法規宣傳、道德素質宣講、評理說事調解等，助力開展基層社會治理。在工作中他們尊重群眾想法和意見，使其暢所欲言，并組織群眾共同解決治理問題。群眾日常生活的小糾紛、小問題，由黨員、中心戶長等就地及時解決;養老、產業、土地糾紛等復雜問題，則由村（社）干部牽頭，組織黨員、中心戶長及相關群眾代表共同協商解決;征地拆遷、集體經濟等重要事項主要由鎮村（社）統一組織相關人員開會決議。截至2022年8月，全縣受理矛盾糾紛945件，辦結成功894件，村（社）調解557件，鎮331件，縣級6件。

訪談3：“三線”人員是最貼近基層的群體，更加了解群眾所思所想，他們在工作中可以有效組織群眾參與共同決策，提升基層社會治理的科學性、人民性和共同性。做到了“小事不出村、大事不出鄉、矛盾不上交”，保障基層安定有序。（訪談時間：2023-08-05，被訪談者：HSJ，縣委政法委副書記）

共同締造積極營造“民事民議、民事民管、民事民辦”的治理氛圍，在共建共治行動中密切聯系群眾，群眾歸屬感和認同感顯著提升。

（二）集體選擇層次：共同締造賦能治理結構重組

1.網格化治理推動治理重心下沉。基層社會治理中國家行政單元的治理能力較強，而基層自治單元的治理能力偏弱。共同締造注重社區性，以村（社）為治理載體，通過村（社）共同建設，吸納群眾直接參與，提高基層自治能力。把群眾更好地納入網格，進而提升治理效能。漢陰縣以村（社）為單位，分片區設立一級網格，網格長由所在村（社）干部擔任;以村民小組為單位設立二級網格，網格長由村（社）小組長擔任;人口較多的二級網格則根據常住人口規模設立若干三級網格。網格長由中心戶長擔任，履行宣傳國家政策，調處矛盾糾紛，反映社情民意等職責。網格員一般由“三線”人員擔任，全縣城鄉劃分為5 940個基礎網格，一對一配備網格員，并按照每人每月80元的標準發放補助。

訪談4：前些天我發現小區化糞池出現糞水外溢，馬上聯系網格員LM，他上報村委會后，沒多久就有清淤工人對小區所有化糞池進行統一清理。我們遇到事情都會先找他，因為跟他很熟悉，也很信任他，大部分事情他都能直接處理，根本不需要上報。（訪談時間：2023-08-04，被訪談者：WT，城關鎮雙星村村民）

網格化治理優化了治理單元，群眾問題在網格中得以解決，提升了治理效率，還使得自治單元的治理功能和治理能力得到增長，基層自治基礎得以穩固。網格化治理破解了自治單元與行政單元之間治理能力不平衡問題，進而優化了治理結構。

2.精細化服務提升基層社會治理效能。基層社會治理的精細化是推動治理現代化的重要體現。在網格化治理基礎上，組織網格員深入居民家中開展摸底排查，建立居民信息檔案，完善“一戶一檔”數據庫。網格員在常態化走訪中第一時間掌握居民信息變動情況并更新系統信息，提升精細化服務水平。將轄區的家庭以經濟收入、家庭結構、利益訴求等為標準，劃分為放心戶、關心戶和連心戶。家庭收入超過村莊平均水平且連續三年被評為平安家庭的被視為放心戶，村（社）對其展開等候服務。家庭收入低于村莊平均水平且近兩年未被評為平安家庭的被定為關心戶，網格員會定期到家中進行有針對性的服務和幫助。有留守人員、貧困戶、殘疾人和刑滿釋放人員的家庭則被定為連心戶，每戶確定1名“三線”人員，實行一對一幫扶。

案例1：LXH是城關鎮新城社區的一名留守老人，被社區確定為連心戶，社區黨員CY是他的幫扶人員。CY每周都會到老人家中探望，詢問其生活情況并宣傳上級政策，還替老人做一些重活，同時將老人的生活困難及訴求向社區和鄉鎮反映。

精細化服務促進標準化、制度化和規范化管理，增強了網格員服務意識，提高了辦事效率，更好地推動了政策落地。網格員的有效對接和幫扶，進一步強化了政策執行的反饋，促進國家與社會互動，也推動政府部門的協同治理，理順了條塊關系，使其更好地服務群眾，從而提升居民的獲得感和幸福感。

（三）制度支撐層次：共同締造賦能治理資源整合

1.完善自治平臺，提升居民組織化程度。共同締造強調群眾主體性作用的發揮。以服務型黨組織建設為依托，漢陰縣健全基層自治平臺建設，很多社區成立各類理事會、居民自發組織的協會和農民專業合作社等自治組織，以推動基層自我管理和服務，夯實基層社會治理人力資源基礎，形成強大內源式動力機制。自治組織為基層民眾參與公共事務提供了有效平臺，提升了居民組織化程度，構建起以基層黨組織和其他組織為一體的鄉村治理結構。

訪談5：鄉村文化理事會把熱衷于公共文化建設的村民都吸納進來，因地制宜地開展公共文化服務活動，持續向村民輸送優質文化資源和文化服務，滿足民眾文化需求。自理事會成立以來，村民精神面貌發生了巨大改觀，村民社會責任感和凝聚力顯著增強，提升了治理軟實力。（訪談時間：2023-08-03，被訪談者：CZQ，漢陰縣三元村文化理事會會長）

共同締造構建共建共治共享的基層社會治理體系，在增強居民自治和社區共治有效互動的同時，也強化了主體間的互動聯系，促進基層組織重構、資源整合和力量聚合。健全基層黨組織與民眾的制度化聯結機制，治理回應性和效能性顯著增強，為基層群眾自治提供了堅強保障。

2.強化信息共享，構建數字治理共同體。數字技術搭建起治理信息和數據互動交流的共同體。漢陰縣2018年建成縣級“321”大數據中心。同步建設10個鎮級、156個村級綜治中心及信息中心，與縣級“321”大數據中心全面對接。通過信息共享分析研判各類數據，為決策實施提供科學依據。據統計，截至2022年8月，通過大數據中心累計搜集各類數據385項、3 000余萬條，為基層社會治理提供數據支撐。運用政務服務便民熱線、“安心到”小程序、“321”民情在線公眾號和手機App終端等，做到公共事務線上受理、線下調解、專家支持、全程監督。2021年以來，漢陰縣通過線上渠道共收集群眾訴求和建議26 800余件，事件辦結率和群眾滿意度均在97％以上。

訪談6：“321”大數據中心搭建起一個數字治理平臺，在這個平臺上進行數據的收集、研判和調配，相關部門都可以在平臺上查看信息，破除數據信息壁壘，共享信息資源，促進治理主體間的合作和協調。（訪談時間：2023-08-05，被訪談者：HSJ，縣委政法委副書記）

“321”基層治理大數據中心構建政府與群眾直接互動的平臺，各類信息資源在此集成，強化信息傳遞效率，提升社情民意傳遞的透明度和精準性，同時政府部門借助平臺提升回應能力，通過政社互動打破時空限制，激發群眾參與熱情，從而構建數字治理共同體。

3.以“三治”融合促進資源協同運作。自治、法治、德治構成基層社會治理的有機整體和完整體系。其一，深化公共法律服務體系建設。推動法律人才和法律服務嵌入村（社），織密公共法律服務網絡，暢通法律服務渠道。完善“三官一律”進村（社區）制度，積極開展普法宣傳，延伸法治服務觸角。其二，落實“一約四會”制度。持續開展社會主義核心價值觀教育，深入推進“誠孝儉勤和”以及新民風建設，營造社會新風尚。其三，健全縣鎮村“535”聯管服保障機制【“535”聯管服保障機制指縣級領導聯鎮、部門聯村、干部聯戶、強村聯弱村、駐地村聯新建社區;村財審計管三資（資金、資產、資源）、監委延伸管權力、綜合執法管行為;提供便民服務、法治服務、發展服務、社會服務、信息化服務。】。推行干部說法、說政策，群眾說事、說心聲，大事、要事民主協商的“兩說一商”議事機制。截至2023年4月，漢陰縣開展集體協商議事500余次，解決群眾熱點難點問題2 100件，成效明顯。

訪談7：我們把基層社會治理的很多問題都納入“兩說一商”解決，這種大家共同協商的方式不但可以共商治理問題，還可以進行政策宣講、移風易俗、法制宣傳等活動，推動基層“三治”融合，最大限度地促進治理資源要素流動和最大化利用。（訪談時間：2023-08-06，被訪談者：WDL，漢陽鎮鯉魚村黨支部書記）

推動法治、德治、自治的深度融合，是對基層社會治理要素和治理流程的統籌規劃。“三治”融合把經濟資源、文化資源和社會資源更好地配置到治理全過程，促進基層邁向善治。

（四）高效能治理：共同締造賦能基層社會治理的實踐機制

隨著社會轉型和市場化發展，基層社會治理不均衡不充分的問題顯現，科層治理難以靈活應對多樣化需求。漢陰縣“321”基層治理模式由共同締造推動治理主體、治理結構和治理資源的積極互動賦能基層社會治理（見圖2），從而提升治理效能，增強基層社會的秩序與活力。

從制度分析視角審視，治理制度體系內部并非制度要素的簡單疊加，而是制度節點之間的排序歸位且呈現出嵌套層次。制度體系內遵循“操作-集體-制度”的選擇邏輯。基于中國場景，“321”基層治理模式被轉化為“三線聯系-兩化管理-平臺服務”的共同締造治理邏輯。第一，“三線聯系”有效推動基層社會治理主體多元化、聯結緊密化。首先，它由政府負責，各級人大代表、黨員、中心戶長帶頭，動員群眾共同參與，使以往行政主導的縱向治理轉向多元共治模式，在一定程度上超越了科層化治理邏輯，從而強化了基層社會治理中黨領共治的底色。其次，現代化進程中的積極治理，既需要各類主體自下而上廣泛參與基層社會治理，也需要政府自上而下的服務管理。“三線聯系”通過激發主體活力，使各類主體的優勢更好地得以發揮，推動多元主體責任共擔和良性互動，進而使其形成共同理念和共同價值目標。第二，“兩化管理”促進基層社會治理結構重組。其推動黨員干部為群眾提供精細化和可及性服務，從而把群眾吸納到治理網格，提升基層自治能力和水平。將公共事務在網絡中辦理，提升了基層社會治理組織化程度，破除了條塊梗阻。通過條塊關系優化推動各層級和部門間的雙向互動，促進各方力量參與社會治理，提高政府服務群眾的質量和效能，從而構建縱向到底、橫向到邊的基層社會治理格局。第三，“平臺服務”把相應的制度要素納入其中。通過技術嵌入將“三線聯系”和“兩化管理”聚類整合，使各類制度要素更好地銜接，優化治理資源配置，形成安定有序的制度系統。治理平臺能夠高效統籌治理資源并將其精準投入治理場域，從而推動治理主體協同行動，促進高效能治理。治理資源的集約化配置、系統化整合有利于資源最大化利用，豐富治理手段并降低治理成本。

綜上，基層社會治理是實現國家治理現代化的基礎性工程，共同締造能夠激活基層社會治理的“神經末梢”，創新治理方式方法，從而提升社會治理水平，構建富有活力和效率的基層社會治理共同體。

四、共同締造賦能基層社會治理的實踐啟示及政策含義

探討共同締造賦能基層社會治理的理論機制，有助于完善共建共治共享的社會治理制度，從而更好地筑牢基層社會治理基礎并激發社會活力。運用制度分析視角，剖析“321”基層治理實踐案例，得出如下實踐啟示和政策含義：

（一）實踐啟示：共同締造驅動高效能治理

1.以治理場域優化促進治理主體參與。在治理場域的公共空間，各主體基于自身利益訴求進行表達，推動形成共識行動，從而密切黨群、干群關系。“321”基層治理模式營造共建共治共享的治理氛圍，形成政社良性互動平臺，優化公共治理場域。其一，促進民眾話語權回歸。把民眾納入公共治理全過程，民眾通過話語表達實踐培育主體意識、權利觀念和法治思維，拓展民眾話語權空間，從而營造公正和諧的話語場域。其二，推動政府職能轉變。構建政社溝通協商與互動合作的基層善治模式。通過吸納群眾參與公共事務并增強和集成治理力量，進而以力量整合利用為途徑，形成基層社會治理協同網絡，建設服務型政府。其三，拓展公共治理空間。“321”基層治理模式注重多元協同和條塊統合。嵌入政府的平臺有效地推動了公共治理數字化轉型，促進了基層社會治理流程優化和資源集約化，進而增強基層交互治理能力，更好地服務基層群眾^［21］。

2.以回應能力增強促進黨民的互動性。回應性治理是“人民至上”治國理政理念的生動體現，它強調公共部門對基層問題和民眾關切問題的及時回應和有效處理。漢陰“321”案例實踐是回應性治理的縮影，其彰顯了公共組織對于民眾需求的積極主動作為，并通過合適的決策和措施積極應對變化。其一，健全高效決策機制，包括靈活的決策流程、迅速的信息傳遞和決策制定的流程優化。政府與社會、民眾間的溝通渠道一旦暢通，政策和措施制定就能及時參考民眾意見和需求，從而保障決策的及時性和針對性。其二，加強基層社會治理的黨建勢能^［22］。“321”基層治理模式將上級政策更好地轉化為地方治理規則，并積極宣傳和執行。其以高度的權威性和影響力把黨建勢能層層傳遞至末梢，形成上下協同的積極態度，敏捷處理和解決基層問題。通過高效協調機制和資源調配，提供相應的支持和服務，從而滿足民眾合理需求。其三，健全雙向互動機制。政府與社會、民眾間的互動不僅是單向信息傳遞，更是合作共治的關系。案例實踐通過借助社會組織、數字媒體等渠道，廣泛征集基層意見和建議，推動政策多元性和代表性。此外，通過開展群眾參與活動和政策評估，增加群眾參與決策和治理的機會，使政策更加民主科學。

3.以技術賦能提升公共治理參與質量。現代信息技術為公眾參與基層社會治理開辟了新路徑，它既拓寬了群眾參與治理的空間，也保障了其參與權利，為群眾有序、高效和深度參與公共治理提供了重要支撐。今后要通過提升群眾、社會獲取信息的效率和質量，保障公共信息依法公開和正確使用。在信息獲取方面，數字技術要推動信息去中心化和實時共享，更好地促進社會治理要素數據化和標準化。在意見表達方面，數字技術提供了成本低、效率高和多元化表達渠道。在參與流程方面，數字技術健全了議題收集和動議機制，保障群眾能夠積極參與關切的公共事務。今后要進一步完善參與反饋機制，提高參與的回應性，增強治理效能。通過增強參與主體的內生動力，進而提升社會參與公共治理的意愿和質量。

4.以社會關系整合重塑社會秩序與活力。“目前，我國農村社會處于深刻變化和調整時期，出現了很多新情況新問題，雖然錯綜復雜，但歸結起來就是一個‘散’字。”^［23］在現代化進程中，基層社會“散”的問題尤為突出。“共識”是社會主體的信仰和情感總和，是構筑社會秩序的根源;共同意識越強，社會關系越緊密，社會越具整合性^［24］。“321”基層治理模式構建了健全的社會規范機制和協商對話機制。它注重凝聚社會共識，有效地平衡各方利益訴求，推動國家、社會與基層內生力量等多方主體的有機合作與深度整合，通過構建利益共同體，形成共建共治共享基層社會治理格局。治理過程中公共政策執行和平臺的建構促使國家力量以制度化形式深度嵌入基層社會，政府主導的權力邏輯和民眾主導的生活邏輯實現了平衡與協調，國家和基層社會也取得了有效對接^［25］。政府與社會協同關系得到優化，進而推動基層社會秩序與活力相統一。

（二）政策含義：構筑共建共治共享的社會治理格局

1.發揮黨建引領作用，增進基層社會的秩序和活力。“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的，是最高的政治領導力量。”^［26］基層治理要注重發揮黨的領導作用，構建黨政主導、社會參與和群眾自治相結合的治理體系。在治理中要以黨組織為核心，以基層網格為載體，實現黨對基層工作的全面領導。同時要積極推動治理高效化和精細化，引導基層干部和民眾轉變治理理念，培育基層社會組織，激活治理主體活力，引導社會力量參與解決治理難題。通過健全矛盾沖突化解的法治機制，使法治成為公共權威的制度保障。要加強建設基層社會治理平臺，暢通民眾訴求表達渠道，以黨群良性互動保障公民權利，維護公共秩序。

2.培育內生發展力量，構建多元主體共同締造格局。治理共同體建立的內在邏輯是實現國家向社會的復位^［27］，國家權力和社會力量缺一不可。構建共建共治共享基層社會治理共同體，要明確國家、社會和基層的權力邊界，從而形成“強國家-強社會”的治理模式。基層社會治理要保持國家與社會目標、價值與利益的一致，這是他們協商合作的基礎。要健全國家與社會的新型合作關系，進而將權力適度下放基層，以保障各主體平等且自主地參與治理。只有政府、社會和民眾的共同締造，才能更好地推動基層社會安定有序且充滿活力。

3.構建信息共享機制，健全社會的信任合作機制。信息共享可以降低治理信息搜集、存儲、處理和反饋的成本，推動基層社會治理的可視化，促進社會治理監督公開透明。新時代踐行黨的群眾路線，促進基層社會治理現代化，離不開信息共享機制構建。“321”基層治理模式充分發揮相關主體的聯系功能，敏捷傳遞治理信息，其建立了完善、公開、透明的信息發布機制，主動公開治理信息、數據和決策依據，使群眾對治理決策有更清晰的認知和理解。這種信息公開制度增強了政府與民眾之間的信息對稱性，減少了信息不對稱可能導致的消極后果。基層社會治理平臺的搭建為基層治理提供了更加便捷的溝通場域，暢通了民眾與政府之間的交流渠道。政府傾聽民眾訴求，及時回應和解決他們遇到的問題，增強其對政府的信任感。此外，政府通過回應民眾關切的問題和解答疑慮，健全與民眾之間的信息傳遞方式，進而增進政府與民眾之間的互信與合作。

4.強化基層組織能力，筑牢城鄉社會治理基礎。組織能力關乎基層社會治理現代化的成色。我國在城鄉社區治理、基層公共事務以及公益事業等方面，實行群眾自我管理、自我教育、自我服務和自我監督。內生性社會資源能夠保障基層社會具備一定組織能力，但是在市場化的情勢下基層組織能力會有所弱化。共同締造基于資源嵌入激活利益聯結，以共同利益凝集群眾力量，在這一凝聚過程中要注重將規則嵌入規范性運行流程，以規范化治理過程避免尋租行為，賦予群眾表達權，激發他們的參與感。此外，還要注意將主體嵌入健全的自治組織，以治理平臺構建吸納主體參與，形成基層社會治理有機體，以制度嵌入促進資源流動與基層社會治理相結合，進而提升基層善治能力，筑牢基層社會治理基礎。

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Institutional Analysis and Theoretical Insights Into Co-creating Empowered Grassroots Social Governance

HE Degui，TAO Yu

（School of Humanities and Social Development，Northwest A&F University，Yangling，Shaanxi 712100，China）

Abstract： The degree of alignment between institutional supply and institutional demand is crucial for effective grassroots social governance.Emphasizing the unified action of the government，society and the public in co-creation enhances the governance capacity of the nation and creates conditions for advancing the modernization of grassroots social governance.By constructing an institutional analysis framework for grassroots social governance，this paper elucidates the mechanism of co-creating empowered grassroots governance and provides a case study demonstration through the “Three-line Connection Dual Integration Management Platform Service” approach.The research reveals that the logic of county-level social comprehensive governance is coupled with the logic of “operation collective-institution” selection.In terms of operational choices，co-creation facilitates the construction of a mechanism for grasping comprehensive governance，strengthens the systematic linkage of governance subjects，and encourages more participation in participatory governance by various societal entities.In terms of collective choices，co-creation enhances the effectiveness of public governance and optimizes the structure of grassroots social governance.In terms of institutional choices，co-creation deepens the construction of comprehensive platforms for grassroots social governance，providing strong support for enhancing governance capacity.The modernization of grassroots social governance needs to focus more on the optimization of governance fields，response capabilities，technological empowerment，and social relationships.By leveraging the leadership role of the Party building，nurturing endogenous forces，constructing information-sharing mechanisms，and enhancing the organizational capacity of grassroots，it can better move towards the modernization of grassroots social governance.

Keywords：co-creation;grassroots social governance;governance capacity;the modernization of grassroots social governance;Party building guidance

（責任編輯：張潔）