善治視域下的檔案治理模式研究

摘 要：隨著國家治理體系和治理能力現代化不斷推進，將治理理念引入檔案管理，是檔案事業自身創新與發展的必然，有助于更好地審視和協調檔案事業中的各種社會關系。文章通過整合梳理“檔案治理”和“善治”的基本內涵，構建以善治為框架的檔案治理新模式，分析優化檔案善治的主體、外部框架和內部運行。

關鍵詞：檔案治理；善治；治理能力

中圖分類號： G270.7 文獻標識碼：A

《中華人民共和國檔案法》第一條“為了加強檔案管理，規范檔案收集、整理工作，有效保護和利用檔案，提高檔案信息化建設水平，推進國家治理體系和治理能力現代化，為中國特色社會主義事業服務，制定本法”。明確了檔案對推進國家治理體系和治理能力現代化的重大意義和任務。隨著全國檔案事業“十四五”的開局，《規劃》提出“到2025年，檔案工作走向依法治理、走向開放、走向現代化取得實質性進展，形成與新時代中國特色社會主義事業相適應的檔案事業發展新局面，為建設檔案強國奠定堅實基礎”。在此背景下，以“善治”理念為指導，結合中國基本國情及檔案實際情況，構建適合中國檔案事業發展的治理模式具有重要意義。

一、檔案治理的概念

檔案治理是檔案事業發展的新階段，走中國特色治理之路，推進檔案治理現代化，必須正確理解檔案治理的基本內涵。我國學者對檔案治理的學術定義和內涵呈多樣性，具有代表性的檔案治理概念有：其一，檔案治理就是檔案部門、社會組織和公民等多個主體協同合作，在一定的行動規則約束下，把科學、規范的管理貫穿始終，實現檔案領域善治的活動和過程；其二，檔案治理是在黨政機構的堅強領導和大力支持下，由檔案行政管理部門主導，各級各類檔案機構、社會組織或個人參與，創新合作制度，圍繞發展大局，共同促進檔案事業發展和增強服務大局能力的過程，是國家治理的重要組成部分；其三，部分學者將中國語境下的檔案治理定義為“以檔案部門為主導，社會組織和公民個人廣泛參與，始終堅持民主和法治的原則，協同推進檔案業務管理及其相關事務的謀劃、組織、協調和決策的活動與過程”。這些定義從不同的論述角度在一定程度上對檔案治理做出了完整定義，其他學者或是沿用了這些定義，或是在其基礎上進一步修正。目前，雖然學術界尚未對檔案治理的定義形成統一認識，但有三點可以確定：首先，檔案治理不再是強政府下的國家檔案管理，而是在推進國家治理現代化背景下形成的強政府、強社會的公共檔案治理；第二，檔案治理是國家治理的有機組成部分，推進檔案治理現代化是推進國家治理現代化的基礎支撐和內在要求；第三，檔案治理將社會組織和公民納入檔案治理體系，確定各治理主體的法律地位，最終建立國家與社會之間協同治理、互相監督的最佳生態。

二、善治——檔案治理的目標

俞可平開創了我國的善治研究先河，他認為，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質是國家權力向社會的回歸，即政府與公民對公共生活的合作管理。其基本要素包括合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效。

善治對應的是英語中的“good governance”，顧名思義，是“善”的治理，“善”應包含兩個層次，即善于治和以善治，二者的目的都在于以治成善。善于治是指善于維系有序的狀態，實現秩序內部的和諧穩定；以善治就是按良善之法而治。現將其引入檔案治理這一研究對象，故本文將“檔案善治”定義為：檔案行政機關、各級各類檔案機構、社會組織及公民協同參與決策制定過程，檔案事務和服務運作透明、負責且高效，是檔案事業發展的最優狀態。善治既是檔案治理的手段，又是目標，若檔案治理的各項要素實施得當，則“善治”就成為檔案治理的最終目標。具體而言，要想實現檔案善治的目標，還需進一步營造“共治（多元主體共同參與）”“法治（依法治檔）”“智治（智慧數據治理）”的檔案治理格局。

三、檔案治理模式善治框架構建

一方面，檔案治理模式是實現檔案善治的必然路徑，旨在為公民提供更好的公共檔案服務，提升公共利益，滿足公眾檔案需求，正是“善治”的本質屬性；另一方面，善治為檔案治理模式設定了框架，法治是檔案善治實現的基礎，共治是檔案善治實現的關鍵，智治是檔案善治實現的保障。筆者在此基礎上構建出檔案治理模式善治框架（見圖1）。

1. 檔案治理模式主體的善治

（1）“四位一體”的聯合共治

檔案治理主體集檔案行政機關、各級各類檔案機構、社會組織及公民于“四位一體”，形成多元主體聯合共治的結構（見圖2）。

首先，由檔案行政機關主導，高位推動。其主要包含兩方面內容：一是輸入清晰明確的規則，為檔案資源開發利用提供制度保障，亦為檔案管理走向檔案治理提供政策方向；二是輸入適量穩定的資源，為社會組織參與檔案治理提供經濟基礎。

其次，各級各類檔案機構，組織統籌。在檔案治理相關政策與資源輸入背景下，檔案館需要融入檔案治理大局，專注于檔案公共服務，盡可能實現公共利益最大化。

最后，社會組織及公民參與，監督配合。將社會組織及公民納入檔案治理框架中，可以提升檔案工作活力，擴大社會影響力，進一步推進民主政治的發展。

“四位一體”的聯合共治框架形成了檔案治理模式中的“上下聯動”機制，自上而下的政策與規劃的支持，激發了社會組織及公民參與治理的熱情和活力，確保檔案治理穩步有序推進；需求表達機制（自下而上的需求表達）與需求調研機制（自上而下的需求調研）相結合，實現供給和需求表達的無縫對接，使檔案行政機關對公眾的利益訴求做出積極回應，并采取有效措施以解決問題。

（2）檔案善治服務方式

一是基于“檔案館+檔案館”的聯合式服務。傳統的檔案管理長期遵循統一領導、分級管理的原則，各級檔案館往往僅關注本館或本地區服務，導致跨區域、跨系統的信息服務困難。檔案治理模式打破了檔案資源之間的各種壁壘和邊界，區域檔案館之間以協同理念為引導，強化館際之間的聯系，形成立體化的檔案服務集成共享體系，發揮檔案館集群效應。在區域協同治理模式下，檔案信息資源不再局限于檔案館內部交換，在基于共識的區域檔案館之間也可以實現傳播。因此，檔案信息服務模式也從傳統的“點對點”拓展為“檔案館+檔案館”的聯合式服務。

二是基于“社會組織+檔案館”的協同式服務。社會組織是檔案治理的主體之一，是檔案治理的重要力量。因此，多措并舉地培育并促進各類社會組織參與檔案治理已成為深化檔案治理的基本趨勢。目前，涉及檔案事業的社會組織參差不齊，主要有檔案學會、檔案中介服務機構、社群組織等。檔案學會基本掛靠政府行政機構或企事業單位，不利于參與檔案公共服務，未來學會應逐步與掛靠單位脫離，加強與檔案館的聯系，著力提高學術創新能力、社會影響力、自主發展能力，夯實承接政府職能的基礎，為參與檔案治理做好準備。檔案中介服務機構承擔著檔案治理的具體任務，涵蓋檔案數字化加工、數據庫建設、系統維護等，市場占有份額不足。未來檔案中介服務機構應與檔案館加強協同，創新檔案文化產品開發路徑，延展檔案服務產品類型和功能，促進檔案市場逐步釋放內需潛力。檔案館要加強與社會組織交流，對優質的社會組織給予扶持、鼓勵，引導社會組織的服務更加規范，更多地與社會組織研討合作，推廣好的經驗，創新“社會組織+檔案館”的協同式服務。

三是基于“公民+檔案館”的參與式服務。善治的關鍵是實現全體公民共同參與國家和社會的治理，構建共建共治共享的檔案治理新格局，而民主就是此種參與的最佳方式。因此，構建以民主為方向的檔案治理體系需要充分發揮社會公民的參與意識。公民參與既是提高檔案公共服務能力的有效方式，也是衡量檔案治理效果的關鍵維度。因此，檔案治理主張社會公民參與管理自己的事務，形成社會與政府之間的良性互動，從而在共同治理中推動檔案事業發展。檔案行政機構應不斷創新檔案治理機制，拓寬公民參與檔案治理的路徑，為公民參與和形成關乎公共利益的集體觀念營造有利的外部環境。

2.檔案治理模式外部框架的善治

檔案治理模式外部框架主要包括法律基礎和檔案數據治理。

（1）堅持“法治”原則，為檔案善治提供根本保障

檔案治理現代化必然要求“法治”。法治是治國理政的基本方式，依法治檔是檔案治理現代化的基本要求。良法是善治的前提，只有通過法律對公共權力規范和約束，才能真正保障公民權利。首先，在樹立法治思維的基礎上，完善檔案法規體系。根據對檔案善治模式的規范程度與范圍，從專門立法和相關立法兩類夯實檔案法治基礎，使檔案治理的理念在檔案相關法律中予以體現并有效實施。這是對檔案治理的宏觀把控，可以使檔案治理有章可循、有法可依，為檔案善治提供根本保障。其次，強化行政執法。檔案法規的貫徹執行是檔案法治的核心，而落實檔案行政執法責任機制是檔案法規貫徹執行的關鍵環節。只有通過明確檔案執法主體、執法內容、執法程序、打造過硬的執法隊伍，才能為檔案治理行政主體的運營和社會組織、公民的參與塑造良好的法律環境。此外，還應建立檔案行政監管體系，保障依法治檔的貫徹落實和應用；最后，深入開展檔案法治宣傳。統籌各級各類檔案機構、社會組織等宣傳力量，深耕優質內容，拓寬普法宣傳媒介，線上線下融合，將經常性普法與臨時性普法相結合，注重宣傳效果，營造良好法治氛圍，進一步增強全社會的檔案法治意識與法治觀念。

（2）堅持“智治”要求，為檔案善治提升科技支撐

《“十四五”全國檔案事業發展規劃》的印發表明從國家層面支持大數據時代新技術、新理念與檔案治理相融合。

國家檔案局原局長楊冬權在“2019年檔案從業者安全保護專題研討會”上指出，智慧檔案館更重要的應該是對檔案內容的智慧管理，是把檔案內容變成人的智慧，變成人工智能的一部分。想要實現檔案自動推送給用戶，那就是把檔案數據化。只有到了這一步，我們的檔案才能真正稱之為智慧檔案，我們的檔案館，才能真正稱之為智慧檔案館。目前，國內大部分智慧檔案館局限于軟硬件系統的外在智慧，即對檔案實體、檔案庫房環境和樓宇的安全智能管控，并未實現對檔案治理業務流程的智慧化。因此，有必要統籌和全面推動檔案工作部門與其他數據部門開展數據、技術、業務協同探索，重點研究大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等技術對檔案治理的挑戰和機遇，充分挖掘海量檔案大數據中蘊含的價值，切實提高綜合治理能力。

3. 檔案治理模式內部運行的善治

在實現檔案治理主體及外部框架善治的基礎上，檔案治理模式內部運行也應該符合善治的標準。

善治要求檔案治理從開始之初就梳理清晰的工作流程，合理界定與劃分機構職責，在法律及政策的標準化框架下，厘清各個相關主體的權力、責任和義務，把政府不該管、管不好的事務交給市場和社會，政府重點履行好宏觀調控、維護社會公平競爭等職能。在檔案善治過程中堅持各主體間的合作，減少行政部門的管控，承認社會多元主體的平等共治。通過建立有效的激勵機制，提高多元主體協同參與治理的積極性，最大程度地激發和釋放內在潛能和活力，在互動合作中尋求整體利益最大化與共贏發展。

在社會主義市場經濟的大環境下，我國的檔案服務市場趨向于專業化與社會化，而多元治理主體為檔案服務市場注入了新的生機與活力。同時，由于檔案信息資源配置過程中的市場失靈，使得檔案行政機關的決策者意識到，政府有必要對檔案服務市場干預，即通過經濟、法律、政策及相關管制措施，減少或消除檔案服務市場失靈現象，使多元主體能夠公平地參與檔案治理，形成行業自律和良性競爭環境。

四、結語

隨著國家治理體系和治理能力現代化新論題的提出，我國致力于從各個領域推進國家治理體系和治理能力現代化，自此在檔案界掀起新一輪的“檔案+治理”研究熱。我們必須正視和理解當前檔案事業發展的現狀，不僅要重視理論研究，將理論與實證性研究并重，還要從實踐中總結，進一步升華為理論成果，最終構建系統完整的檔案治理理論框架。本文以檔案權利共享和多元主義協同理念為引導，構建了善治視域下的檔案治理模式，以期為推進我國檔案治理現代化提供有益的思路。

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作者單位：山西衛生健康職業學院