政府引導型旅游投資基金的戰略價值與優化方向1

旅游業長期面臨融資約束和困境，兼顧政府引導和市場激勵的旅游投資基金應運而生2。政府引導型旅游投資基金是政府財政資金出資、引導社會資本共同出資設立的股權投資資金，致力于支持旅游業發展中的重點領域和薄弱環節。政府引導基金作為一級市場最大的有限合伙人（limited partner，LP），由普通合伙人（general partner，GP）管理，是助推旅游業高質量發展的重要投融資工具。政府引導型旅游投資基金分為母子基金型、直接投資型以及母子基金與直接投資相結合型，以直接或間接投資的方式最終投向旅游企業或項目（圖1）。

一、政府引導型旅游投資基金的戰略價值

政府引導型旅游投資基金作為政府與市場、財政與金融的有機結合，肩負著支持旅游業高質量發展的使命責任，具備規模資本、戰略資本、耐心資本、聰明資本的特點，這些特點體現出其獨到的戰略價值。

第一，政府背書價值。政府財政出資具有“信用認證”作用，政府引導型旅游投資基金的投資意味著投資標的間接被政府所認可和支持，從而向市場傳遞出更強烈的積極信號。這有助于增強各類資本對旅游業的投資興趣，并在一定程度上克服因旅游項目投資回報周期長、盈利不穩定等因素而導致的社會資本信任不足問題。

第二，創新引導價值。政府引導型旅游投資基金大多投向符合本地產業發展方向的創新型旅游企業或項目，引導行業創新發展。旅游企業或項目為吸引投資基金支持，需要加大創新力度。2018年文化和旅游部成立以來，一批政府引導型旅游投資基金轉為文旅融合型基金，推動文化和旅游深度融合。“文旅+”新業態型基金蓬勃發展，大力支持文旅體、文旅科、數字文旅等融合形態創新。

第三，融資融智價值。政府引導型旅游投資基金是金融工具，通過資金融通、資本交換、資源配置促進經濟效益最大化。政府和社會資本聯合出資為旅游企業提供持續融資，緩解旅游景點建設、旅游設施和基礎設施改善的融資約束。此外，政府引導基金還會通過提供信息資源、決策咨詢、合作渠道等無形資產的方式助力旅游企業發展。

二、政府引導型旅游投資基金的高效驅動模式

截至2023年底，我國已有超過75只政府引導型旅游投資基金，累計金額超過1000億元1。政府引導型旅游投資基金不僅具有規模性和穩定性，還要充分發揮其經濟效益、社會效益、行業效益和管理效益。通過分析政府引導型旅游投資基金績效，可以總結4種基金高效驅動模式。

一是杠桿驅動型高效。該模式是指基金以其良好的財政出資與社會資本結構、多元的社會投資人以及強大的吸引異地社會資本投資的能力，最大程度地以財政出資撬動社會資本聯合投資。以新疆阿勒泰浦銀旅游產業發展基金為例，此類基金通常位于旅游資源稟賦高且資源獨特性強的地區，因其旅游資源開發空間大、旅游經濟發展潛力大而在基金招商時表現突出，發揮更強的杠桿效益。

二是投資拉動型高效。該模式是指基金具有更高頻次的對外投資行為，被投旅游企業質量優且被投企業獲得投資后發展好，擁有較高的投資效益。例如，陜西旅游產業投資基金自2017年設立以來，以直接投資的方式成功投向21家旅游企業，累計投資近5億元，培育了一批優質的旅游經營主體2。

三是社會普惠型高效。該模式是指基金有著較強創新引領性、兼顧普惠性和就業帶動性等社會效益，投向獨角獸、專精特新中小企業等創新型企業或扶持小微企業的比例更高，且能帶動更大規模就業。例如，湖南文化旅游創業投資基金成功投向新三板企業中惠旅智慧景區管理股份有限公司，其投資的石牛寨景區和懷化雪峰山建設項目均為旅游扶貧和鄉村旅游典范。

四是產業導向型高效。該模式是指基金服務本地旅游產業發展的能力較強，具有強大的區域和行業定向扶持能力。例如，紅河浦發旅游投資基金成功投向云南紅河本土旅游企業，具有極強的服務本地旅游企業屬性，推進哈尼梯田核心區傳統村落改造、異龍湖環湖旅游觀光路等一批重點旅游項目建設。

三、政府引導型旅游投資基金的低效問題及原因

政府引導型旅游投資基金存在“只建不投”的“形式基金”、“只建未撬”的“政府獨資”、“投而不實”的“偽投旅游”等問題。部分基金只是為完成上級政策指示或業績要求而設立，尚未進行對外投資，存在多只基金重復投向同一旅游企業的情況；或是僅有政府出資，沒有社會資本跟進投資，尚未發揮對社會資本的撬動作用；抑或是投向“偽旅游”項目、打著旅游旗號的“硬科技”項目。產生以上問題的原因如下。

一是缺乏針對性的政策指導。大多政府引導型旅游投資基金沒有專門的管理辦法，僅遵循上級政府引導基金管理辦法，缺少從產業特性視角出臺專項的支持政策和基金管理辦法。基金管理規范性強而創新不足，缺少激勵機制，導致社會資本參與積極性不高。此外，存在行業主管部門管理缺位現象，缺乏多部門聯合協調機制以及基金管理機構與行業主管部門定期溝通機制，從而影響行業主管部門的政策引領和指導作用。

二是社會性與經濟性難平衡。財政資金追求社會效益與社會資本追求經濟效益的目標不一致，導致社會募資難。政府更注重社會公益、產業引領和資產安全，而社會資本方更青睞高投資回報率。激勵來源、風險偏好和投資目標等矛盾導致GP與LP之間存在理念差異，繼而引發決策分歧。旅游業重資產項目投資的長期性與基金的短期逐利性相矛盾，導致投資主體對旅游項目的興趣不足。

三是政府干預與市場自主難平衡。政府作為基金運作初期主要出資人，“政府引導”易成為“政府主導”，過度干預或尋租行為將限制基金的市場化運作。國資GP可能因投資經驗不足、市場化運作機制不完善等缺乏專業運作能力，限制基金創新和高效運行。此外，嚴格的返投要求阻礙社會資本投資。政府引導基金通常規定投向某個區域或行業，且須要達到一定規模、解決一定數量就業等，但欠發達地區往往因營商環境、產業基礎等因素導致返投要求難以實現。

四、政府引導型旅游投資基金的優化方向

第一，規范基金管理，完善政策支持。首先，制定針對政府引導型旅游投資基金運行的指導意見，通過頂層設計規范基金“募、投、管、退”等各個環節；明確政府職責與權限，減少不必要的政府干預，提高基金使用效率。其次，加強對資金投向決策關鍵環節的監督管理和嚴格把關，避免基金投向“偽旅游”企業和項目，確保資金用在實處。再次，落實政府引導基金績效評價工作，通過發布基金績效評價報告，對低效基金提出警示，倒逼基金提質增效。

第二，改革體制機制，創新招商路徑。首先，推進體制機制改革創新。完善基金管理人容錯或免責機制、優化官員績效考核機制，避免政府因過度規避風險影響基金績效，提高政府投資決策效率；創新市場化運作與激勵機制，聘請文旅投資經驗豐富的基金管理團隊，根據市場規律管理運作基金；從股權激勵、業績掛鉤、風險共擔等方面創新激勵機制，推動GP與LP共存共榮。其次，創新招商引資模式，加強基金成功投資案例的宣傳工作，發揮典型案例的示范引領效應。

第三，加強多元互動，共建金融生態。首先，建立多元投入機制。加強政府引導基金與多元社會資本的良性互動，聯動數字普惠金融、傳統金融等其他金融支持方式，構建服務旅游業的金融生態體系。其次，建立多級聯動機制。推動實現基金的縱向聯動，形成“省-市-區”多級聯動機制，以省級母基金下設成立市級、區縣級子基金，聚焦扶持本地產業發展。再次，建立區域幫扶機制。加強欠發達地區基金設立與管理。依托城市群或經濟帶建立跨區域的基金合作聯盟，加強橫向合作與幫扶機制，緩解弱勢地區募資難的困境。

第四，立足本地實際，明確賦能路徑。首先，動態布局適配本地市場的基金體系。推動設立旅游與文化、科技、健康等本地優勢產業關聯的融合型基金，引導資金助力新業態培育和產業結構優化。其次，差異化設定基金運行規則。各地區應結合地區政策導向和實際發展需要，在返投要求、投資方向、標的要求等細則上進行動態調整，避免“一刀切”或生搬硬套。再次，因地制宜找準基金賦能增效路徑。根據旅游資源稟賦、城市區位、經濟規模等因素，找準基金投資策略，充分發揮其經濟社會綜合效應。

（第一作者系該院旅游管理系主任、副教授，第二作者系該院碩士研究生；收稿日期：2024-06-19）