“回流藥”產業鏈中參保人法律風險及管控

近些年“回流藥”黑色產業鏈日益壯大，涉案金額動輒千萬，甚至上億。2024年1月27日央視“焦點訪談”節目播出云南普洱警方查處的“回流藥”案值達2億元。2019年牡丹江警方查處的“回流藥”案值達1.5億元，非法銷售網絡輻射全國?！盎亓魉帯卑讣粌H詐騙國家醫?；?，而且“回流藥”質量問題對人民群眾的生命健康構成重大威脅?！盎亓魉帯卑讣呀浺鹣嚓P司法部門的重視，陸續出臺了“回流藥”案件治理的司法解釋和意見。醫保參保人的參與是“回流藥”產業鏈中不可忽視的一環，沒有參保人員的購、售藥行為，“回流藥”的產業鏈難以形成，因此有必要對參保人員的購、售藥行為進行研究，斬斷“回流藥”產業鏈。本文將從“回流藥”產業鏈中參保人行為性質入手，分析其法律風險，在此基礎上進一步討論如何從源頭管控“回流藥”現象。

“回流藥”產業鏈及參保人的行為性質

“回流藥”是指行為人使用他人醫療保障憑證，或參保人利用醫保報銷從定點醫藥機構購買藥品，在個人實際支付購藥費的基礎上加價銷售給藥品回收人，藥品回收人銷售給有資質的醫藥機構，醫藥機構再銷售給患者?！盎亓魉帯碑a業鏈是由騙保加非法藥品交易行為連接而成。由于“回流藥”的主要來源是參保人從定點醫藥機構購買的藥品，因此與來源主要為臨期或過期藥的“二手藥”有明顯區別。“回流藥”自1998年我國建立醫保制度起就已存在，彼時醫保藥品目錄收載藥品范圍小，醫保報銷比例低，“回流藥”并未形成產業鏈。然而隨著醫保報銷藥品種類增多，報銷比例加大，“回流藥”形成了黑色產業鏈。隨著對藥品實施電子監管，越來越多的“回流藥”案件被揭露。2016年1月26日，國家食品藥品監管總局發布通告稱，陜西某藥業有限公司等7家企業存在購銷非法回收藥品或為購銷非法回收藥品企業違法提供發票等嚴重違法行為 ，這應是首次公開發布“回流藥”專案。此后，黑龍江、浙江、重慶、北京、云南等地均通報過重大“回流藥”案件。

在“回流藥”黑色產業鏈中參保人居于產業鏈前端，其違法行為主要表現為：1.本人將家中囤藥非法銷售給藥販子獲取經濟利益。2.本人持卡超量、超頻次開藥，并將藥品加價銷售給藥販子牟利。3.醫保卡轉交他人，由他人持卡開藥，本人從中非法牟利。實踐中，第一種情況由于成本高利潤低，在“回流藥”案件中所占比例較小。第二、第三種情況是“回流藥”的主要來源，其中慢特病患者因其所用藥品市場需求大而成為“回流藥”犯罪鏈條的另一方參與者。治療心血管、高血壓、高血脂、糖尿病等慢性病的處方藥，處在牡丹江查處的“回流藥”藥品銷售排行榜前十名。

“回流藥”產業鏈中參保人的法律風險

在“回流藥”案件中，藥販子無疑是國家重點打擊的對象。2024年兩高一部聯合印發的《關于辦理醫保騙保刑事案件若干問題的指導意見》（以下簡稱《意見》）第10條明確規定“依法從嚴懲處醫保騙保犯罪，重點打擊幕后組織者、職業騙保人等”。2022年兩高出臺的《關于辦理危害藥品刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）未明確指出醫保參保人應負的刑事責任，表明“回流藥”案件中醫保參保人涉案存在復雜性，對其追責須慎重。從責任性質角度，醫保參保人所涉法律風險包括刑事風險和行政風險。

（一）涉案醫保參保人的刑事法律風險

超量、重復配藥并轉賣的行為定性。無論是本人親自還是將卡轉交他人，超量、重復配藥的醫保參保人主觀方面均是非法占有。2022年《解釋》沒有明確規定醫保參保人應負的罪責。實踐中，一些涉案金額巨大，情節惡劣者以詐騙罪被追究刑責。以兩高公布的胡某良、張某紅詐騙案為例，2020年浙江金華醫保局發現參保人員胡某良利用血友病患者的身份，伙同他人使用本人及其他血友病患者的醫?？?，在多家醫院以醫保報銷的方式虛開血友病治療藥物，后通過病友群進行銷售，最終被認定為詐騙罪。2024年《意見》明確“回流藥”案件中參保人的刑事責任，“利用享受醫療保障待遇的機會轉賣藥品、醫用耗材等，接受返還現金、實物或者獲得其他非法利益”的行為認定為詐騙罪。由此可見，國家已逐漸加大對“回流藥”產業鏈前端的參保人虛開藥品行為的打擊力度。

參保人轉賣精麻藥品的行為定性。精麻藥品指國家規定管制的能夠使人形成癮癖的麻醉藥品或者精神藥品，兼具藥品和毒品的雙重屬性，如果參保人轉賣精麻藥品還可能涉嫌販毒?！度珖ㄔ憾酒贩缸飳徟泄ぷ髯剷o要》中將向走私、販毒的犯罪分子或者吸毒人員販賣精麻藥品的行為認定為販賣毒品罪，如參保人在明知自己轉賣的藥品系精麻藥品，且知曉收購藥品的是毒販或吸毒人員的情況下，可以認定為販賣毒品罪。如國家醫療保障局通報的一個案例，福建龍巖的黃某染上了毒癮卻沒有收入，為了吸毒走上了“以販養吸”的道路。她通過寄送、直接送貨、在其租住處直接兜售等方式多次向在校生和社會青年販賣精麻藥品牟取暴利，后被公安機關抓獲歸案。

參保人轉賣過期藥、變質藥的行為定性。藥品的儲存需要一定的溫度和濕度條件，不常用藥品和過度囤積的藥品往往容易過期或變質。根據《藥品管理法》變質藥為“假藥”，過期藥為“劣藥”。根據刑法第141條規定銷售假藥罪是行為犯，在明知自己轉賣的藥品是變質藥的情況下，參保人的轉賣行為就構成銷售假藥罪。參保人明知自己轉賣的藥品已經過期，客觀上又造成他人健康嚴重受損的后果，其行為就已經觸犯了刑法第142條的銷售劣藥罪。在實踐中，轉賣劣藥的參保人可能辯稱自己只是想賺一點錢，并沒有“對人體健康造成嚴重危害”的主觀故意，但實際上構成銷售劣藥罪危害結果具有雙重性，既危害藥品監管秩序，也危害公眾人體健康，其中“對人體健康造成嚴重危害”是指輕傷害以上的實害結果。另外因劣藥本身的危險性低于假藥，其危害后果呈現間接性特征，所以該實害結果不宜作為本罪的主觀明知內容，即使參保人有此辯解也不影響銷售劣藥罪的認定。

（二）涉案醫保參保人的行政法律風險

《意見》與《解釋》均規定“對實施醫保騙保的行為人是否追究刑事責任，應當綜合騙取醫療保障基金的數額、手段、認罪悔罪、退贓退賠等案件具體情節，依法決定”。然而在刑事法律風險之外，涉案參保人還存在來自醫保部門和藥品監管部門的行政法律風險。一方面參保人使用醫療保障的權益會減損，根據《醫療保障基金使用監督管理條例》（以下簡稱《醫保條例》）第41條參保人員“利用享受醫療保障待遇的機會轉賣藥品，接受返還現金、實物或者獲得其他非法利益”，醫療保障部門將暫停其醫療費用聯網結算3個月至12個月。另一方面參保人還可能被行政罰款，根據《醫保條例》以騙取醫療保障基金為目的的參保人還將受到騙取金額2倍以上5倍以下的罰款。同時參保人轉賣藥品的行為，根據《藥品管理法》也可能面臨高額罰款。

“回流藥”管控對策和建議

對“回流藥”的管控除了繼續保持對藥販子的打擊力度外，也要加強源頭治理，引導參保人合法購藥、理性購藥，斬斷“藥販子”的貨源。

（一）開啟責任明確的協同治理機制

打擊“回流藥”黑色產業鏈不能僅靠醫保部門，還需要多部門協作。2021年國家醫保局會同國家衛健委、公安部開展的打擊欺詐騙保專項行動開啟了“回流藥”協同治理模式。2023年國家醫保局邀請最高人民檢察院、財政部加入專項整治，2024年又邀請最高人民法院加入，行政執法與刑事司法進一步有效銜接，部門監管合力逐漸形成。為更好地發揮協作效能，還需明確各部門在防范、打擊“回流藥”案件中的職責。

衛健部門在職責范圍內幫助醫院建立針對“回流藥”源頭的內控機制并監督實施。在藥品追溯機制的設立上，聯合醫保部門構建既能保障參保人隱私同時又能實現參保人購藥數據互聯互通的醫保購藥數據信息化共享平臺。市場監管部門健全智慧監管臺賬，及早發現藥品經營企業非法購銷藥品的行為。公安、檢察機關與醫保部門聯合研究針對參保人的行刑銜接機制，及時介入取證。

（二）構建“回流藥”案件數據研判模型

隨著國家藥品信息化追溯體系的建設，作為藥品唯一身份標識的“追溯碼”在查處“回流藥”案件中所起的作用越來越大。通過掃描“追溯碼”可以第一時間感知藥物的二次銷售。榆林市醫保局利用自建的“追溯碼”體系在不到一年的時間內攔截定點藥店同一藥品二次支付7578次，涉及金額80.91萬元。“追溯碼”成為查處“回流藥”案件的重要抓手。在查處中可以圍繞“追溯碼”搭建“回流藥”案件的數據研判模型。對“回流藥”案件露頭就打，打早打小以保護醫?；鸷腿嗣袢罕娚】?。

“回流藥”研判模型的開發和使用以醫保部門為主，公安、檢察為輔。醫保部門在打擊“回流藥”案件的一線，通過在全國基金智能監管體系中植入“回流藥”研判模型實現案件的及早發現。公安機關已有的案件研判模型可以為“回流藥”研判模型的開發提供思路。公安、檢察參與研判模型的開發還可從刑事司法的角度固定證據，為之后可能的刑事銜接打下基礎。

（三）健全售出藥品的回收機制

售出藥品作為“回流藥”的重要貨源，要想使其不流入藥販子手中就需要給藥品持有人提供合適的回收渠道。售出藥品包括未過期、臨期和過期藥。目前我國尚未建立法定的藥品回收管理機制。僅對過期藥的處理方式在《藥品管理法》第83條有所體現，“對過期藥應當由藥品監督管理部門監督銷毀或者依法采取其他無害化處理等措施”。據統計，我國每年產生1.5萬噸過期藥品，國民對于過期藥品的危害意識不夠高，只有部分人會將其單獨分類或送至專業回收處理點。民間有大量售出但不再使用的藥品，沒有健全的藥品回收機制，家庭大量不再使用的藥品成為藥販子的“回流藥”。為掐斷“回流藥”的源頭，必須健全藥品回收管理機制。

藥品回收管理機制的建設需考慮如下因素：首先是明確藥品回收的公益性，但應給予適當財政、稅收等層面的支持。其次要提升藥品回收的便捷性，如在社區內設置藥品回收點，或居民下單后由專人上門取藥，部分藥企可開展以舊藥換新藥的活動提高居民參與的積極性。最后，藥品回收后不能直接焚燒了事，應加強對過期、臨期藥品再利用的思想，如最早開展藥品回收的法國就采用提取過期藥內還可再次利用成分的方式對藥品再次利用，有一定的借鑒價值。

（欒時春，華東政法大學刑事法學院講師，法學博士）