深化農村集體經營性建設用地入市工作探索與建議

深化農村集體經營性建設用地入市工作是黨中央、國務院批準的一項重要工作，已制定出臺《關于深化農村集體經營性建設用地入市試點工作的意見》，明確了入市適用范圍、程序、規格等。2023年3月1日，自然資源部開展了深化農村集體經營性建設用地入市試點工作視頻培訓，深入學習貫徹中央關于深化農村集體經營性建設用地入市試點工作總體部署，準確把握重點任務，明確工作要求，正式啟動試點工作。農村集體經營性建設用地入市主要探索了規劃確定的工礦倉儲、商服等經營性用途的存量農村集體建設用地，通過出讓、租賃、入股等方式入市，有關制度性成果已經納入了新施行的土地管理法及其實施條例。市縣人民政府從土地供應者變成市場監管者、服務者、調控者，以W縣為例，通過深化農村土地制度改革，實現土地資源優化整合和節約集約用地。

農村集體經營性建設用地入市工作的探索與成效

一、探索+實踐，為土地入市打頭陣創經驗

提前試點、超前謀劃，在農村集體土地入市工作中敢于打頭陣、當先鋒，創新性完成了一系列工作。

一是首批土地試點。2020年，W縣啟動農村集體經營性建設用地入市準備工作，成立W縣深化集體經營性建設用地入市工作領導小組，在推進此項工作中積累了大量經驗，成功入選全國深化農村集體經營性建設用地入市試點縣。2023年3月1日入選試點縣以來，W縣各相關單位緊密配合，排查出符合條件并入市意向積極的農村集體經營性建設用地地塊，建立了信息檔案和動態數據庫，為下一步全面開展深化農村集體經營性建設用地入市做好準備。

二是首創點狀供地。全省首家探索實踐農村集體經營性建設用地商業用地“點狀供地”模式，成功試點民宿發展點狀方式供地，在不破壞生態環境、不影響地質安全、不破壞自然風貌、不影響村莊建筑風格、建筑物地基不突破用地紅線、建筑物屋檐不伸出用地邊界的強制性具體要求下，W縣金嶺坡太行藝術小鎮民宿集群項目87.06畝分為73宗土地進行點狀供應，節約林地資源560畝，有效實現了項目用地精細化、精準化、集約化，為企業節約拿地成本近億元。

三是首宗掛牌交易。在省級相關配套政策未出臺的前提下先行先試，全省第一宗集體經營性建設用地入市點狀供地試點地塊在W縣成功入市。新法實施至今，W縣探索農村集體經營性建設用地入市32宗，其中商業用地11宗，工業用地18宗，倉儲用地1宗，公共管理與公共服務用地1宗，社會福利用地1宗，總面積699.71畝，總價款9916萬元。

二、排查+規劃，為土地入市摸家底夯基礎

一是全覆蓋摸底排查。結合農村集體土地不動產登記發證、第三次全國國土調查數據、國土空間總體規劃和實用性村莊規劃等，對轄區內符合條件的農村集體建設用地地塊進行全面摸底排查，建立地塊臺賬，形成信息檔案和動態管理數據庫。今年以來，共排查出17宗符合條件并入市意向積極的農村集體經營性建設用地地塊。

二是規劃編制一張圖。符合國土空間總體規劃、實用性村莊規劃是農村集體經營性建設用地入市的首要條件。編制縣級國土空間總體規劃、鄉鎮城鎮規劃、村級“多規合一”的實用性村莊規劃，將確定入市的地塊列入年度土地供地計劃，依法控制用地規模，促進節約集約利用。從2020年開始，W縣按照“試點先行，逐步推進”的原則，全縣138個應編村莊的實用性村莊規劃已經全部完成編制工作。

三是發放土地產權證。調查統計村莊內不同類型土地，土地總面積及管理權屬或權益的結構，細化分析、記錄相關信息，完成集體土地所有權和使用權確權登記，更新完成全縣8個鄉鎮187個行政村所有權1772宗地的確權調查工作，共排查出集體所有權土地801宗，面積533.41平方公里。

三、規范+紅線，為土地入市強保障抓規范

堅持問題導向和底線思維，嚴格交易程序，有效促進農民增收。一是定地價。為全面掌握農村集體建設用地利用狀況，科學管理和合理利用土地使用效率，W縣于2019年開展了集體建設用地基準地價的制定工作，并通過了市自然資源和規劃局組織的專家驗收，2020年8月5日已公布實施。二是嚴程序。將土地入市分為確定擬出地塊、編制方案、村級意見、入市申請、入市審查、入市審批、入市公告、交易及簽訂合同、繳納相關費用、不動產登記10個階段。三是劃紅線。嚴格落實“二三二”工作要求，堅決避免出現農用地轉為新增建設用地入市，宅基地納入入市范圍，符合入市條件的土地搞商品住宅開發等行為。明確村集體增值收益分配、收益調節金繳納比例，為集體土地入市收益分配提供依據以及提供鄉村振興資金保障。

農村集體經營性建設用地入市存在的主要問題

一、政策依據方面

在具體操作過程中，由于土地增值收益調節金、契稅調節金具體征收比例和繳納方式沒有上位政策依據，W縣按照《W縣農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理辦法（試行）》相關規定，商服用地收取50%；其他類用地收取30%；工業及其他用地收取20%。另外，以出租、作價出資（入股）等方式入市的，收益調節金按交易總年限一次性征收到位；交易雙方未規定使用年限的，按對應用途土地的最高出讓年限計算。

二、工程施工證銜接方面

缺乏相關上級政策支持，《鄉村建設規劃許可證》及《工程施工證》缺乏許可依據，兩證許可范圍、辦理流程及職責單位不明確，住建部門無法辦理施工證，致使各單位間無法正常協作辦證。

三、城區土地入市問題

城區土地由于其靠近城市市區的地理位置，或將成為政府集體土地入市的主要區域，但上級相關政策并沒有明確哪些土地可以直接入市進行建設和使用。因此，城區土地是否作為集體經營性建設用地入市仍存在爭議和政策盲區。

做好農村集體經營性建設用地入市工作的幾點建議

農村集體經營性建設用地入市工作要審慎穩妥推進，深化試點，堅持同地同權同責。

一是認真落實“二三二”工作要求，審慎穩妥推進試點工作。抓住符合規劃和用途管制、依法完成權屬登記兩個前置條件，緊盯“三項負面清單”、探索利益分配機制及權利保護機制兩項重點機制。進一步吃透政策、運用政策，立足縣域實際，緊扣鄉村振興發展主題。農村集體經營性建設用地入市可為鄉村產業、資金等要素提供保障，可更好地挖掘廣大農村地區潛力。

二是加大國土空間總體規劃編制力度，推進實用性村莊規劃編制工作。積極開展“多規合一”，依法依規控制農用地規模，促進集體經營性建設用地的節約集約利用。

三是出臺配套政策文件，保障入市合法合規。目前省級最新工作方案和各項配套政策還未出臺，暫擬定工作實施方案和入市管理辦法初稿。下一步將依據上級政府、自然資源部門新出臺的政策和指導意見，修訂完善出臺符合縣域實際的工作方案和入市管理辦法等系列制度，為入市提供政策支持。

四是健全政府、集體、民主監管體系，建立主體明確、監督到位的監管機制。形成多層次、多形式的土地征收民主協商及公示機制，保障農民參與權、知情權。盡快制定兼顧國家、集體、個人的土地增值收益、配套費等分配機制，確保土地增值收益在國家和集體之間分配大體平衡，切實保障集體經濟組織成員合法權益。

五是完善建設項目證件辦理配套法律政策、規范工程施工證流程。明確住建、自然資源主管部門職責，壓實責任，充分發揮鄉村規劃委員會作用，明確議事規則，完善鄉村建設規劃許可工作程序，保障建設項目順利實施。

深化農村集體經營性建設用地入市試點工作，既要讓農戶充分享受土地增值收益，實現集體、群眾、企業多方受益共贏，又要提高資源節約集約利用、激發中小企業活力、促進鄉村振興發展。下一步，要在充分研究法律、政策及吸取試點經驗、利用現實條件的基礎上，把握重點環節，扎實做好擬入市土地和意向項目調查摸底、入市方案編制、公開競爭交易、土地增值收益分配、不動產登記等工作，形成試點效應開創W縣實踐新局面。（作者單位：修武縣財政局）

（責任編輯：趙新江）