財政投資評審與預算績效管理融合發展的路徑思考

財政投資評審與預算績效管理是提高財政資金使用效益、實現國家治理體系和治理能力現代化的重要手段。隨著預算績效管理實踐的深入推進，兩者呈現融合發展的趨勢。本文結合融合發展理論基礎，剖析融合發展的必要性，并從制度、理念、方法、數據、問責等維度提出深化融合發展的路徑，為提升財政資金使用績效、服務經濟社會高質量發展提供支持。

一、財政投資評審與預算績效管理融合發展的理論基礎

財政投資評審與預算績效管理融合發展，既是理論發展的必然要求，也是現實需要。從理論溯源看，二者同屬于財政資源配置理論體系，財政投資評審是在市場失靈、政府干預的理論指導下，對財政投資項目開展事前評估，優化財政投資決策，提高財政資金配置效率。預算績效管理則是在新公共管理理論、委托代理理論等基礎上，對財政資金實施事前、事中、事后全過程、全方位績效管理，實現預算與績效、事前與事后、投入與產出的緊密結合。從價值取向看，二者均強調以結果為導向，通過科學評估、規范管理，著力提高財政資金使用效益，財政投資評審重在事前評估把關，篩選出必要性強、投資回報高的項目，為預算安排提供參考；預算績效管理則貫穿預算編制、執行、決算、監督全過程，基于績效結果優化預算編制，實現“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”。

二、財政投資評審與預算績效管理融合發展的必要性

（一）有利于強化投資源頭控制，從決策階段入手提高投資效益

投資決策是影響投資效益的關鍵因素，科學評審投資項目是實現財政投資效益最大化的前提，然而當前財政投資決策還存在決策不夠科學、論證不夠充分等問題，影響財政投資質量和效益。將財政投資評審與預算績效管理相融合，建立健全重大投資項目評審和預算安排績效評估聯動機制，從源頭上把好投資決策關，能有效堵塞決策環節的漏洞，提高財政投資的科學性和精準性。通過投資評審，深入論證項目建設的必要性、投資估算的合理性、籌資方案的可行性、預期績效目標的科學性等，促進形成科學決策、民主決策、依法決策的良性機制。預算績效管理要求按照“花錢必問效，無效必問責”的要求，將績效理念植入預算編制，通過開展事前績效評估，優選績效目標明確、實施方案科學合理、預期績效顯著的項目納入預算安排。

（二）有利于實現投資全過程精細化管理，形成投資閉環

財政投資活動涉及決策、執行、驗收、后評價等多個環節，需要實施全過程、全方位、全覆蓋管理，這是實現投資效益最大化的內在要求。財政投資評審側重對投資的必要性、可行性、合規性等開展事前評估把關，屬于投前管理的重要內容；預算績效管理貫穿預算編制、執行、決算、監督全過程，涵蓋事前、事中、事后各環節。通過事前績效評估，預算編制環節嵌入績效目標，將績效理念貫穿于資金配置始終；項目實施環節，通過績效運行監控，及時跟蹤資金撥付使用、項目建設進展等情況，發現和糾正偏差；項目建成投入使用后，通過績效評價，對照事前績效目標，評判項目完成情況，分析績效偏差的原因，為優化調整投資提供決策依據。

（三）有利于實現多目標協同優化，促進經濟效益與社會效益統一

財政投資的目的在于發揮財政資金的引導帶動作用，既要追求經濟效益，實現經濟增長和結構優化，又要兼顧社會效益，服務民生改善。傳統的財政投資評審，側重評判項目的財務可行性和經濟效益，對項目的社會效益、生態效益等考慮不足。將財政投資評審與預算績效管理相融合，有利于樹立綜合效益理念，促進多目標協同優化。財政投資評審積極吸收預算績效管理的理念方法，在關注財務可行性及經濟效益的加強對項目社會效益、生態效益、可持續性的評判，將群眾是否滿意作為重要評判標準，促進短期效益與長期效益、局部利益與整體利益、經濟效益與社會效益的平衡，更好地發揮財政投資的綜合效益。

三、深化財政投資評審與預算績效管理融合發展的路徑思考

（一）優化頂層設計，健全融合發展的制度體系

1.出臺專門文件，明確總體要求。財政投資評審與預算績效管理融合發展，需要頂層設計的統領和制度規范的保障，加快制定出臺專門文件，明確財政投資評審與預算績效管理融合發展的指導思想、基本原則、主要目標和重點任務。制度設計堅持問題導向，針對實踐中存在的評審與績效脫節、多頭重復等突出問題，提出可操作的改革舉措，總體要求把握好統籌兼顧、協調推進的基調，堅持評審與績效并重，進一步理順兩者在財政資金分配、使用、管理等環節的關系，明確各自側重點，厘清責權邊界，實現優勢互補、融合貫通。

2.建立部門協同工作機制。財政投資評審與預算績效管理涉及發展改革、財政、審計、行業主管部門等多個部門，建立健全部門間的協同配合機制。明確各部門職責分工，如發展改革部門重點從投資方向、結構布局等宏觀層面把關，財政部門側重從資金安排合理性、績效目標可行性等方面評審，行業主管部門發揮行業管理和技術優勢，為綜合評審提供支撐。加強工作統籌，建立由財政部門牽頭，有關部門參與的聯席會議制度，加強重大問題的溝通協調，形成工作合力。完善信息共享機制，依托大數據平臺，推動投資評審、項目管理、預算管理、績效管理等業務系統的數據共享和業務協同，提高投資評審、績效管理的質量和效率。

（二）創新評審理念，提高評審的前瞻性和科學性

1.樹立全生命周期理念，前移評審關口。財政投資評審樹立全生命周期理念，重視投前評估，加強投中監控、投后評價，實現投資評審全過程管理。進一步前移評審關口，在項目建議書階段就開展評估，通過多方案比選、敏感性分析等方式，論證項目建設必要性、投融資方案可行性、綜合效益、風險防范措施等，優選最優方案，為投資決策提供重要參考。在項目開工建設后，評審部門會同項目主管部門加強對項目的跟蹤監控，通過大數據分析、實地核查等方式，及時發現偏離合同約定、預算執行進度緩慢等風險隱患，提出整改意見建議。

2.創新評審內容和方法，突出績效導向。財政投資評審從以往側重合規性審核向更加注重績效導向轉變，創新評審內容和方法。在評審內容上，評判項目的必要性、可行性、合規性，評估項目的經濟效益、社會效益、生態效益、可持續性，體現綜合效益導向。在評判項目可行性時，評審籌資方案，防范財政金融風險，評判財政投入的經濟效益和社會效益，兼顧當前與長遠、局部與整體利益。評審內容緊密對接預算績效管理，將績效理念嵌入評審全過程，評審方法堅持定性與定量相結合，運用財務分析、風險評估、敏感性分析、計量模型等方法，提高評審的科學性。

（三）完善績效目標和指標體系，提高績效管理的有效性

1.優化績效目標設置，突出投資導向。科學合理的績效目標既是預算績效管理的出發點和落腳點，也是財政投資評審把關的重要參照系。按照全過程預算績效管理要求，抓好績效目標設置這一源頭工作，促進與財政投資評審有機銜接，共同發揮投資導向作用，通過投資評審對項目建設的必要性、可行性、合規性把關，篩選出財政支持的重點項目，同時審核把關項目績效目標設置的科學性、合理性，引導項目單位從戰略高度謀劃績效，突出投資重點，優化投資方向。績效目標服務國家重大戰略，體現宏觀政策導向，將國家關于優化投資結構、補齊發展短板、增進民生福祉的要求細化落實到投資項目，引導調控投向。

2.科學設計指標體系，強化剛性約束。績效指標全面反映項目的產出數量、質量、時效、成本等，體現項目的經濟效益、生態效益、可持續影響等。細化量化績效指標，提高績效指標的科學性、可衡量性，增強指標的剛性約束力，可借鑒運用平衡計分卡、KPI等科學方法，建立涵蓋共性指標和個性指標、定量指標和定性指標的績效指標庫，為績效目標設置提供參考。加強績效指標的動態管理，根據形勢任務變化和投資重點調整，對績效指標進行優化完善，體現差異化、精細化要求。加強事前績效評估，增強指標設計的科學性、前瞻性，通過科學的績效指標設計把關，提高財政投資決策的精準性。

（四）加強評審與績效數據共享，提高監管的協同性

財政投資評審與預算績效管理的有效銜接，離不開數據的共享共用，整合財政投資評審、預算管理、績效管理、項目管理等業務系統，打破數據壁壘，建立統一規范的數據標準，實現數據的互聯互通、共享共用。評審部門及時將評審數據推送至預算管理、績效管理部門，為預算安排、績效目標制定、績效運行監控等提供數據支撐。建立健全數據共享利用機制，明確各相關部門的數據管理職責，規范數據共享流程，加強對涉密、敏感數據的管理，提高共享數據的規范性、時效性、安全性，促進數據開放共享向縱深發展。

（五）強化績效問責，促進評審與績效管理良性互動

績效問責既是強化預算剛性約束、提高財政資金使用效益的重要手段，也是推動財政投資評審與預算績效管理良性互動的關鍵一環，將績效評價、重點評審發現的問題整改情況作為預算安排、項目審批的重要依據，建立激勵約束機制。對推進績效管理工作力度大、項目績效評價結果優秀的，在預算安排上給予適度傾斜；對整改不力、績效評價或投資評審結果較差的，予以預算壓減或暫停安排新的項目，直至問題整改到位。建立健全財政投資領域的績效問責機制，將績效責任與項目管理、資金分配、人員獎懲掛鉤，建立重大項目績效問題督查督辦機制，對資金使用中存在的低效無效等問題，倒查問題根源，限期整改問責，促進績效目標如期實現。

四、結 語

開展財政投資項目，要高度注重財政投資評審和預算管理工作。財政投資評審能夠規范預算管理行為，在審批過程中能夠找出單位預算管理環節中存在的不足。強化預算管理，可以促進財政投資評審水平的提高。為此，有關單位需要把財政投資評審和預算管理充分融合，采取合理方式，及時找出財政投資評審和預算管理中存在的問題并予以解決。

（作者單位：青海財金投資評審中心有限公司）