新中國成立初期中國共產黨對長江沿線航運業的接收和管理

[摘 要]

新中國成立初期，航運業經過了接收、復航和經營管理制度探索改革等三個階段。首先分門別類，采取不同的方針接管了舊政權航運企業與行政機構；其次收復航權，確保航權的獨立以及有組織地逐步復航；再次逐步探索從分區分段接管和管理，到設立國營輪船總公司、施行政企分開，再到學習蘇聯采取政企合一、港航合一集中管理的方式，建立起社會主義航運管理體制。同時，在“公私兼顧”的政策下，加強了對私營航運業的扶持、整頓和改造，初步形成了以國營航運業為領導和核心的，并與公私合營、私營、集體和個體經濟成分并存的局面。航運業的整頓與改制有力支援了解放戰爭、抗美援朝戰爭，促進了國民經濟的恢復，奠定了新中國在經濟十分落后條件下運用國家行政力量，建立國營航業企業制度并集中發展社會主義航運業的歷史走向。

[關鍵詞]航運業；新中國成立初期；中國共產黨；接收；管理

[中圖分類號] K27 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2024）04-0025-10

1949年9月29日中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》第36條規定：“關于交通：必須迅速恢復并逐步增建鐵路和公路，疏浚河流，推廣水運，改善并發展郵政和電信事業，有計劃有步驟地建造各種交通工具和創辦民用航空。”事實上，1949年初，在即將解放和已經解放的長江沿線、沿海城市，中國共產黨已經開始了對舊政權航運業的接收和管理。

這期間，中國共產黨接管舊政權航運業管理機構，沒收官僚資本航運企業，逐步建立統一管理航運的新機構，探索創立了社會主義航運業管理運營模式。具體來說，采取分區分段的航運管理機制；交通部下設立航務總局和國營輪船總公司，采取政企分管的航運體制；借鑒蘇聯河運管理經驗，建立政企合一、港航一體的集中管理體制；開始實行統一貨源、統一調度、統一運價，將私營輪木船納入計劃管理，逐步建立和發展了航道、運輸、港口、造船等諸多要素配套發展的社會主義航運事業，并取得了重大成就。這一系列舉措和成就反映了新中國航運業接收、管理、發展的顯著特征與清晰軌跡。目前學術界對中國航運業的研究成果主要集中在近代，對新中國成立初期航運業的研究尚顯薄弱，本文擬以上海航運業為中心，對此進行進一步梳理和研析，以期厘清新中國航運業管理的特點和政權更迭之下中國航運業發展的基本走向。

一、接管舊政權航業管理機構和企業

中國航運業的發展，無論是遠洋、近海還是沿海，無論其總公司設在何處，上海都是一個不容忽視的樞紐。眾多外國輪船航運公司把上海作為遠東的航運中心，這與上海的地緣條件和進出口貿易密切相關。從這個意義上說，航運業與上海這座城市密不可分，且是其發展的重要組成部分。

1949年5月27日，上海解放。中國共產黨在江蘇省丹徒縣成立航運處，并在上海市軍事管制委員會財政經濟接管委員會的領導下專門對上海航運業進行接管。其主要任務，一是接管國營招商局、中國油輪公司、上海航政局等單位；二是迅速組織復航，以“動員運力達到調劑物資及支援前線的任務”。

1948年冬至1949年初，國民黨統治面臨總崩潰，以招商局為主的航運企業策劃“應變”撤退。中共上海市委為領導海員反撤退、反破壞，保護財產，先后建立起了航運黨支部和上海航業界職工聯合會（簡稱航聯會），號召招商局及其它幾個航運企業的主要負責人都留下來繼續為上海航運業工作。上海解放后，航聯會更是大力宣傳，號召各企業員工安心工作，保護好財產、檔案，聽候人民解放軍接管。因此，暫時維持原狀，和平過渡是確保上海航運業順利接收，人心所向的前提條件。

（一）通過調查研究、政策宣傳等多管齊下的方法，開展接管準備。上海航運處黨委會成立后，即采取相應方法著手進行接管準備工作。首先，組織航運處接管人員先遣隊及后續部隊共400余人學習黨的七屆二中全會精神和接管城市的政策，聽取華東局領導關于接管上海的報告，研究上海黨組織關于上海航運情況調查資料，具體落實接管措施。其次，航運處黨委會根據黨中央關于接管城市的方針、政策，制訂了《接管江南各地航運機構的具體方案》。該方案確定接管的范圍為國民黨政府交通部駐上海等江南地區的航政管理機關、官僚資本航運企業和四大家族或戰犯所投資經營或參加經營的航運公司等，對官僚資本企業以招商局為主，行政管理機關以航政局為主，共17個單位，按照中央接管的方針和原則，分別派出軍事代表、聯絡員、工作組接管并監督。接管時，又對干部反復傳達了軍管會第1號通令、《入城守則》等，嚴肅接管紀律。

在接管和監督的單位中，以招商局為主，由航運處負責人兼招商局軍事總代表，按招商局原來系統的業務，船務、財務等各部門，招商局所屬造船廠及中國油輪公司、中華拖駁公司、水運大隊等單位，各派軍事代表一人，其余則按范圍大小派聯絡員及工作組，協助軍代表了解與反映下層情況，教育與聯系群眾，召開各種座談會，宣傳和解釋黨的政策，發現積極分子，開展具體的接管工作。

（二）采取“維持原狀”“和平過渡”的方針接管原有航運企業與行政機構，對外保持正常運營。整個航運業的接管工作，是按照“各按系統、整套接收、調查研究、逐步改造”的不打亂原來企業結構的接管方針，并采取“原職、原薪、原制度”政策進行的。

按照政策規定，長江沿江各港及各省地方航運部門，由當地軍管會交通部門接管。如重慶于1949年11月30日解放，3天后即成立重慶軍事管制委員會，下設交通接管委員會，其下設航運部等機構，并主持接管原長江區航政局重慶分局、招商局重慶分公司、國防部聯合勤務總司令部水運辦公室及其所屬的船舶大隊和船舶廠，停泊在重慶的“同德”“同元”2艘運輸艦，以及相關港口設施。接管后的各單位，除產權、經營管理權發生變更之外，其余均維持正常工作狀態。

上海航政局在被接管之后，即以軍管會航運處的名義，調用原有職員對外辦理航政管理工作。而對其他偽行政管理機構，則視具體情況予以撤銷或合并。如臺灣航業公司上海分公司，偽交通部港務整理委員會、浙江墾殖公司及南京、上海、廣州、福州、塘沽港務工程局等單位，偽國民黨審計部駐招商局辦事處及偽行政院物資供應局船舶處等單位，接管后根本沒有業務可做，便經呈請軍管會核準即行撤銷。除將專門技術人員留用外，余下的則動員其回鄉生產，或介紹到其它部門工作，并將港務委員會與青島、福州、廣州、塘沽、新港等各工程局之一部人員合并為建港工程隊，將偽交通部船舶修理廠合并入招商局船舶修造廠。

（三）采取“快接”“細收”步驟，實現財產快速接管和清點。整個航運業接管工作是分“快接”“細收”兩個步驟進行的。

“快接”的第一步是先查封主要倉庫物資，查封重要賬單，將解放前截至接管時止劃一段落，加蓋軍事代表印章，解放后另立新賬以免混淆，辦理移交清冊，審查賬冊檔案。如上海航運處自1949年5月27日起至6月20日止，完成了第一步“接”的工作。招商局于1949年6月5日正式舉行接管儀式，原招商局總經理胡時淵辦理總移交，迅速實現“快接”。

清點資材是接管后期的一項中心工作，是“細收”這一步驟的具體實施。整個清點工作最顯著的特征是發動群眾，“走群眾路線，樹立船員的主人翁責任感”。而且，此項工作不只是為了“截止偷竊侵吞，揭露隱匿”，更為重要的是“積極貫徹依靠工人階級的宗旨，教育船員發揚愛護人民財產的思想，主動加強監督”。由于事先經過了對相關企業內部情況的了解，組織員工學習，反復說明黨的政策和虛心征詢員工的意見，因此大部分中下級職工與工人，已主動地靠近黨組織。如要求盡速復工復航，并開始公開坦率地揭露公司內部貪污浪費等黑暗事實，工人反映“解放了，公司‘衙門’打破了，我們可以自由進出了”。在經過對職工、船員的宣傳和教育的前提下，接管工作開始轉入“細收”的清點工作。

“細收”的具體做法是通過自上而下與自下而上相結合，由清點委員會船舶分會派出工作組分赴各輪，各輪船選出積極分子與駐船軍代表領導組成清點小組，用正面啟發教育為主的方法，動員工人歸還散失的物資器材，同時開展清點工作。如通過護船評功活動，號召大家將已占用的公家物資自動獻出來，使“公物還家”。對拒不交出的，給予相應的處罰。最終收回了相應的散失物資。

截至1949年6月7日，上海航運處接收的船舶總計艘數為230艘（其中可航的119艘，損壞待修的100艘，沉沒的10艘，駛往外埠的1艘），總噸位為123，417.87噸。航運處接管9大部（招商局、塘沽辦事處、水運大隊、青島港工程局、中華拖駁公司、臺灣公司、航政局、油輪公司、浦東造船廠）的員工人數統計為6597人，其中船員3492人，職員1273人（工程師與技術人員為76人），工人1132人（技術工人310人）。

由于執行了黨的正確政策，暢通了上下關系，接管工作開展得比較順利，使得人民的財產回到了人民的手中，企業所有制也發生了根本性的變革。

二、接管后航運業的初步整頓與恢復運營

新中國成立后，除了接管舊政權的航運業管理機構和企業，還有一項重要的工作就是對整個行業的初步整頓和恢復運營。1950年2月3日中央人民政府政務院通過《關于一九五零年航務工作的決定》，明確了1950年航務工作的任務，是“繼續支援解放戰爭，解放全中國，并為恢復生產服務”。在當時的社會情況下，航運業除運輸支援戰爭所急需的物資外，主要是將原有的運輸工具、工廠設備及航道港口等基礎設施，有重點地加以整理恢復，并組織各種大小船只，提高運輸力。

（一）收復航權，確保航權的獨立。自1840年鴉片戰爭后，中國的航權逐漸被外國侵略者所侵奪，給航運業帶來極大屈辱和災難，各界收回航權的呼聲不絕于耳。自1915年至1946年的31年里，中國政府與各國先后簽訂《新約》或《友好條約》，將包括長江航權在內的各項主權陸續收回。但是，《新約》等一系列的條約畢竟只是一紙文書，真正實施起來仍然存在困難，因為這與國家的綜合實力切實相關。一個明顯的例證就是中國的海關仍然由英國人擔任總稅務司，海關行政權仍然控制在外國人手中；而且英、美航商也公然違反條約，如英商太古輪船公司寧愿“萬流”“康定”兩艘江輪長期停泊在重慶，也不肯依照約定轉讓；怡和輪船公司阻攔招商局依約贖回“海亨”等4艘海輪。可見，落實《新約》和收回航權的道路仍然艱難和曲折。

航運業初步接管之后，各地航政局開始收復航權，確保航權的獨立。以天津航政局為例，其主要措施如下：公布船只管理辦法，規定了一定的手續和旗幟，外籍船只也都照樣做了，保證了航權的獨立；禁止外商在海河內經營駁運實業；將引水工作收歸國辦，實施強迫引水；簡化船舶申請登記手續；利用海輪不僅運用物資，還解決內外交流的工作；采取碼頭與倉庫統一管理。

至于長江航權收回更是經歷了一段驚心動魄的過程。1949年6月，招商局所屬1300噸級的申漢客貨輪“江陵解放”號復航，7月30日第6次下水經過鎮江大港時，不料發生了震驚中外的“紫石英”號事件。該輪當晚經過鎮江與大港之間的丹徒石灰窯附近時，發現一艘英國軍艦拋錨此處，這就是20日竄進長江、企圖阻撓解放軍渡江而被擊傷的英艦“紫石英”號。當時該艦抵賴侵略罪行正在與解放軍談判。30日晚，“紫石英”號以下水的“江陵解放”號為掩護，強行與之并排行駛，倉皇畏罪潛逃，結果導致“江陵解放”號遭到炮擊沉沒于三江營河段，造成重大海損事故。7月31日，解放軍鎮江前線司令員袁仲賢發表講話，譴責英艦“‘紫石英’號以怨報德，以兇惡手段逃跑”。新華社也發表了《紫石英號的罪行必須得到懲辦》的短評。此后，再也沒有一艘不經過人民政府同意敢擅自闖入長江的外國輪船了。從近代鴉片戰爭以來的航權視角可見，“紫石英”號事件可以確認為是我國收回長江航權的一個標志，也昭示了只有在中國共產黨的領導下，國家主權才能得到維護和保障。

（二）有組織地逐步復航。面對國民黨政權遺留下來的航運業的衰敗與混亂等客觀情況，以及私營企業的壓力，1949年六七月間，復航即便迫在眉睫，但仍困難重重。一是長江口依然被封鎖，剛剛開辟的北洋航線被切斷，支援戰爭組織搶運遭遇瓶頸。二是上海支撐工業的存煤用盡，煤荒嚴重，最困難的時候存煤僅5000噸。三是由于遭受嚴重的船舶空襲，白天無法開航，只能改為夜航，然而又恰逢長江水泛，情況雪上加霜。根據檔案記載：“匪幫勾結美帝，封鎖轟炸，船只減少，航線縮短，白天不能航行，航日加層層江浮燈，間有不明的地方，船只時常擱淺，油料來源困難，再加上海解放初期，上海工業尚在停滯階段，因此解放后八月底為航業最困難時期。”另外，敵機的頻繁空襲也一度造成船員思想上的波動，在每次開航前或者船舶到達港埠后，都會發生“高級船員自動辭職離船，或不愿上船，低級船員也逃跑回家”的現象。尤其是少數壞分子利用船員一時覺悟不高的情況，進行各種造謠甚至破壞。

中國共產黨接管航運業的同時，“一切圍繞著復航為中心”，第一要務就是為了“支援解放戰爭，恢復生產，促進城鄉物資交流”。因此，如何克服嚴峻的現實困難，打通運輸通道，組織搶運，保證上海煤糧供應和支援戰爭就成為當時最亟待解決的問題。

1.明確必須依靠工人階級，加強船舶與航行管理工作的理念和實踐。在廣大海員工人思想尚未覺悟的情況下，華東區航務局提出了“要堅決依靠工人階級，要說服和教育工人，要解決工人的切身困難和顧慮”的方針，并采取了相應舉措。

規章制度方面。一是及時發布相關行業文件。華東區航務局先后于6月1日頒布了《戰時船舶管理暫行辦法》，及6月14日與貿易處海關等機構洽商頒布了《外籍輪船進出口管理暫行辦法》。為保證船員積極參加支援前線的運輪，又頒布了《公營船舶船員特殊傷亡撫慰臨時辦法》及《民營船舶擔任軍工運輸船員特殊傷亡撫慰臨時辦法》等，以舒解船員的切身困難和對傷亡的憂慮。

二是打破慣例和舊制度，一切服從形勢需要。改變航政制度上關于船員資格與船舶丈量的舊法規，以解決當時迫切的運輸難題。一方面，在缺乏高級船員的情況下，大膽提拔新船員擔任各種關鍵崗位。另一方面，對船舶丈量，認為“只要可以航行就批準其航行，不局限于老的法規”，“航政法規要服從運輸需要，不然就無船可以參加搶運了”。

三是加強基層組織建設，落實工作責任制。首先，公布《軍管時期公營船舶臨時管理辦法》，船舶建立軍代表制。其次，改革舊的船舶管理制度，在較大的船舶上組織工作管理委員會。第三，推行工作負責制，規定了船舶機件保養方案，責成機艙人員負責保養。這些舉措明確了責任和權利，促進了船員和工人主觀能動性的提升。

思想教育方面。面對廣大工人、船員的思想覺悟有待提高的情況，一是航務局派遣大批干部進行工會工作，教育工人和組織工人，提高工人階級的覺悟。經過幾個月的努力，每一艘船都成立了工會，為提高船員覺悟準備了組織條件。二是提出立功創模運動，加強對船員的政治教育，提高船員階級認識。如此不但減少了船員因畏懼空襲而發生的逃亡現象，同時也大大調動了低級船員的積極性。

統一協調組織與業務方面。為了盡快復航，首先必須在內部組織上取得一致，然后才能進行業務上的統一。因此，上海航運處派專人至各地軍管會與已獲得解放的招商局各分公司取得聯系，經過協商，先后統一了長江航線的安慶辦事處，蕪湖、南京、鎮江三分公司，北洋線在海州設立分公司，煙臺設立了辦事處，南洋線統一了寧波、溫州二分公司。

在一系列舉措的綜合效應作用下，經工人們積極搶修，在被接管的船只中，6月3日即有“江陵解放”號首先復航開往漢口，部分恢復了長江航線。7月底被接管的各單位即有江海輪39艘復航，除長江航線外，還恢復了北洋航線（上海至連云港）。由于上海航運處所接管輪船的帶頭復航，一些民營航運公司也陸續復航了。

2.組織打撈修理指導委員會，集中力量打撈和修理船只。恢復通航后的第二件事情，就是迅速集中力量把黃浦江中的沉船打撈起來，一方面可以清除航道障礙，另一方面可加以積極修理后再投入運輸。

為了集中力量打撈和修理公、私營沉船，必須集中一切物力和財力。因此，上海航運處一方面調查登記所有的打撈公司、打撈工具、潛水夫等；另一方面召開有經驗的專家、技術人員的座談會，并于1949年6月成立船舶打撈修理指導委員會，聘請專門技術人員，以指導和組織打撈工作的開展。

在打撈修理過程中，為了解決沉船公司資金困難問題，也為消除私營航商的依賴性，上海航運處對私營航商發出“組織起來、自力互助、廠商互助”的倡議，提出由自己設法，或同業幫助，以及船公司和打撈公司共同協議，先打撈修理再逐漸付款等辦法。并對船舶的打撈、修理資金進行了具體安排：船舶所有者自籌3/10，打撈公司或船廠墊付3/10，人民政府貸款4/10。與此同時，航運處又發布《參加軍公運輸搶救、貸款臨時辦法》，鼓勵私營航商打撈、修理船舶，前后發放貸款折合人民幣（舊幣）50億元。船舶打撈修理指導委員會先后組織了200多戶個體打撈戶和私商，運用傳統的封艙抽水和駁船抬撬法，集中力量在黃浦江打撈沉船。經過打撈工人夜以繼日的緊張作業，黃浦江的沉船大部分被打撈起來，據1949年6—7兩個月的統計，共打撈沉船67艘，計14，657.09噸（漁船打撈尚不在內）。其中公營41艘，6849噸；私營26艘，7807噸。

修理船舶方面，上海航運處當時接管的船舶均需加以大修或小修。1949年6—10月，經大修、小修的船舶共計224艘，199，503噸。經過一年的努力，至1950年5月，共打撈起沉船72艘、19，435噸，修復船舶43艘、34，448噸，正在打撈中的沉船11艘、19，705噸，正在修理中的船舶7艘、6187噸，拆毀船只35艘、1862噸；1950年3月，公私輪駁共有678艘、253，102噸，從而保障了反封鎖、反轟炸斗爭的勝利。

3.團結私營航業界，共同合作，共同復航。上海解放前，共有較大的私營輪船公司141家，船舶424艘，總計489，898.28噸。由于國民黨政權時期上海航業界的權利爭奪、投機取巧等混亂現象，加之上海解放前夕絕大多數較大較好的船只多隨國民黨政權南逃，所留下來的很多是職員和職員家屬，以及僅占私營船舶總噸位7.5%的破舊船只，這樣便增加了恢復上海航業的嚴重困難。

在團結私營航業界的過程中，上海航運處也遇到了一些挑戰。諸如部分私營航運公司老板想爭取領導權，妄想維持過去舊工會的領導地位；在勞資關系上，他們將大量現金、船舶帶往香港、臺灣，卻無理要求人民政府無償救濟留在上海的職工；還總想把私營航業公司組織起來和人民政府進行交涉，如此顯示自己的力量等。航運處處理這些紛爭的時候，都秉承“不卑不亢，明確清晰”的態度。如在面對勞資紛爭時，當私營公司要求救濟留在上海的職工時，航務處明確拒絕，并指出他們老板都將現金和船舶帶往香港、臺灣，人民政府現在無力救濟。他們發現此路不通時，則又采取壓低工資和遲發工資的手段激化勞資糾紛，企圖讓航務處出面替他們解決，航務處則采取不理睬的態度，讓他們到勞動局去解決。

盡管如此，團結私營航商和爭取逃走的船只、船員來歸仍然是當時上海航運處面對的重要問題。因為私營航商的船舶只有積極參加復航，才能發揮作用，企業才能生存，船員才有生活保障。為此，1949年6月8日上海航運處成立了民營航業指導委員會，吸收航業界有威望的進步人士參加，下設航業政策、航業業務、勞資合作、造船技術、港務、航業文化教育、航業法規、行業保險等8個研究委員會。作為聯系私營航業界人士的橋梁，委員會向他們宣傳新中國對私營輪船業的政策，說明人民政府將保護私營財產，執行“公私兼顧、勞資兩利”的基本方針。當時許多避居海外的私營航商由于深感經營處境艱難，陸續紛紛要求回大陸參加新中國的航運事業。截至1950年已有一批私營輪船公司的船舶共21艘，86，941噸，相繼北歸，參加人民航運。

民營航業指導委員會不僅廣泛團結航業界人士，還團結造船技術人員，使造船計劃能依靠他們得以順利進行。上海把能航行的船舶組織起來投入到煤糧運輸中，為保證上海煤糧供應發揮了重要作用。

三、探索并建立社會主義國營航運企業

為領導的經營管理模式

在三年經濟恢復時期，黨和政府接管舊政權航運業管理機構和官僚資本企業，從分區、分段接管和管理，到設立國營輪船總公司、施行政企分開，再到學習蘇聯采取政企合一、港航合一集中管理，逐步探索并建立起社會主義航運管理體制。在此時期，國營航業在新民主主義5種航運經濟成分中成為領導力量和中流砥柱，為后來全行業實行社會主義國營經濟制度奠定了基礎。與此同時，政府和國營航業堅持“公私兼顧”的政策，加強了對私營航業的扶持、整頓和改造，發揮了其有利于國計民生的作用。

（一）接管初期，采取分區分段的航運管理機制。長江干流和各省地方航業，因各地解放時間有先有后，基本上按分段接管范圍，各自實行管理。如上海到九江的長江下游段，由華東軍政委員會交通部管轄；九江以上至宜昌以下的中游段，由中南軍政委員會交通部管轄；宜昌以上的上游段，由西南軍政委員會交通部管轄。

上海市軍管會航運處接管了原交通部上海航政局、招商局等17家單位后，以航運處的名義，對外辦理航政管理工作。1949年10月6日，為統一華東地區的航務、港務管理工作，以接管的上海航政局為基礎成立華東地區航務管理局（即華東區航務局）。1950年5月改稱上海區航務管理局。

重慶市軍管會交通接管委員會航運部接管了重慶航政分局等單位后，1950年2月1日經西南軍政委員會批準，成立長江區航務局重慶fecOrqU2caxB7/AhNPRd4J5T2K0/NsOJYwAgmh4sv4w=分局，統一管理川江干支流及重慶地區的港航業務。重慶分局由西南軍政委員會交通部管轄，業務上受武漢華中區航政管理局指導。另外，沿長江各省地方航務管理和航運企業，分別由各省（行署）交通廳（處）所屬的航務部門和輪船公司管理。

在航運業接管后的起始階段，由于各地區解放時間前后不一，接管部門有異，特別是由于長期在帝國主義侵略和國內動蕩政局之下，中國航務多年處于不統一與不自主的狀態，雖然解放后按照舊建制接管了過來，但在初期多維持原狀，主要以航運的分區分段管理為特征。但各地區隨之也公布了一些重要的航政法規，涉關降低運價和各種港航費率，處理重大海事等方面，為全國航運業的統一創造了良好的前提。

（二）交通部下設立航務總局和國營輪船總公司，采取政企分管的航運體制。為了克服舊體制的管理亂象，統一新中國的航政與航務，簡化航行手續及稅收辦法，統一調配船只計劃運輸，提高運輸力，增加運輸量，新中國成立不久，在中央交通部下又設立了航務總局及其國營輪船總公司，實行“政企分開”，分別領導航務管理與航務建設工作。

1950年3月12日，政務院發布《關于1950年航務工作的決定》，其中關于航務組織領導明確規定：“一、在交通部下設航務總局及國營輪船總公司，領導航務建設、管理航運工作。二、在沿海主要港口及長江，各設區航務局。三、為了統一航運業務，上海設國營輪船總公司（將舊招商局業務歸并），統一掌管國營輪船運輸業務。”

組織架構方面，在航務總局下于沿海主要港口及長江沿線設直屬航務局，具體如下：營口區航務局（后來改為大連航務局），下設大連、安東等航務分局；天津區航務局，下設煙臺、秦皇島（或辦事處）、青島、連云港等航務分局；上海區航務局，下設寧波、福州、廈門等航務分局；廣州區航務局，下設汕頭、海口、榆林港、廣州灣等航務分局；臺灣區航務局（下設機構略）；長江航務局，下設漢口（兼）、南京、重慶、蕪湖、九江、沙市等航務分局。

此外，各航運管理機構根據具體情況與領導上的便利，在不違反中央統一計劃原則下，服從所在地大行政區交通部的指導，并接受所給予的運輸任務。進一步規定：內河跨兩大行政區以上者，由交通部航務總局直接領導；內河跨兩省以上者，得成立某某內河管理局（如松花江、珠江、運河），歸該管大行政區交通部領導，并受所經各省交通廳之指導。內河在一省以內者，受省交通廳領導，但與跨兩省以上之內河相通而能通行輪船者，得按實際情形，劃歸大行政區交通部或交通部航務總局直接領導。

事實上，早在1949年12月，為了統一經營國營輪船業，中央就計劃成立國營輪船總公司。1950年3月，國營輪船總公司正式成立。10月1日，根據政務院關于1950年航務公路工作決定，決定以舊招商局、舊中國油輪公司、舊臺灣航業公司、大連輪船公司、運通公司及其他公營經營輪船的機構為基礎，組成中國人民輪船公司，以便統一掌管全國輪船運輸業務。并規定：全國公營船舶，及非運輸部門所經營500噸以上之海輪及200噸以上之江輪，除經中央財經委員會批準者外，均歸中國人民輪船總公司統一經營管理，并首先在北洋、長江兩線實行。

根據《成立中國人民輪船總公司實施方案》，該公司成立的目的是“為保證航業與全部國民經濟的發展相適應，有計劃的發展中國江海運輸事業，消除一切不協調的現象，充分使用并發揮公營事業所有的船舶工具，走上企業化的經營，并領導私營航業公司，參加管理公私合營的輪船公司，以便有計劃的組織整個水上運輸力量，為生產服務”。

綜上可以看出，國家水運各級領導管理體制的建立，標志著接管初期的分區分段管理模式向趨于實施統一航務與航運管理的模式轉變，開始初步建立起政企分管、政府監督保證企業的新的航運管理體制。然而這一改革并沒有堅持多久，因為在短短的幾個月后，中央又改變之前的決定和做法，開始實行航業政企合一、港航一體的高度集中統一的管理體制。等到30年后的20世紀70年代末80年代初改革開放之后，政企分開才得以重啟。

（三）借鑒蘇聯水運管理經驗，初步奠定政企合一、港航一體的集中管理體制，順應當時社會主義公有制與計劃經濟體制的形成趨勢。20世紀20年代，馬克思主義者依照俄共（布）建黨制度創建了中國共產黨，開啟了后來的新中國模仿蘇聯模式建設社會主義的源頭。1949年后，毛澤東指出，“我們要進行偉大的國家建設，我們面前的工作是艱苦的，我們的經驗是不夠的。因此，要認真學習蘇聯的先進經驗”，“他們（蘇聯）已經建設起來了一個偉大光輝燦爛的社會主義國家，蘇聯共產黨就是我們最好的先生，我們必須向他們學習。”20世紀50年代，中國學習蘇聯模式的行動，主要開始于中國社會主義制度的創立階段。航運業作為中國交通運輸的重要領域，自然也是以蘇聯模式為重要模板。

1951年2月1日，國營輪船總公司改名為中國人民輪船總公司，后由上海遷至北京，并與交通部航務總局合署辦公，以便航政與運輸取得密切配合。主要由招商局公司業務組成的中國人民輪船總公司，已經成為新中國的國營輪船業航運骨干。隨后，在中央交通部的總攬下，原招商局漢口分公司也于1951年2月1日起改組為中國人民輪船總公司長江分公司，并與長江航務管理局合并辦公，下轄鎮江、南京、蕪湖、安慶、九江、長沙、沙市、宜昌、萬縣、重慶各分公司及辦事處。長江航務管理局又改稱中央人民政府交通部長江區航務局，由交通部航務總局領導。如此一來，國家行政權力與企業的經營權合二為一，實質上是初步奠定了“政企合一”的基礎。

1951年9月，交通部撤銷了航務總局和中國人民輪船總公司，輪船總公司的各分支結構也同時撤銷。如長江區公司撤銷后，其業務均合并于長江區航務管理局，其后又更名為長江航務管理局。至此，長江航務管理局正式成為了“政企合一”的機構，統一了航政、運輸、港務、江務、船廠等行政與企業的領導，形成了集中統一的新的管理體制。新機構的特點是高度集中統一，分工明確，職責清晰，改變了以往運輸業務的分散狀態，形成了一個整體。

這次機構改革，學習并參照了蘇聯內河運輸的管理形式，按照集中統一管理和面向生產、加強業務技術、精簡機構的原則，從根本上改變了接管后的舊的管理機構，把構成長江航運的各要素首先統一起來。可以說構建起國家行政管理機構和國營航運企業融合在一起的“政企合一”的管理體制，這也是新中國成立后建立的新型航運業管理體制，從此，通過實行指令性計劃對整個航運行業進行全面管理。這也從側面反映了“為了制定和實行經濟計劃，新中國在政治和文化上都需要采取相應的行為為經濟活動護航，這使新中國全面走上了蘇聯式的社會主義道路”，而恰恰“計劃經濟體制是新中國模仿蘇聯模式進行社會主義建設的根本所在”。

（四）開始發展社會主義航運經濟，實行統一貨源、統一調度、統一運價，將私營航業納入計劃管理。新中國成立初期，私營輪船運輸業為了生存，爭奪客貨源，根本不考慮航道、水流狀況、船舶適航性能等，亂設港站，爭占航線，每個港都有幾家私營航業公司的營業站和代辦站。安全條件差，多搭些簡易草棚作為旅客候船、商貨堆存的場所，用木駁接送上下船的客貨。“為了爭旅客，搶時間，往往幾條船同時到達，上下客、貨時，船上、港站一片混亂。”一些攬不到客、爭不到貨的私營輪船公司，不得不把船舶交給別人代理，失去了自主經營的權利。個別私營輪船公司在用不法手段控制了一部分貨源后，就接受一些私營輪船公司的委托，代理運輸業務，同國營輪船公司爭奪控制權。這種航行秩序混亂，配載不合理，費率高低不一的狀況引起人民群眾的不滿，更重要的是給航運業的健康發展帶來不利影響。

由此，人民政府加強了對私營輪船運輸業的領導，并通過私私聯營、私私合營的方式把他們組織起來，逐步納入統一的國家運輸計劃，幫助私營輪船業渡過困難。

首先是私私聯營。如上海市在軍管會航運處為首的私營航業指導委員會的指導下，經過兩個多月籌備，推動上海長江私營拖輪、鐵駁運輸業聯合起來，于1950年4月正式成立上海市拖輪鐵駁聯營處。到1952年時，加入聯營的共有19家企業。這19家企業正式投入聯合經營的計拖輪23艘，鐵駁50艘，載重19720噸。拖輪鐵駁聯營處的拖駁船隊主要行駛浦申、裕申、冶申煤運專線，由聯營處統一和國營企業簽訂運輸合約。拖輪、鐵駁按輪6、駁4的比例分配收入，這也為以后組織全行業公私合營創造了條件。

其次是私私合營。這是比聯合經營高一級的企業集合，由幾個私營輪船公司合并經營，不僅在經營管理上，而且在產權與盈虧上也統一起來。為響應人民政府號召，配合新的經濟政策實施，1950年8月1日，大達輪船公司、大通仁記航業公司、志新輪船公司、聯義輪船公司等4家私營航運企業在自愿自覺自發的基礎上，組建成立私營合營長江輪船公司，開長江區域私私合營之先例。該公司總資本人民幣246億元（舊幣），共有輪船9艘，總噸位7951噸，主要經營長江干線，蘇北區間航線。1951年《整理輪船業登記補充辦法》公布后，漢口私營航業4家公司也組成了私營合營江漢輪船局。

1952年長航上海分局成立后接管了長江客貨運輸業務，在基本上掌握貨源以后，通過拖輪鐵駁聯營處，申沙（上海至江蘇海門、啟東兩縣沿江各港）航線聯營處和私營合營長江輪船公司，采用委托代理等方式，在私營輪船運輸業中，逐步推行“三統政策”——統一調度，即航管部門按照運輸計劃的要求，統一調度私營船舶；統一貨源，即指公家與私商貨物由國營輪船業統一承攬后，再按照一定的辦法分配給私營輪船業承運；統一運價，即輪船業統一運價標準，公私雙方都必須遵守。這些舉措，不僅有利于扶助困難的私營航運企業，教育、團結私營航業，把上海長江私營運力逐步組織起來，納入國家的統一運輸計劃，發揮水上運輸的綜合效益，降低運輸成本，更對恢復和發展上海生產，保障人民生活必需品的供給，穩定市場、穩定物價起到了積極作用。

結語

新中國的航運基礎，脫胎于舊政權的航政管理機構和原招商局。1949—1952年三年經濟恢復時期，黨和政府一方面在自力更生的探索之中積累經驗，另一方面積極借鑒蘇聯經驗，并在與其它人民民主國家友好合作的基礎上，發展新中國的航運事業，在擺脫了內河航運、海運中帝國主義的束縛，粉碎了西方國家對我國的禁運與封鎖的基礎上，積極復航，為新中國的恢復生產、經濟穩定作出了重要貢獻，并形成了中國共產黨領導的國營、公私合營、私營、集體和個體等5種航運經濟成分并存的航運經濟，初步建立起社會主義航運經濟新體系的管理模式。中國共產黨對舊政權航運機構與企業的接管和改造，開啟了政權更迭之后政府為主、企業為輔的管理航運業的體制機制模式，即傾向于實行國家直接管理的企業經營方式——國營企業制度，由此奠定了新中國此后幾十年航運業發展的航標和走向。

本文系國家社科基金項目“當代中國國有企業制度生成研究（1949—1956）”（22FJLB011）；國家社科基金項目“示范、擴張、競合：近代上海外商工業研究（1843—1949）”（23FJLB025）的階段性成果

作者系上海交通大學董浩云航運博物館執行館長、經濟學博士、研究員

（責任編輯：沈 陽）