聯(lián)合國法治教育實施研究

關(guān)鍵詞：法治教育；公民教育；教科文組織；毒品和犯罪問題辦公室

聯(lián)合國是當今世界規(guī)模最大、最具影響力的國際組織，其一直秉持法治理念，實施法治教育。當下，國內(nèi)對國際組織的法治教育實踐研究較為欠缺，相關(guān)資料也比較少。有鑒于此，本文將聚焦兩個聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)的機構(gòu)：教科文組織，以及毒品和犯罪問題辦公室（前者是聯(lián)合國致力于教育等領(lǐng)域的專門機構(gòu)，后者則是聚焦于法治和司法建設(shè)的有關(guān)部門，聯(lián)合國的法治教育主要由這兩個機構(gòu)承擔(dān)和實施），并且分享它們在實踐過程中積累的豐富經(jīng)驗。

一、聯(lián)合國實施法治教育的邏輯

聯(lián)合國一直秉持法治理念。1945年的《聯(lián)合國憲章》序言指出，建立聯(lián)合國的目的之一是“創(chuàng)造適當環(huán)境，俾克維持正義，尊重由條約與國際法其他淵源而起之義務(wù)，久而弗懈”。因此，聯(lián)合國的一項宗旨便是“以和平方法且依正義及國際法之原則，調(diào)整或解決足以破壞和平之國際爭端或情勢”。1①1948年《世界人權(quán)宣言》也賦予法治以核心地位，指出“為使人類不致迫不得已鋌而走險對暴政和壓迫進行反叛，有必要使人權(quán)受法治的保護”。1①可以說“法治”是聯(lián)合國使命的核心內(nèi)容。2004年，聯(lián)合國針對法治進行了解釋，即所有人、機構(gòu)和實體，無論屬于公營部門還是私營部門，包括國家本身，都對公開發(fā)布、平等實施和獨立裁斷，并與國際人權(quán)規(guī)范和標準保持一致的法律負責(zé)。這個概念還要求各成員國采取相應(yīng)措施來保證遵守以下原則：法律至高無上、法律面前人人平等、對法律負責(zé)、公正適用法律、三權(quán)分立、參與性決策、法律上的可靠性、避免任意性以及程序和法律透明。②因此，法治既是治理過程，也是治理目標；既是國家原則，也是個人原則。

法治的意義是重大的，它是現(xiàn)代文明與和平社會的基礎(chǔ)。法治深深根植于我們的社會契約中，成為我們?nèi)粘Ｉ畹慕M成部分，它涵蓋了所有人、機構(gòu)和實體——無論是公共的還是私人的，甚至是國家本身。法治還讓各方承擔(dān)責(zé)任，確保法律的公平以保障和平、安全和政治穩(wěn)定，以及保護人權(quán)和基本自由。法治還能夠促進經(jīng)濟社會進步和可持續(xù)發(fā)展。今天，法治面臨的挑戰(zhàn)仍然以多種形式存在，如歧視、不平等、不公正、腐敗、濫用權(quán)力、暴力和犯罪等，形勢依舊嚴峻。

在法治意義重大且面臨挑戰(zhàn)的背景下，法治教育的作用需要得到充分重視和發(fā)揮。1948年《世界人權(quán)宣言》序言說道：“每一個人和社會機構(gòu)……努力通過教誨和教育促進對權(quán)利和自由的尊重?！雹勐?lián)合國教科文組織、毒品和犯罪問題辦公室聯(lián)合發(fā)布的《通過教育加強法治——政策制定者指南》認為教育可以通過以下方式促進并維護法治原則：其一是鼓勵學(xué)習(xí)者在日常生活中重視和應(yīng)用法治原則；其二是為學(xué)習(xí)者提供所需的知識、價值觀、態(tài)度和行為方式，使其為社會法治的不斷改善和復(fù)興作出更為廣泛的貢獻。這可以體現(xiàn)為學(xué)習(xí)者要求公共機構(gòu)提高透明度或更加負責(zé)任，或體現(xiàn)在學(xué)習(xí)者以具有道德責(zé)任感和積極參與度的公民、家庭成員、工人、雇主、朋友和消費者等身份作出的日常決定之中。④

二、聯(lián)合國實施法治教育的議程

聯(lián)合國所有會員國于2015年通過《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，為（無論是現(xiàn)在還是未來的）人類和地球的和平與繁榮提供了一個可以共同行動的計劃。其核心是17個可持續(xù)發(fā)展目標，這是對所有國家——不論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，在全球伙伴關(guān)系中采取行動的緊急呼吁。17個可持續(xù)發(fā)展目標下，又分設(shè)數(shù)個具體目標，總數(shù)達到169個。

與法治教育密切相關(guān)的可持續(xù)發(fā)展目標是4和16。其中，可持續(xù)發(fā)展目標4是專門針對教育的，即“確保包容和公平的優(yōu)質(zhì)教育，讓全民終身享有學(xué)習(xí)機會”，與之對應(yīng)的具體目標4.7是與法治教育最為相關(guān)的：“到2030年，確保所有進行學(xué)習(xí)的人都掌握可持續(xù)發(fā)展所需的知識和技能，具體做法包括開展可持續(xù)發(fā)展、可持續(xù)生活方式、人權(quán)和性別平等方面的教育、弘揚和平和非暴力文化、提升全球公民意識，以及肯定文化多樣性和文化對可持續(xù)發(fā)展的貢獻”。

可持續(xù)發(fā)展目標16聚焦于法治：“創(chuàng)建和平、包容的社會以促進可持續(xù)發(fā)展，讓所有人都能訴諸司法，在各級建立有效、負責(zé)和包容的機構(gòu)”。目標16下有12個具體目標，具體詳見表1。可持續(xù)發(fā)展目標16并沒有直接針對法治教育的描述，但每個目標又需要法治教育才能更好實現(xiàn)，這些目標可以說既是法治教育的內(nèi)容，也是法治教育的目的。

表1 可持續(xù)發(fā)展目標16的具體目標*

三、聯(lián)合國實施法治教育的目的、對象和方式

聯(lián)合國預(yù)防犯罪和刑事司法大會是世界上規(guī)模最大的由預(yù)防犯罪和刑事司法領(lǐng)域決策者、從業(yè)人員、學(xué)者、政府間組織和民間社會組織及參加的會議。自1955年以來，大會每五年舉行一次，目前已舉辦14屆，最近的一屆于2021年在日本京都召開（由于全球新冠疫情，由2020年推遲到2021年）。每一屆大會都有不同的主題，最近的幾屆還會發(fā)布一份宣言作為會議成果，用以申明觀點和立場，也為未來工作奠定基調(diào)。聯(lián)合國預(yù)防犯罪和刑事司法大會為各國、政府間組織和非政府組織以及代表不同專業(yè)和學(xué)科的專家之間，提供了在交流研究、法律和政策制定方面的經(jīng)驗，也為探討和查明預(yù)防犯罪和刑事司法方面出現(xiàn)的新趨勢和問題提供了平臺。大會在預(yù)防犯罪和刑事司法領(lǐng)域產(chǎn)生了相當大的影響，甚至影響了一些國家和國際間的政策及實踐。

2015年4月12日至19日在卡塔爾首都多哈舉辦了第十三屆聯(lián)合國預(yù)防犯罪大會，并通過了《關(guān)于將預(yù)防犯罪和刑事司法納入更廣泛的聯(lián)合國議程以應(yīng)對社會和經(jīng)濟挑戰(zhàn)并促進國內(nèi)和國際法治及公眾參與的多哈宣言》，它也被稱為《多哈宣言》。這是聯(lián)合國首次在突出位置強調(diào)公眾參與法治的重要性。公眾參與的條件之一是公眾具有法治意識、踐行法治的行為，而想要達到這個目標，需要實施有

效的法治教育。因此，《多哈宣言》對法治教育的目的、對象和方式等作了較為詳細的闡述。①在目的上，《多哈宣言》認為法治教育可以有助于法治和人權(quán)的守法文化，消除一切形式的歧視，預(yù)防犯罪和腐敗，包容所有社會各階層，創(chuàng)造為推進更廣泛聯(lián)合國議程所需的條件等。

在對象上，《多哈宣言》重申了與會國需要確保刑事司法系統(tǒng)是有效、公正、人道和問責(zé)的，可為人人提供訴諸司法的機會，在所有級別建立有效、問責(zé)、公正和包容的機構(gòu)，以及適用維護人的尊嚴及普遍遵守和尊重所有人人權(quán)及基本自由的原則?！抖喙浴愤€強調(diào)了兒童和青年是重點人群，并且認為對所有兒童和青年的教育——包括掃盲教育，對于促進法治文化、預(yù)防犯罪和腐敗等具有關(guān)鍵作用。值得一提的是，囚犯也被視為法治教育的重要對象。

在方式上，《多哈宣言》強調(diào)，一是在政策環(huán)境上下功夫。將預(yù)防犯罪、刑事司法及其他法治方面納入教育體系，將預(yù)防犯罪和刑事司法戰(zhàn)略納入所有相關(guān)社會和經(jīng)濟政策與方案，尤其是側(cè)重于以增加青年和年輕成人的教育和就業(yè)機會為重點的方案。二是改善學(xué)習(xí)環(huán)境。要創(chuàng)造一個安全、積極和有保障的學(xué)校學(xué)習(xí)環(huán)境，方式包括保護兒童免遭一切形式的暴力、騷擾、欺凌、性虐待和藥物濫用，提供人人能獲得教育的機會，包括技術(shù)和專業(yè)技能，以及促進人人能獲得終身學(xué)習(xí)的技能。三是加強法治宣傳。制定基于法治并得到教育支持的提高認識方案來宣傳法治的價值觀，并積極與青年人接觸，利用此類方案作為進行積極變革的催化劑。四是加強與利益相關(guān)者的合作。應(yīng)尋求民間社會的支持，并加大預(yù)防努力和措施，其中以家庭、學(xué)校和文化機構(gòu)、社區(qū)組織及私營部門等對象為主，應(yīng)充分利用其潛力，以便消除導(dǎo)致犯罪的社會和經(jīng)濟根源。

四、聯(lián)合國實施法治教育的主要內(nèi)容

聯(lián)合國教科文組織、毒品和犯罪問題辦公室認為法治教育的基礎(chǔ)內(nèi)容應(yīng)包括三個方面：知識，態(tài)度和價值觀，行為方式；它們分別對應(yīng)認知范疇、社會情感范疇和行為范疇，詳見表2。這種劃分和聯(lián)合國教科文組織長期以來實施的全球公民意識教育一脈相承。

表2 聯(lián)合國教科文組織、毒品和犯罪問題辦公室開展的法治教育的主要內(nèi)容*

續(xù)表

認知范疇包括對人類發(fā)展至關(guān)重要的獲取智慧的能力和過程。就法治教育而言，學(xué)習(xí)者需要知道并理解法治的意義，了解法治及其相關(guān)概念如何在各種社會環(huán)境中通過既有機構(gòu)、法律、機制、程序得到體現(xiàn)，并學(xué)會對它們進行批判性思考。由于當下個人、社區(qū)、地區(qū)、國家和全球緊密相連，所以學(xué)習(xí)者也需要認識到全球性問題與地方性問題之間的聯(lián)系。社會情感范疇十分重要，它代表著人際關(guān)系、心理健康和生活情緒的質(zhì)量。因此，法治教育應(yīng)該使學(xué)習(xí)者學(xué)會珍視平等、公平、相互尊重和誠信等原則，掌握自律、共情、謹慎等態(tài)度、價值觀和能力，理解行為對個人成長和社會和諧起到的至關(guān)重要的作用。法治教育的行為學(xué)習(xí)成果事關(guān)建設(shè)更加和平的可持續(xù)的世界，因此行為范疇包括了切實有效地達到這類目標的方式和行為，也包括有益于他人或整個社會、使學(xué)習(xí)者感到幸福和有社群歸屬感的一些行為。

認知范疇、社會情感范疇和行為范疇是相互聯(lián)系、相互影響的，其中的一個發(fā)生了變化可能會對另一個產(chǎn)生影響，它們共同影響著個人的發(fā)展。法治教育在認知范疇、社會情感范疇和行為范疇包括的內(nèi)容，是對法治教育全部的要求，缺一不可。

在上述主題下編寫的學(xué)習(xí)資料一般會進行分級。以毒品和犯罪問題辦公室研發(fā)的教育資源為例，不同學(xué)段的教育資源內(nèi)容各有側(cè)重。對于小學(xué)教育而言，重點是弘揚基本價值觀，培養(yǎng)小學(xué)生的基礎(chǔ)能力，科普與毒品和犯罪問題辦公室職權(quán)領(lǐng)域相關(guān)的基本道德與倫理知識。在中學(xué)教育階段，重點關(guān)注自主權(quán)、行為、權(quán)利和責(zé)任教育，旨在增強中學(xué)生發(fā)現(xiàn)、預(yù)防和解決道德、倫理或法律困境的能力。針對大學(xué)階段教育，包括了毒品和犯罪問題辦公室職權(quán)領(lǐng)域內(nèi)涉及的幾乎所有內(nèi)容，包括有組織犯罪、腐敗、預(yù)防恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)犯罪、刑事司法、販運槍支、販賣人口和偷運移民，以及廉正和道德等。促進正義的教育項目資源形式是多樣的，包括出版物、課程、游戲、視頻和各類活動等，以滿足不同學(xué)段學(xué)生的學(xué)習(xí)特性。例如為小學(xué)階段學(xué)生提供了游戲，在大學(xué)階段為學(xué)生提供了可以自行研發(fā)和組合課程的平臺，以及各種主題的研討會。

五、教科文組織實施的法治教育活動

教科文組織的法治教育活動是在全球公民意識教育框架下實施的。時任聯(lián)合國秘書長的潘基文于2012年9月啟動了“教育第一”全球倡議行為（GlobalEducation First" Initiative），該倡議廣泛匯集世界領(lǐng)導(dǎo)人和倡導(dǎo)者，希望利用教育的變革力量為所有人建設(shè)一個更美好的未來。該倡議還將“培養(yǎng)全球公民身份”的教育作為為所有人建設(shè)更美好未來的三個優(yōu)先事項之一。作為聯(lián)合國的教育專門機構(gòu)，聯(lián)合國教科文組織承擔(dān)著培養(yǎng)全球公民的重任。

盡管在解釋上存在分歧，但人們普遍認為，全球公民身份并不意味著法律地位，它更多地指向?qū)Ω鼜V泛的社區(qū)和人類的共同歸屬感，帶有將地方與全球、國家與國際聯(lián)系起來的全球視野。它強調(diào)在普遍價值觀的基礎(chǔ)上，通過尊重多樣性和多元主義，在空間和時間上理解、聯(lián)系他人和環(huán)境。

全球公民意識教育強調(diào)與全球化中公民身份形成相關(guān)的教育的基本功能。它關(guān)注的是知識、技能和價值觀對公民參與地方和全球發(fā)展及其貢獻的相關(guān)性。它直接關(guān)系到教育的公民、社會和政治社會化功能，并指向教育在培養(yǎng)兒童和年輕人應(yīng)對當今日益相互聯(lián)系和相互依存的世界的挑戰(zhàn)方面的可作出的貢獻。2015年，教科文組織發(fā)布《全球公民意識教育主題和學(xué)習(xí)目標》，其中清晰羅列了不同學(xué)習(xí)階段全球公民意識教育需囊括的主題和目標，其中，法治是不可或缺的一個主題。法治被置于全球和地方問題及其之間的關(guān)系，地方、國家和全球治理體系與結(jié)構(gòu)等相關(guān)的主題下，與訴諸司法、民主進程、糧食安全、善政、公共利益、責(zé)任、權(quán)利（兒童權(quán)利、文化權(quán)利、人權(quán)、土著權(quán)利、受教育權(quán)、婦女權(quán)利）等緊密相連。教科文組織實施法治教育的重要方式之一是出版相關(guān)指南和準則，近年來的出版成果詳見表3。

表3 聯(lián)合國教科文組織近年來出版的有關(guān)法治教育的出版物（部分）*

六、聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室實施的法治教育

聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室成立于1997年，由聯(lián)合國藥物管制規(guī)劃署和國際預(yù)防犯罪中心合并而成。聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室通過其廣泛的地方辦事網(wǎng)絡(luò)，在世界各地開展工作，領(lǐng)導(dǎo)全世界打擊非法藥物及國際犯罪。它有五大活動領(lǐng)域，包括：加強成員國應(yīng)對跨國有組織犯罪威脅的能力，解決腐敗問題及其對社會的災(zāi)難性影響，加強預(yù)防犯罪建立有效的刑事司法體系，支持成員國對預(yù)防藥物濫用與健康問題采取平衡、全面和循證的方法解決供應(yīng)和需求問題，反對恐怖主義。

《多哈宣言》強調(diào)了教育作為預(yù)防犯罪和腐敗工具的重要性，認為兒童教育和青年教育對于促進法治、預(yù)防犯罪和刑事司法的文化至關(guān)重要。因此，為更好地落實《多哈宣言》，聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室發(fā)起和實施了“教育促進正義”項目（Education for Justice Initiative）。項目包括，聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室編制和推廣小學(xué)、中學(xué)和高等教育預(yù)防犯罪和刑事司法領(lǐng)域的教育材料，免費提供在線工具和學(xué)術(shù)資源，為教師和學(xué)者組織研討會以互相學(xué)習(xí)、交流思想和研究等。

“為法治而行動”（Act4 Rule of Law）運動也非常具有特色。在2020年國際女童日當天，在該運動中開展了一場關(guān)于“如何為了女童塑造平等正義、女童如何自己塑造平等正義”的討論，還組織了“成為法治衛(wèi)士”（Rule of Law Champions）的行為。衛(wèi)士們是對法治作出貢獻的人士，他們在官方社交平臺上分享自己的經(jīng)歷，并呼吁大家加入法治事業(yè)中。這樣契合世界關(guān)心的熱點話題，同時也以普通人為視角的活動，有效調(diào)動了公眾的積極性。

教科文組織、毒品和犯罪問題辦公室在法治教育上還建立了強有力的合作關(guān)系。在《多哈宣言》發(fā)布之后，為了進一步推進法治教育，教科文組織、毒品和犯罪問題辦公室建立了名為“全球公民意識教育促進法治：做對的事”的伙伴關(guān)系。兩者合作有著堅實的基礎(chǔ)，首先，它們同屬聯(lián)合國系統(tǒng)，都承擔(dān)著幫助實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的重要責(zé)任，特別是可持續(xù)發(fā)展目標4和16；其次，它們在開展法治教育工作方面都積累了豐富的經(jīng)驗，教科文組織長久以來一直在全球公民意識教育的大框架下推廣和實施法治教育，而毒品和犯罪問題辦公室也長期推進法治教育，并在《多哈宣言》后將合作項目整合到了“教育促進正義”項目下。

教科文組織、毒品和犯罪問題辦公室建立伙伴關(guān)系，旨在通過教育促進法治和法治文化發(fā)展。雙方結(jié)合各自的資源和專業(yè)知識，培養(yǎng)教育工作者、教師和決策者以提升其工作能力，使其可以規(guī)劃和開展教育活動，幫助學(xué)習(xí)者能夠在日常生活中作出建設(shè)性的、道德上負責(zé)任的決定，支持正義、人權(quán)和強有力的制度來捍衛(wèi)自身權(quán)利。兩方合作的目標和產(chǎn)出包含以下三個方面：編制指導(dǎo)材料，幫助教育專業(yè)人員充分理解法治的含義；開發(fā)工具包，為中小學(xué)教師開發(fā)一套在教育環(huán)境中促進法治價值觀和技能生成、發(fā)展的資源工具；能力建設(shè)，提高教育人員通過法治教育預(yù)防暴力極端主義方面的能力建設(shè)。迄今為止，兩者在伙伴關(guān)系下開發(fā)了多種學(xué)習(xí)工具、舉行了不同形式的活動，并陸續(xù)發(fā)布了《通過教育加強法治——政策制定者指南》《為學(xué)生賦能——建設(shè)公正社會小學(xué)/中學(xué)教師手冊》等重要指導(dǎo)內(nèi)容，有效促進了法治教育的發(fā)展。

法治是人類文明的重要成果，是現(xiàn)代社會發(fā)展的基石。聯(lián)合國作為當今世界舞臺上最重要的國際組織，正在積極實施法治教育以有效增強法治效果。本文對其實施法治的邏輯、議程、內(nèi)容和方式進行了研究，未來可在實施法治的效果和與各國國家層面實施的法治教育結(jié)合等方面，開展更細致的探索。

① 聯(lián)合國憲章.[2023-12-30].https：//www.un.org/zh/aboutus/un-charter/full-text.

① 世界人權(quán)宣言.[2023-12-30].https：//www.un.org/zh/about-us/universal-declaration-of-human-rights.

② 秘書長的報告：沖突中和沖突后社會的法治和過渡司法.[2023-12-30].https：//documents-dds-ny.un.org/ doc/UNDOC/GEN/N04/395/28/PDF/N0439528.pdf？OpenElement.

③ 世界人權(quán)宣言.[2023-12-30].https：//www.un.org/zh/about-us/universal-declaration-of-human-rights.

④ 通過教育加強法治——政策制定者指南.[2023-12-30].https：//unesdoc.unesco.org/ark：/48223/pf0000372971.

* 資料來源：可持續(xù)發(fā)展目標16的具體目標.[2023-12-30].https：//www.un.org/sustainabledevelopment/zh/peace-justice/.

① 多哈宣言.[2023-12-30].https：//www.unodc.org/documents/congress/Declaration/V1504150_Chinese.pdf.

資料來源：通過教育加強法治——政策制定者指南.[2023-12-30].https：//unesdoc.unesco.org/ark：/48223/pf0000372971.