桐城市國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)現(xiàn)狀問題及對(duì)策

摘 要 國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)是保障木材供應(yīng)安全和加快生態(tài)文明建設(shè)在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施的一項(xiàng)重點(diǎn)工程。為推進(jìn)安徽省桐城市國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)，提高森林資源的質(zhì)量及數(shù)量，總結(jié)了桐城市國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)的基本情況，科學(xué)分析了該市國(guó)家儲(chǔ)備林發(fā)展中存在的思想認(rèn)識(shí)與組織保障有待提高、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)存在風(fēng)險(xiǎn)、計(jì)劃設(shè)計(jì)落實(shí)有誤差、林權(quán)收儲(chǔ)存在困難及特定政策存在瓶頸等問題，提出提高思想認(rèn)識(shí)、做好產(chǎn)業(yè)銜接、摸清資源狀況、加快林權(quán)流轉(zhuǎn)及爭(zhēng)取相關(guān)政策等具體發(fā)展對(duì)策。

關(guān)鍵詞 國(guó)家儲(chǔ)備林；建設(shè)現(xiàn)狀；質(zhì)量提升；安徽省桐城市

中圖分類號(hào)：F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.16.058

國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)主要采取3種營(yíng)林措施，包括現(xiàn)有林改培、集約人工林、中幼林撫育，對(duì)珍稀樹種、鄉(xiāng)土樹種、工業(yè)原料林、大徑級(jí)用材林等進(jìn)行培育，對(duì)森林植被品質(zhì)的提高、功能的多樣化等起促進(jìn)作用[1]。近年來，我國(guó)學(xué)者在國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)方面開展了較多研究，涉及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)把控、后續(xù)管理、融資渠道等方面的內(nèi)容，為國(guó)家儲(chǔ)備林的建設(shè)完善提供了大量的理論及實(shí)踐依據(jù)[2-6]。

桐城市地處安徽省中南部，近年來全市國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)得到快速發(fā)展。截至2023年底，全市林地面積約為49 136.13 hm2，總蓄積量在2 756 168 m3。然而，受多種因素影響，當(dāng)?shù)貒?guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)面臨思想認(rèn)識(shí)與組織保障有待提高、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)存在風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)劃設(shè)計(jì)落實(shí)有誤差、林權(quán)收儲(chǔ)存在困難及特定政策存在瓶頸等突出問題。筆者結(jié)合桐城市國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)基本情況，對(duì)建設(shè)過程中存在的問題開展探討，并相應(yīng)提出對(duì)策建議，旨在為進(jìn)一步優(yōu)化當(dāng)?shù)亓址仲|(zhì)量、增加碳儲(chǔ)量提供依據(jù)。

1 基本情況

桐城市國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)項(xiàng)目總體規(guī)劃面積為2.67 萬(wàn)hm2，其中集約人工林栽培面積1 866.67 hm2；中幼林撫育面積1.15萬(wàn)hm2，包括公益林面積2 666.67 hm2；現(xiàn)有林的改培面積1.33萬(wàn)hm2，包括公益林面積533.33 hm2；還建有種苗基地等。全市國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)項(xiàng)目的期限為2022—2030年，分2期進(jìn)行。預(yù)計(jì)項(xiàng)目建成時(shí)，當(dāng)?shù)匦罘e量增加150.0 m3·hm-2，林木蓄積量增加228.0萬(wàn)m3。建成的項(xiàng)目通過短周期林木采伐及中長(zhǎng)周期林木間伐經(jīng)營(yíng)，預(yù)計(jì)生產(chǎn)木材量為92.5萬(wàn)m3，實(shí)現(xiàn)珍貴樹種木材儲(chǔ)備36.5萬(wàn)m3；預(yù)計(jì)能生產(chǎn)薄殼山核桃的果實(shí)177 041.5 t、油茶果約520 230 t；預(yù)計(jì)可培育綠化苗木271萬(wàn)株，種苗基地產(chǎn)生小苗1 200萬(wàn)株（按3年一個(gè)出圃期、種植密度3萬(wàn)株·hm-2計(jì)算）。

1.1 一期建設(shè)

一期建設(shè)計(jì)劃5年，即2022—2026年。集約人工林的栽培地選擇立地條件好的無(wú)立木林地、宜林地及部分未成林造林地；現(xiàn)有林的改培、對(duì)象選擇以達(dá)到近熟林、成熟林的馬尾松為主的林分進(jìn)行；中幼林撫育的對(duì)象為林間郁閉度至少為0.6的林分，營(yíng)造針闊混交林，以短養(yǎng)長(zhǎng)，為儲(chǔ)備林建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展提供保障。一期擬建設(shè)國(guó)家儲(chǔ)備林1.70萬(wàn)hm2，其中集約人工林栽培面積1 200.00 hm2；現(xiàn)有林改培面積1.03萬(wàn)hm2，包括53.33 hm2的公益林；中幼林撫育面積為5 466.67 hm2，包括800.00 hm2公益林。建設(shè)期末，林木的蓄積量預(yù)計(jì)凈增加136萬(wàn)m3，一般木材產(chǎn)量增加55.3萬(wàn)m3。截至2023年8月底，一期項(xiàng)目中林地流轉(zhuǎn)與林權(quán)收儲(chǔ)工作正在推進(jìn)，全市13個(gè)鎮(zhèn)、街的20個(gè)建制村已完成林地測(cè)繪面積約5 119.00 hm2、林權(quán)流轉(zhuǎn)辦證面積109.32 hm2。

1.2 二期建設(shè)

二期建設(shè)擬在2027—2030年進(jìn)行。二期擬建設(shè)國(guó)家儲(chǔ)備林9 666.67 hm2，其中集約人工林栽培的面積為666.67 hm2，現(xiàn)有林的改培面積為300.00 hm2；中幼林撫育面積6 000.00 hm2，其中公益林面積1 866.67 hm2。建設(shè)期末，林木的蓄積量預(yù)計(jì)凈增加92.0萬(wàn)m3，一般木材產(chǎn)量增加37.2萬(wàn)m3。

2 存在的問題

2.1 思想認(rèn)識(shí)與組織保障有待提高

項(xiàng)目建設(shè)主體對(duì)國(guó)家儲(chǔ)備林項(xiàng)目培育珍稀樹種和大徑材的內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不到位，存在“重視經(jīng)濟(jì)，輕工程建設(shè)”的理念，對(duì)政策的理解有偏差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)層面的部分工作人員對(duì)項(xiàng)目實(shí)施認(rèn)識(shí)不足，眼光不夠長(zhǎng)遠(yuǎn)，因此對(duì)項(xiàng)目落實(shí)缺乏積極性。雖然桐城市政府及各鎮(zhèn)政府都成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，但在實(shí)際工作中基本上都是分管領(lǐng)導(dǎo)帶著林業(yè)部門在推進(jìn)工作，沒有做好組織和分工，綜合協(xié)調(diào)、矛盾調(diào)解、技術(shù)督導(dǎo)等專班沒有真正成立和運(yùn)行。對(duì)村級(jí)組織缺乏針對(duì)性的指導(dǎo)，導(dǎo)致部分地區(qū)未充分結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行規(guī)劃就開展工作，結(jié)果效果不佳；或者在宣傳政策時(shí)，為了加快工作進(jìn)度，大力宣傳有利于林農(nóng)的政策，而不說或少說林農(nóng)的要求和義務(wù)，為項(xiàng)目建設(shè)后期出現(xiàn)矛盾埋下隱患[2]。

2.2 項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)存在風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)與一般的造林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有著本質(zhì)上的區(qū)別，不僅投入大，而且投資周期長(zhǎng)，需要大量的資金來維持項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)。目前，建設(shè)項(xiàng)目后續(xù)的政策和資金投入保障尚未明確，不僅給政府帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也給貸款方造成很大壓力，對(duì)社會(huì)資本參與項(xiàng)目管理運(yùn)營(yíng)更是缺乏吸引力。從現(xiàn)實(shí)情況看，不少央企、國(guó)企僅在工程建設(shè)時(shí)期參與，建設(shè)期結(jié)束后仍將還林給政府，不愿參加項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的管理。而政府平臺(tái)公司不可能僅通過培育林木儲(chǔ)備木材來償還到期貸款本息，因此目前的狀況增加了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[3]。

2.3 規(guī)劃設(shè)計(jì)落實(shí)有誤差

在國(guó)家儲(chǔ)備林前期規(guī)劃時(shí)，由于相關(guān)政策不明確，項(xiàng)目的整體規(guī)劃及一期項(xiàng)目地塊的劃定，基本以森林資源管理“一張圖”數(shù)據(jù)為依據(jù)決定。但該數(shù)據(jù)與現(xiàn)狀差異較大，也沒有考慮林農(nóng)的意愿及林地能否流轉(zhuǎn)等因素，因此在實(shí)際落實(shí)時(shí)，很難按規(guī)劃范圍整體推進(jìn)。此外，由于桐城市國(guó)家儲(chǔ)備林總體規(guī)劃較早，當(dāng)時(shí)國(guó)家級(jí)公益林流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策尚不明確，造成項(xiàng)目不能嚴(yán)格按照可研報(bào)告及建設(shè)方案落地實(shí)施。

2.4 林權(quán)收儲(chǔ)存在困難

1）桐城市沒有大面積的國(guó)有林地，集體林地占比小，林權(quán)制度改革確權(quán)到戶后，林權(quán)呈“碎片化”，一戶多山和一山多戶的現(xiàn)象較為普遍，導(dǎo)致林權(quán)證確定的面積及界限與現(xiàn)實(shí)誤差較大，增加了測(cè)繪的工作量。2）小班區(qū)劃落界難。過度分散的林權(quán)，使得區(qū)劃的小班內(nèi)只要有部分農(nóng)戶不同意，整個(gè)小班就無(wú)法進(jìn)行流轉(zhuǎn)，提高了工作難度。3）立地條件較好的林場(chǎng)已流轉(zhuǎn)到林業(yè)企業(yè)或大戶名下，有的已經(jīng)營(yíng)多年，再次流轉(zhuǎn)和收儲(chǔ)成本過高。4）部分公司基地與國(guó)家儲(chǔ)備林項(xiàng)目重疊，不利于國(guó)家儲(chǔ)備林整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施。5）不動(dòng)產(chǎn)登記辦證難，手續(xù)管理過程復(fù)雜，要求嚴(yán)，時(shí)間跨度長(zhǎng)，收儲(chǔ)流轉(zhuǎn)進(jìn)度慢[4]。

2.5 特定政策存在瓶頸

1）馬尾松純林改造問題。桐城市是松材線蟲病疫區(qū)，為防治該病蟲害，對(duì)馬尾松純林進(jìn)行帶狀或塊狀改培；在非松材線蟲病除治期（5—10月），要求嚴(yán)格禁止大規(guī)模采伐。桐城市國(guó)家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)每年有2 000.00 hm2的現(xiàn)有林改培和中幼林撫育任務(wù)，大多為馬尾松針闊混交林，在松材線蟲病除治期內(nèi)，很難完成任務(wù)。2）省級(jí)公益林問題。桐城市國(guó)家儲(chǔ)備林項(xiàng)目規(guī)劃總面積2.67萬(wàn)hm2，其中省級(jí)公益林面積約占30%，而當(dāng)前省級(jí)公益林能否作為國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)尚未有明確的政策。3）項(xiàng)目建設(shè)所需采伐限額問題。“十四五”期間，桐城市年森林采伐限額為7.551 9萬(wàn)m3，其中商品林年森林采伐限額為5.509 9萬(wàn)m3，公益林年森林采伐限額為2.042萬(wàn)m3。此采伐限額基本滿足國(guó)家儲(chǔ)備林項(xiàng)目所需，但影響其他項(xiàng)目采伐所需，如油茶造林，2024年桐城市造林任務(wù)為1 000.0 hm2，基本都是采伐跡地更新造林。因此，需要對(duì)采伐限額進(jìn)行調(diào)整。

3 對(duì)策建議

3.1 提高思想認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

1）進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，提高各級(jí)干部的思想認(rèn)識(shí)。明確落實(shí)責(zé)任，特別是嚴(yán)格落實(shí)鎮(zhèn)人民政府與街道辦事處的主體責(zé)任，成立鎮(zhèn)（街）國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)項(xiàng)目工作專班，負(fù)責(zé)該區(qū)域項(xiàng)目任務(wù)的落實(shí)，協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目推進(jìn)過程中出現(xiàn)的有關(guān)問題，保障后期正常運(yùn)營(yíng)。2）成立桐城市國(guó)家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)日常工作。各鎮(zhèn)（街）成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，組建工作專班。形成“主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓”“一級(jí)抓一級(jí)，責(zé)任到人”的工作格局。村（居）委員會(huì)負(fù)責(zé)所在區(qū)域項(xiàng)目建設(shè)的宣傳發(fā)動(dòng)、林權(quán)收儲(chǔ)工作及項(xiàng)目的日常管護(hù)，包括森林防火、病蟲害巡查、防盜及林地保護(hù)工作，并協(xié)助解決項(xiàng)目建設(shè)過程中出現(xiàn)的相關(guān)問題。3）為激勵(lì)村集體積極參與項(xiàng)目建設(shè)，適量安排項(xiàng)目建設(shè)管護(hù)工作經(jīng)費(fèi)，按照市國(guó)家儲(chǔ)備林管護(hù)細(xì)則進(jìn)行量化考核，按考核結(jié)果支付。各地、各部門充分利用廣播、電視等各類媒介廣泛宣傳國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)的相關(guān)政策及重大意義，營(yíng)造良好的工作氛圍。4）做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)，市林業(yè)局、市自然資源和規(guī)劃局等單位抽調(diào)人員組成業(yè)務(wù)指導(dǎo)組，指導(dǎo)各地開展工作，開展相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。各地、各部門要將國(guó)家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)作為當(dāng)前一項(xiàng)重要工作來抓，納入林長(zhǎng)制考核，建立健全各項(xiàng)工作機(jī)制，壓實(shí)工作責(zé)任，形成齊抓共管的工作局面。

3.2 做好產(chǎn)業(yè)銜接，降低項(xiàng)目運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)

為確保國(guó)家儲(chǔ)備林項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，必須以產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，為項(xiàng)目的建設(shè)提供良好的抓手及保障。把特色產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村振興融入國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)的整體規(guī)劃中，依托國(guó)家儲(chǔ)備林項(xiàng)目林地資源、資金及項(xiàng)目支撐優(yōu)勢(shì)，大力開展“雙招雙引”工作，創(chuàng)新與社會(huì)資本的合作機(jī)制，引進(jìn)更多社會(huì)資本參與建設(shè)，開拓“國(guó)家儲(chǔ)備林+N”的模式，做大做強(qiáng)林下經(jīng)濟(jì)、森林康養(yǎng)、農(nóng)文旅新業(yè)態(tài)。國(guó)企與社企之間可成立項(xiàng)目公司開展合作經(jīng)營(yíng)，捆綁成為共同利益體，參與項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)[5]。

3.3 摸清資源狀況，因地制宜規(guī)劃

進(jìn)一步摸清資源稟賦，堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃。國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性、專業(yè)性很強(qiáng)的林業(yè)工程建設(shè)，涉及林業(yè)現(xiàn)代技術(shù)、鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)融合拓展、投資效益回報(bào)、管理能力提升及各方協(xié)同合作等多個(gè)方面、多個(gè)領(lǐng)域，必須從全局通盤統(tǒng)籌考慮，針對(duì)當(dāng)?shù)亓謽I(yè)發(fā)展的重大問題和突出問題，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和整體部署。相關(guān)部門要通力配合，根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源稟賦、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、林業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展前景，遵循自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，堅(jiān)持因地制宜，科學(xué)確定國(guó)家儲(chǔ)備林營(yíng)造林活動(dòng)和配套的多種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的內(nèi)容和投資比例，做好前瞻性思考、系統(tǒng)性謀劃、戰(zhàn)略性布局，再由規(guī)劃設(shè)計(jì)部門編成項(xiàng)目建設(shè)方案文本，廣泛征求意見，確保建設(shè)方案的科學(xué)性、前瞻性、可行性。

3.4 加快林權(quán)流轉(zhuǎn)，降低林權(quán)收儲(chǔ)難度

林權(quán)流轉(zhuǎn)是國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)的基礎(chǔ)，直接影響項(xiàng)目進(jìn)度。1）制訂明確的林權(quán)流轉(zhuǎn)流程圖與任務(wù)表。明確林權(quán)流轉(zhuǎn)路徑，充實(shí)收儲(chǔ)流轉(zhuǎn)工作專班，增加測(cè)繪人手，優(yōu)化辦事流程，提高辦事效率。2）提高民眾的參與度。針對(duì)林權(quán)收儲(chǔ)工作中出現(xiàn)的相關(guān)問題，鎮(zhèn)、村要廣泛征求民眾意見，做好解釋協(xié)調(diào)工作，開好村民小組會(huì)議，宣傳國(guó)家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)的政策及重大意義，做到民眾對(duì)政策明心、對(duì)政府放心，積極引導(dǎo)廣大農(nóng)民和林業(yè)大戶參與項(xiàng)目建設(shè)。3）積極與相關(guān)公司對(duì)接，及時(shí)協(xié)商解決林權(quán)和林地租金等方面的歷史遺留問題。4）在法規(guī)的框架下簡(jiǎn)化林權(quán)流轉(zhuǎn)程序，及時(shí)辦理林權(quán)登記手續(xù)[6]。

3.5 爭(zhēng)取相關(guān)政策，解除瓶頸

積極向上級(jí)主管部門爭(zhēng)取相關(guān)政策，打破政策瓶頸。分類型建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)示范基地，在政策與資金上給予傾斜。目前全市只開展了66.67 hm2的現(xiàn)有林培育方面示范基地的建設(shè)，堅(jiān)持“近自然林經(jīng)營(yíng)”原則，以“目標(biāo)樹”為核心開展調(diào)整林分結(jié)構(gòu)、改善森林環(huán)境、培育多功能森林的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，將純林改造為混交林，將單層林改造為復(fù)層林，將同齡林改造為異齡林，同時(shí)以培育大徑級(jí)材為目標(biāo)進(jìn)行擇伐，擴(kuò)大“目標(biāo)樹”生長(zhǎng)空間。從項(xiàng)目建設(shè)的更多內(nèi)容看，還必須建設(shè)集約人工林栽培、經(jīng)濟(jì)林栽培、低產(chǎn)低效林改培、種質(zhì)資源繁育等一系列示范基地，并以示范基地為依托，開展培訓(xùn)，提升項(xiàng)目參與者的技術(shù)水平與管理能力，確保項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容逐項(xiàng)精準(zhǔn)落地，從而促進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4 結(jié)語(yǔ)

桐城市通過大力推進(jìn)規(guī)模化、集約化的國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)，大大增加區(qū)域內(nèi)林木的蓄積量、提高木材的產(chǎn)量。在國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中，林農(nóng)可以從林地流轉(zhuǎn)、參與項(xiàng)目建設(shè)等方面獲得收入。這對(duì)充分調(diào)動(dòng)林農(nóng)參與項(xiàng)目建設(shè)的積極性、增加林農(nóng)收入具有重要意義。因此，各地需要結(jié)合實(shí)際積極開展國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)工作，并通過相關(guān)措施確保其可持續(xù)發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：劉寧寧）