我國銀行業普惠金融發展的現狀、問題及建議

銀行業是我國普惠金融發展的主力軍。黨的十八大以來，我國銀行業普惠金融發展取得顯著成效，但同時仍存在短板弱項。本文指出，銀行業普惠金融發展應構建分層有序、差異化競爭、優勢互補的供給格局，增強政策的針對性、連續性及銜接配套，堅持市場化方式推動普惠金融業務可持續高質量發展。

中央金融工作會議指出，要做好普惠金融這篇大文章。銀行業是我國普惠金融發展的主力軍，在做好普惠金融大文章中發揮著重要作用。黨的十八大以來，我國銀行業普惠金融發展取得顯著成效，金融服務覆蓋面穩步擴大、可得性大力提升，各類銀行機構積極參與，專營機構和專營機制作用顯現，數字科技賦能增效。但同時也要看到，我國銀行業普惠金融發展仍存在短板弱項，大中小銀行業務同質化嚴重，差異化競爭、優勢互補的組織體系和商業模式尚未形成；一些銀行開展普惠金融業務商業可持續性不足；相關支持政策的針對性、連續性、協同性有待加強等。新形勢下，銀行業普惠金融發展應構建分層有序、差異化競爭、優勢互補的供給格局，增強政策的針對性、連續性及銜接配套，堅持市場化方式推動普惠金融業務可持續高質量發展。

銀行業普惠金融發展取得長足進步

金融服務覆蓋面穩步擴大、可得性大力提升

全國銀行機構網點已覆蓋97.9%的鄉鎮，基本實現鄉鄉有機構、村村有服務、家家有賬戶。截至2023年末，銀行業金融機構小微企業貸款余額70.90萬億元，其中，普惠型小微企業貸款余額29.06萬億元。金融機構涉農貸款本外幣余額56.6萬億元，同比增長14.9%。推出利率優惠、財政貼息的脫貧人口小額信貸（原扶貧小額信貸），累計發放9600多億元，支持2300多萬戶次。農民、城鎮低收入群體、老年人等普惠領域弱勢群體的存、貸、匯及日常支付等金融服務可得性持續改善。

各類銀行機構積極參與

銀行業普惠金融市場服務格局發生了深刻變化，形成了大中小銀行共同服務的新格局。中小銀行一直是服務“三農”、小微的生力軍。近年來，在監管部門推動、政策引導和科技賦能下，大型商業銀行在普惠金融領域越來越發揮重要作用。總體看，大型商業銀行發揮“頭雁作用”和網絡優勢，下沉服務重心，向農村、偏遠地區延伸拓展金融服務；中小銀行扎根當地，細分市場，深耕“三農”和中小微企業；政策性、開發性銀行根據職能定位加大對特定領域的普惠金融支持。此外，政府性融資擔保機構、農業保險公司等通過“銀政擔”“保險+信貸”等方式做好風險緩釋，基本形成“銀行+擔保+保險”的多層次、廣覆蓋、多元化的普惠金融機構體系。

專營機構和專營機制作用顯現

2017年以來，在政策引導下，大、中小銀行先后紛紛設立普惠金融事業部或專營機構，實行普惠金融條線型垂直管理。通過建立專門的綜合服務、統計核算、風險管理、資源配置、考核評價機制，將內部資源、政策向普惠金融業務傾斜，下沉經營重心，建立權、責、利相結合的激勵約束機制，促進銀行從機制、機構、人員、技術等方面提升普惠金融服務的專業性，加大普惠金融支持力度。

數字科技賦能增效

數字科技在普惠金融領域應用前景廣闊，特別是針對普惠客戶散、小、多、弱的特點，金融科技手段有助于解決信息不對稱、數據基礎差、信用風險高等“最后一公里”問題。為此，銀行業金融機構制定數字普惠金融發展戰略，推進數字化轉型，搭建數字普惠金融平臺，開發線上普惠金融產品，充分運用數字技術提高普惠金融獲客能力、信用評價能力和風控水平。銀行業數字普惠領域貸款規模和占比逐步提高，服務范圍日益拓展，從存取款、轉賬支付等基本金融服務拓展到貸款融資、投資理財等綜合金融服務；從小額分散的個體金融服務拓展到相對大額集中的全產業鏈授信；從前端的信用評估、客戶獲取拓展到中后端的風險控制和產品研發。

銀行業普惠金融發展中存在的問題

大中小銀行業務同質化嚴重

大中小銀行在普惠金融領域未能形成差異化競爭、優勢互補的機構體系和商業模式，資源配置效率和服務質效不高。大銀行在業務產品開發、信息科技方面具有明顯優勢，但未能很好地利用這些優勢去開拓新市場，彌補中小銀行產品開發的不足，而是與中小銀行同質化競爭優質客戶。中小銀行，特別是地方法人銀行，具有得天獨厚的網點、軟信息等“屬地”優勢，但在資金成本、深挖本地市場、產品開發方面存在不足，難以滿足普惠金融對象多元化、個性化的金融需求。大銀行的業務優勢、金融科技優勢未能很好地與中小銀行的“屬地”優勢互促互補，兩者之間貸款對象趨同、產品服務同質化嚴重。大中小銀行在普惠金融領域缺乏錯位競爭和優勢互補，更多的是為完成監管考核任務采用同質化的業務模式，資源配置效率和個性化普惠金融業務尚待提升。

一些銀行開展普惠金融業務的商業可持續性不足

近年來，在政策導向、同業競爭以及監管考核驅動下，各類銀行紛紛下調貸款利率，普惠貸款利率總體呈下降趨勢。但普惠金融利率并不是越低越好，對于小微企業和農戶等普惠金融主體而言，資金可得性往往比資金成本更重要，特別是針對普惠金融主體的短期貸款而言，即使利率水平相對高，實際成本也并不高。在凈息差不斷收緊的情況下，中小銀行受制于資金實力、成本定價、業務范圍等因素，利潤空間不斷收窄。從盈虧平衡來看，中小銀行（特別是地方法人小銀行）普惠金融業務基本處于“保本緊平衡”狀態，很多機構則是虧損經營。受此影響，中小銀行普惠服務的內生動力和積極性明顯不足，業務可持續性堪憂。實際上，大銀行在一定程度上也是用其他業務的盈利去彌補普惠金融業務的虧損。

普惠金融支持政策的針對性、連續性和協同性有待增強

多年來，相關部門不斷出臺和完善相關政策工具，但從實踐效果看，仍然存在優化空間。貨幣政策方面，目前縣域法人銀行只能使用支農支小再貸款等政策工具，無法適用煤炭清潔高效利用、科技創新、普惠養老、交通物流領域再貸款等利率更低、覆蓋面更廣的政策工具。財稅政策方面，各地已基本建立以貸款貼息、風險補償、獎勵補助、費用補貼等為主的普惠金融財政獎補機制，但實踐中存在獎補申請流程緩慢、補償門檻較高、風險分擔補償機制難以有效落實、補償基金專戶資金不足、補償分配不均等問題。差異化監管政策方面，盡職免責等機制難以有效落地對銀行普惠金融業務進行“量”“價”考核，難以激發銀行的內生動力。此外，財政、金融、監管政策之間缺乏內在邏輯銜接，政策效果的互補、協同及評估不足。實踐中，甚至出現政策不接地氣，相互消耗、抵消的現象，容易引發“政策套利”和逆向選擇等問題。

相關建議

構建分層有序、差異化競爭、優勢互補的銀行普惠金融體系

引導不同類型銀行發揮自身比較優勢，以客戶需求為導向，開展差異化普惠金融服務，形成多元化、多層次、多渠道的普惠金融組織體系。政策性銀行、開發性銀行主要發揮資金優勢，為資金實力和抗風險能力較弱的中小銀行提供轉貸、擔保等服務。大銀行可探索通過資金、人才、科技優勢為地方法人銀行賦能，優勢互補，共同拓展客戶，提升服務質效。可考慮讓大銀行以一定比例資金購買中小銀行發行的普惠專項債、小微信貸資產證券化產品等，開展批發性資金轉貸業務，為中小銀行提供低成本資金支持。鼓勵大中小銀行在數字化轉型、風險管理、綜合化服務等方面加強合作。地方法人銀行要強化支農支小、服務當地的定位，充分發揮“地緣”“人緣”優勢，在深耕當地客戶、有效防控風險方面發揮更大作用。

堅持市場化原則，探索業務產品個性化、財務可持續、風險可控的業務模式，完善普惠金融業務長效機制

商業銀行普惠金融業務沒有簡單劃一的模式，更不能“一刀切”，應區分不同銀行類型，因地制宜、因行施策。對中小銀行，特別是地方法人銀行，要在資金成本、風險容忍、監管考核上給予其更大的靈活性和包容度，在業務產品開發、貸款風險定價、展業獲客等方面鼓勵中小銀行更多遵循市場化原則、實施商業化運營。同時，在宏觀層面降低總體融資成本的同時，建議在資金成本、資本充足、撥備覆蓋、利潤考核、盡職免責等方面加快完善落地針對普惠金融業務的配套規則，真正解除各類銀行特別是中小銀行開展普惠金融業務的后顧之憂，加大政策激勵，培育銀行內生動力，健全銀行普惠金融業務可持續發展的長效機制。

增強政策的針對性、連續性及銜接配套，形成政策合力

普惠金融政策應重在形成正向激勵、打造公平的競爭環境。各類銀行提供普惠服務都應獲得相應支持，不因機構出身、規模、級別等產生政策“歧視”或厚此薄彼。建議梳理、整合差別化存款準備金率、支農支小再貸款、涉農貸款增量獎勵政策，從獎機構變為獎業務，并增強財政、金融政策的協調配合。加大對縣域法人銀行貨幣政策工具支持力度，適時拓展科創、碳減排、普惠養老等專項貨幣政策工具的金融機構支持范圍，加大對縣域法人銀行的支持。健全“增信、分險、降損”的普惠金融風險補償機制，充分利用政府風險補償基金、政府性擔保體系，以及銀保、銀擔合作模式，降低政府性融資擔保費率和反擔保要求，強化普惠金融業務風險分擔。

（唐曉雪為中國人民銀行金融研究所《中國金融年鑒》編輯部主任。本文僅代表個人觀點，與所在單位無關。特約編輯/孫世選，責任編輯/丁開艷）