優化中央和地方權責關系，構建強大金融監管體系

黨的十八大以來，習近平總書記對金融監管作出了一系列重要論述，明確指出“強化監管，提高防范化解金融風險能力”，指明了中國特色金融監管之路，為我們建設金融強國提供了根本遵循和行動指南。我們要深入學習貫徹習近平總書記關于金融工作的重要論述精神，加快構建中國特色的強大金融監管體系，促進金融強國建設。

黨的十八大以來深化金融監管改革的回顧

黨的十八大以來，在習近平經濟思想的指引下，我國在深化金融監管改革方面取得了顯著成就。2013年11月12日，中共中央明確提出，“界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任”，對深化金融監管做出了全面的安排部署。其中需要特別強調的是，這里明確提出的央地在金融監管方面的職責和風險處置責任是對改革開放以來，特別是中國加入世貿組織以來我國金融監管體制建立、健全和改革的實踐經驗進行科學總結基礎上提出的一項重要改革任務。改革開放之后一直到黨的十八大之前，我國經歷了一個較長的經濟高速增長階段。這一階段也是一個金融市場快速發展、金融體系逐步建立健全的階段。隨著經濟改革逐步深化，特別是隨著整個金融體制的改革，我國的金融監管體系逐步建立健全，基本形成了由中國人民銀行、證監會、保監會和銀監會構成的分業監管體制。從縱向來看，中央的金融部門在地方上的分支機構或派出機構，加上隨著地方性商業銀行等金融機構的不斷發展而由地方政府（主要是省級政府）設立的不同形式的金融管理機構，實際上形成了中央和地方相結合的一種金融監管模式。但是，總的來看，在金融監管得到改進的同時，還沒有形成一個合理有效的央地協調的監管體系。在這個時代背景下，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出了中央和地方在金融監管方面的職責協調任務，是非常及時的，具有很強的前瞻性。

黨的十八大之后，隨著國內經濟發展與國際經濟環境的明顯變化，我國經濟進入“三期疊加”階段，經濟發展逐步從“高速增長”邁入增速放緩的“新常態”，黨中央、國務院穩步推進供給側結構性改革。2015年底召開的中央經濟工作會議明確了“三去一降一補”五大任務，即“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”。金融市場經過多年的快速擴張后，金融領域、房地產市場積聚了一定風險，特別是“影子銀行”問題日益突出，同時地方債務問題風險逐步顯現，還有形式不斷變換的金融創新與金融監管的矛盾也比較突出，加之全球經濟復蘇乏力，在這個大背景下，2017年7月召開的第五次全國金融工作會議對金融改革和金融監管提出了新的要求，實施了新的改革措施，其中最重要的就是加強金融監管協調、補齊監管短板。2018年2月，《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出“加強和優化金融管理職能，優化金融監管力量，健全金融監管體系”。2018年3月31日，《深化黨和國家機構改革方案》指出，要解決現行體制存在的監管職責不清晰、交叉監管和監管空白等問題。

為了進一步完善我國金融監管體系，2023年，黨的二十屆二中全會審議通過《黨和國家機構改革方案》，將所有金融活動納入監管，涉及面之廣、力度之大，前所未有。既加強了黨對金融監管工作的集中統一領導，也優化了中央和地方金融監管的權責關系，更有利于解決過去存在的央地間、部門間監管不協調等問題，對于構建現代金融監管體系具有歷史意義。2024年1月，習近平總書記在省部級主要領導干部推動金融高質量發展專題研討班上的講話中深刻闡述了建設金融強國的目標和內涵，明確把“擁有強大的金融監管”作為其中一項重要內容，指明了我國金融監管建設的目標和方向。

優化中央和地方金融監管權責關系

在推進國家治理體系和治理能力現代化建設，以及構建高標準的社會主義市場經濟體制的過程中，如何構建和不斷優化中央和地方的關系是一個重大課題。不論是在經濟調節領域、公共服務提供領域、社會管理領域、生態環境保護領域，還是在市場監管領域，都需要按照以人民為中心的理念，更好地履行政府的各項職能，實現有效市場和有為政府有機結合；都需要既科學構建不同政府部門之間的協調配合關系，也構建合理有效的中央和地方的協調配合關系。從國內外已有的研究情況來看，在金融監管領域如何實現中央和地方之間的協調關系，還是一個非常值得深入研究的課題。我們在研究金融監管領域央地之間關系的時候，需要學習和借鑒其他領域央地關系的研究成果和經驗，也需要認真考慮金融監管的特殊性。

黨的十八大以來，我國在基本公共服務領域劃分與構建中央和地方之間財政事權和財力方面已經取得了十分顯著的進展和成就。關于央地之間事權劃分的原則，其中最重要的就是要堅持黨的領導，堅持財政事權由中央決定等。具體的原則主要有：體現基本公共服務受益范圍以及支出責任與財政事權相適應等。這些原則對于我們認識金融監管方面的央地關系構建和優化具有重要的意義。

一是必須堅持黨中央對金融工作的集中統一領導。我國的金融監管體制的改革歷程表明，為了更好地體現以人民為中心的發展理念，為了更好地體現保護金融消費者合法權益的理念，為了更好地推動全國統一大市場的建設，為了實現金融高質量發展和建設金融強國，必須堅決貫徹落實黨中央的決策與部署。習近平總書記指出過，“金融系統出現的許多問題，根源就在于金融領域不少單位貫徹黨中央決策部署不力，落實黨的領導弱化虛化，黨的政治建設薄弱，黨風廉政建設抓得不緊”。從當前來看，就是要完善并強化金融委員會和金融工委的功能。確保金融監管工作始終沿著正確方向前進。

堅持事權在中央的原則。習近平總書記2023年10月30日《在中央金融工作會議上的講話》中強調，“把握好權和責的關系。要堅持金融事權在中央的基本原則，同時必須認識到，防范處置金融風險央地都有責任。要明確中央和地方職責分工，健全權責一致、激勵約束相容的風險處置責任機制”。習近平總書記在這里所論述的金融事權在中央的基本原則，既包含金融資源配置事權，也包含金融監管的事權。這就是我們認識和研究金融監管領域事權的根本遵循。不論是金融市場的準入、金融市場主體行為的規范，還是金融違法行為的查處，特別是金融風險的防范和化解，這些金融監管的事權都必須由中央決策。當然，也有一些金融監管事權或業務影響范圍主要局限在某一地區，不存在什么風險外溢性，也可以委托地方承擔。但是，總的來看，由于大部分金融活動具有比較強的外溢性，特別是金融風險的產生往往具有較強的隱蔽性，所以，金融監管的事權在中央是一項必須堅持的原則。

二是堅持屬地責任的原則。恰當的政府干預和制度約束，于維護國家金融安全不可或缺。習近平總書記在省部級主要領導干部推動金融高質量發展專題研討班上的講話中指出，“金融事權主要在中央，但地方也有屬地責任”。習近平總書記在這里所強調的地方的屬地責任，主要著眼于金融風險的防范和處置，但也是覆蓋金融監管全過程的。地方黨委和政府，不僅要把好包括小額貸款公司等地方金融組織的市場準入關，監管好地方金融組織的行為規范，還必須密切監測轄區內的各種金融活動，包括那些名目不斷變換的非法金融活動，并及時出手進行防范和查處，確保金融活動合法有序進行。

從當前情況來看，中央層面的金融機構改革已經完成。部分地方機構改革已經完成，整個地方層面的機構改革在2024年底將要完成，黨委和政府的金融管理機構將全部進入全面運行階段。此輪金融機構改革前，原中國銀保監會的派出機構到地市，縣級有部分設立監管組。這次改革后，金融監管總局機構從中央到省、市、縣構建了四級垂直管理的組織架構，必將有利于實現金融市場的全方位的監管，消除監管空白和盲區。地方層面改革到位后，地方（包括省級、計劃單列市、省會城市以及部分符合條件的地市）都是金融辦、金融工委、地方金融監管局“三合一”的組織結構。我國的中央和地方的金融監管機構體系和能力建設體系進入一個全新的階段，必將有利于加快我國金融市場的高質量發展和金融強國建設。

堅持從中國國情出發，合理借鑒外國有益經驗

在構建央地職責劃分清晰、協調一致的金融監管體制的進程中，我們既要堅持從中國國情出發，建設具有中國道路、理論、制度和文化特色的金融監管體制，也需要積極、大膽地合理借鑒一些發達國家或地區在金融監管中央地方關系方面的成熟做法和經驗，使我國的金融監管體制和方法在推進高水平對外開放方面發揮更大的作用。

習近平總書記明確指出，發展金融業需要學習借鑒外國有益經驗，但必須立足國情，不能照抄照搬。從已有文獻來看，世界上各國的金融監管體制差異較大，從不同監管部門的設置和分工來看，就有以中央銀行為重心的監管體制，其代表國家就是美國，還有法國、印度等國家。第二類就是大多數發展中國家實行的分業監管體制。第三類就是越來越多的國家實行的綜合監管體制，典型的國家有日本、韓國等國家。我國目前實行的可以歸類為綜合監管體制。

從世界各國的實際情況來看，金融事權基本上都是由中央政府或聯邦政府掌握。有學者認為，從國際上看，金融監管事權主要是中央（聯邦）層面的，地方金融監管部門的作用是補充性的、 差異化的，監管活動主要圍繞非主體金融機構開展。有學者在對美國、歐盟、英國與中國金融監管機構框架進行比較后認為，不同的國家或地區在處理金融監管領域中央和地方關系方面有一定差異性，但是總的來說，金融監管的分權是有限的。這從一個側面說明，金融監管事權集中于中央政府是一個基本趨勢。但是在不同的國家制度下也還存在一定的差異。

從國家經濟治理的層面來看，我們在研究國外的金融監管央地關系的時候，可資借鑒的主要有兩個方面。一是要堅持法治原則。通過立法，來確定和規范不同政府機構或部門、不同層級的政府在金融監管方面的權力和責任。加快推進依法實施金融監管。從我國當前的情況來看，雖然金融立法在不斷推進，但也存在立法滯后等不足。這就需要積極推進金融監管領域的各項立法工作，特別是關于地方金融監管的立法工作。持續優化制度供給，積極推動法律法規“立改廢釋”。二是在新的央地金融監管體制建設進程中，加強各個金融管理部門（包括監管部門）、不同層級政府的金融管理部門之間的信息共享機制建設。特別是在金融創新比較活躍的時期，監管部門及時地搜集和共享金融市場信息，有助于提升監管效率，降低監管成本。

（許光建為中國人民大學公共管理學院公共財政與公共政策研究所教授、博士生導師。責任編輯/周茗一）