完善我國地方金融監管體制的邏輯

地方金融監管是我國金融監管體制的重要組成部分。近年來，圍繞金融服務高質量發展和金融強國建設目標，我國地方金融監管體制改革明顯加快并取得積極成效。本文透過現象看本質，闡釋我國地方金融監管體制改革背后的理論邏輯和實踐邏輯，探討了進一步完善地方金融監管體制的著力點。

地方金融監管是我國金融監管體制的重要組成部分。近年來，圍繞金融服務高質量發展和金融強國建設目標，我國地方金融監管體制改革明顯加快并取得積極成效。透過現象看本質，我國地方金融監管體制改革體現出鮮明的目標導向和問題導向特征，背后有著深刻的理論邏輯和實踐邏輯。

完善地方金融監管體制的理論邏輯

以1974年巴塞爾委員會的成立及1975年協議（庫克協議）的發布為標志，金融監管成為一個相對獨立的政策領域。自此經濟學界一直在探討金融監管相對于其他經濟政策的地位，以及如何提高監管效率問題，其中中央銀行在金融監管中的作用、分業監管還是混業監管、微觀審慎監管還是宏觀審慎管理及金融監管治理等均是重要命題。在此過程中，地方金融監管與上述命題相互交織，日漸成為各方討論的一個重要問題。

金融自身的脆弱性及“多點、散發”特征要求金融監管既要有統一性，也要體現地區差異性。從經典經濟學出發，市場失靈理論是政府干預經濟的基礎，也被視為金融監管理論的起源。在此基礎上，金融脆弱性理論的提出和發展則為金融監管提供了邏輯支撐。明斯基的“金融不穩定假說”以凱恩斯不確定性和投機資本的思想及費雪的債務理論為基礎，提出金融業本身具有內在不穩定性，故而應引入“外部力量”來克服這種脆弱性，并通過不斷完善監管制度來降低金融危機發生的頻次和危害。后來，克雷格爾（Kavidson）等在明斯基的基礎上提出了著名的“金融安全邊界”理論，認為金融脆弱性會“以不易覺察的、緩慢的”方式對金融安全邊界進行侵蝕，并且資產價格波動、金融自由化等均會誘發金融脆弱，使得金融危機兼具系統性和區域性。由于金融脆弱性具有天然性，難以從根本上消除，且引發脆弱性的因素呈現“多點、多區域、動態散發”特征，因而不僅需要從頂層設計和長效機制上“一盤棋”地深化金融改革，還應針對金融脆弱性的變化因素因地制宜地做好監管和規制，維護金融市場穩健發展。

法律的不完備性乃是常態，要求輔之以不斷完善的金融監管體制以緩解風險累積問題。與金融脆弱性理論相比，法律的不完備性理論不再局限于傳統經濟學關于“市場失靈—政府監管”的范式，而是從法律的完備性，即“法律設計最優且切實加以執行”角度闡述了金融監管的必要性，從而將人們對于金融監管的認識引向深入。與模型假設相比，現實中的法律不可能完全預見到未來的經濟行為變化，總是存在滯后性和不完備性，此時如果預期中可能發生的風險行為造成的危害程度足夠大，使得引入“主動監管”的收益能夠覆蓋監管成本，這種情況下就需要強化金融監管。總結歷史經驗，金融泛化、非法金融活動等多源于監管空白和監管套利，背后是相關法律制度的不完備，以及立法與執法間的交互銜接不完善。這種情況下，不斷完善地方金融監管體制，建立清晰的監管規則，提高監管的“主動性”和覆蓋面，提高監管調整與風險變化的適配性，方可能真正緩釋金融風險積累。

央地分權須兼顧效率和制衡，客觀上要求在調動“兩個積極性”基礎上不斷完善地方金融監管體制。市場失靈是金融監管存在的實踐基礎，但糾正市場扭曲之職能應由哪一級政府來承擔，以及如何劃分職責，則是一個國家內的基礎性制度安排。長期以來，圍繞央地分權利弊基本形成了共識：集權有利于推動統一市場建設，有助于增強中央政府宏觀調控能力，但也可能抑制地方積極性，不利于發揮地方創新性和靈活性；分權有利于發揮地方積極性，但也可能加劇地方間的無序競爭和不平衡，容易滋生風險亂象。按照上述邏輯，如何在效率與制衡間求得平衡，便成為央地事權分配的核心。一般認為事權劃分考慮信息、外部性、規模經濟和激勵相容等因素，能夠提高效率和活力，同時為保護秩序并體現制衡，還應體現啞鈴分權原則（事權向中央和縣級兩頭集中）和決策權、監督權、執行權分離原則。我國區域差異大、復雜度高，發揮地方在金融改革中的積極性必要且重要，但放權不當也易帶來道德風險，必須把握好調動“兩個積極性”的度。為此，在完善地方金融監管體制的過程中，我們堅持金融事權在中央的基本原則，明確防范處置金融風險央地都有責任，并尤其注重發揮地方的屬地積極性。

宏觀審慎管理、功能監管和行為監管及金融消費者保護等監管新動向，為完善地方金融監管體制賦予了新內涵。2008年金融危機以來，宏觀審慎管理、防范“大而不能倒”風險并建立有序處置機制、金融消費者權益保護成為金融監管改革的三大核心內容，我國地方金融監管改革也不同程度體現了上述理念和要求。首先，宏觀審慎政策以防范系統性金融風險為目標，具有“宏觀、逆周期、防傳染”的屬性特征，更強調從系統整體而非單個機構角度防范金融風險，著眼點在于解決金融體系的兩個關鍵外部性，即金融機構之間的關聯性和共同風險敞口（復雜性）導致的風險傳染，以及金融體系的順周期性，主要措施包括前瞻性地識別系統性風險、采取逆周期調節措施降低風險發生概率、有序處置出險“大而不能倒”機構以緩解風險溢出和溢回效應。地方金融是我國金融體系的有機組成部分，近年來風險的跨界跨業跨市場傳染客觀上要求監管部門也要更多體現宏觀審慎要求，從系統、宏觀和整體的視角審視、防范和處置屬地金融風險。其次，功能監管以特定類型的金融業務為監管對象，核心目標在于對同類金融業務使用同一標準和規則進行監管，旨在避免相同或相似金融業務規制不一致及其帶來的監管套利問題，減少重復監管和監管空白，提高監管的一致性和公平性。按照功能監管的基本理念，地方金融監管重在解決金融創新活動不斷涌現、交叉性金融業務的監管歸屬問題，力求實現對各類金融機構業務的全面、統一覆蓋，減少監管空白。再次，行為監管重在通過制定公平的市場規則，建立現場檢查和非現場檢查監管體系，對金融機構的經營活動及交易行為實施監督管理，確保信息及時有效披露，降低金融市場交易中的信息不對稱，促進公平交易。地方金融監管部門是行為監管的主要承擔者之一，在打擊非法金融活動、禁止誤導銷售及欺詐行為、規范債務催收、消費者隱私保護等方面發揮著“橋頭堡”作用。最后，加強金融消費者權益保護方面，我國地域廣闊，不同群體對金融投資和金融消費的需求多元，價格操縱、欺詐等現象容易發生，地方金融監管部門身處市場前沿，能夠深入金融消費者群體之中，通過加強投資者適當性管理，普及金融知識，增強居民金融風險防范意識，不斷加強金融消費者權益保護。

完善我國地方金融監管體制的實踐邏輯

近年來我國地方金融監管體制改革步伐明顯加快，2017年召開的全國金融工作會議和2023年召開的中央金融工作會議均對改革進行了明確部署。透過形式看內容，我國地方金融監管體制具有鮮明的時代特征，背后透著深刻的實踐理性。

近年我國地方金融監管改革歷程，為進一步完善地方金融監管體制奠定了實踐基礎。總結近年我國地方金融監管改革實踐，地方介入金融監管的邏輯主要有如下四種情景：一是調動地方參與金融改革積極性，如2003年農信社改革，將改革管理權交由地方，通過“花錢買機制”方式，重點壓實省級政府的管理責任，地方普遍通過成立農信社省級聯社行使行政管理職能。二是促進地方經濟金融發展。中央金融監管集中管理后，地方政府無法有效影響全國性金融機構為地方經濟發展進行信用擴張，轉而通過出臺地方金融政策、影響地方法人金融機構經營來促進地方經濟金融發展。三是風險防范和處置上，一旦金融機構出現風險事件，或非法金融活動擾亂金融秩序，考慮到風險的涉眾性和所屬地方相關部門的信息優勢，就需要壓實地方風險處置屬地責任。四是地方須擔起金融監管責任。近年來各類所謂的金融創新不斷涌現，一些地方出現了網絡借貸、助貸等新金融業態，為引導金融創新服務地方經濟，同時更好發揮地方的積極性，客觀上要求地方承擔起監管職責。近年我國地方金融監管改革也基本上沿著上述實踐邏輯不斷推進。2017年召開的第五次全國金融工作會議明確，地方政府要在“堅持金融管理主要是中央事權前提下，按照中央統一原則，強化屬地風險處置責任”，各省成立地方金融監督管理局，負責“7+4”類金融機構監管，并做好打擊各類非法金融活動及相關風險處置工作。2023年召開的中央金融工作會議進一步明確，地方黨委金融委員會、金融工委和政府金融監管部門要“將工作重心放在加強機構黨的建設、防范處置風險、做好地方金融機構日常監管上，特別是要把屬地風險處置和維穩責任擔起來，營造有利于高質量發展的金融生態”。

堅持問題導向是完善我國地方金融監管體制的重要方法論。與我國經濟“新興+轉軌”階段性特征相適應，近年來我國金融業發展也呈現傳統與轉型并存、增量與增量疊加的局面。在金融發展和監管升級的動態過程中，地方金融監管體制仍然存在著一些有待完善的方面，對此我國金融監管改革主動回應現實問題。例如，針對地方金融發展、金融監管與風險處置職責不匹配，“重發展、輕監管”現象，設立專門的地方金融監管機構承擔監管職責，并明確要求“扭轉重發展、弱監管和風險擊鼓傳花、捂蓋子的積弊，消除監管空白和盲區”，同時合理劃分中央和地方職責分工，健全權責一致、激勵相容的風險處置責任機制。又如，針對中央金融管理部門派出機構與當地金融管理部門的監管分工與協作不清晰，地方金融監管“重審批、輕日常管理”傾向，建立了以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制，并組建各地黨委金融委員會、金融工委加強金融機構黨的建設，加強地方金融機構日常監管，切實承擔起屬地風險處置責任。再如，針對地方金融監管資源主要集中于省市兩級、縣級資源不足、與地方金融機構的分布錯配、監管覆蓋面不足問題，通過將中國人民銀行縣支行劃轉至國家金融監管總局，充實其縣域金融監管力量，并明確提出“管合法，更要管非法”，健全監管兜底機制，構建橫向到邊、縱向到底的金融監管體系。還如，針對金融監管失之于寬、失之于軟，重復監管和監管真空并存現象，在原銀保監會基礎上組建國家金融監管總局，統一負責除證券業之外的金融業監管，要求將所有金融活動全部納入監管，全面強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管“五大監管”，著力構建完備有效的金融監管體系，實現監管全覆蓋，并強化監管問責。

堅持目標導向是完善我國地方金融監管體制重要的實踐經驗。金融監管是經濟學問題，需要回答“為什么管”“管什么”及“誰來管”等問題，也是管理學問題，需要回答“如何組織實施監管”的問題。故而，推動實現金融監管目標不僅要遵循一般性的理論邏輯，還應體現時代特征和實踐要求。比如，圍繞建設金融強國和金融服務高質量發展目標，需要在處理好中央金融監管與地方金融監管、地方金融發展與地方金融監管、地方金融創新與地方金融監管關系的基礎上，加快推進本輪地方金融監管改革落實落細，理順各級黨委金融委員會、金融工委、政府金融監管部門及中央金融管理部門派駐機構的分工協作關系，完善地方金融監管制度。又如，著眼于防范化解區域性、系統性風險目標，需要按照宏觀審慎管理要求和“一盤棋”思想劃分中央和地方職責分工，加強央地監管協同，同時地方在落實屬地風險處置、維穩責任時也應前瞻、系統地審視風險，防止風險外溢傳染。再如，為保證所監管“7+4”類金融機構的穩健性，需要從準入開始，建立事前、事中和事后相互銜接、一體化的地方金融監管體系，保證足夠的監管資源，提高監管的精準性、協同性、有效性，并在基于資本金的審慎監管基礎上不斷升級監管手段，增強穿透監管和持續監管能力。另外，考慮到金融業務所具有的專業性和后驗性屬性，基于糾正市場失靈、打擊金融詐騙和保證公平交易目標，地方金融監管部門應始終將金融消費者權益保護放在首位，突出金融的人民性。

進一步完善地方金融監管體制的著力點

目前我國地方金融監管正按照黨中央、國務院統一部署加快推進，加強央地協同、壓實屬地責任已見成效。今后一段時期，在金融監管改革大框架內，要不斷優化監管資源配置，減少監管錯配現象，當前首要的是做好如下三方面工作：

一是完善地方金融監管立法和制度。沒有制度，一切皆不可持續。目前我國地方金融監管立法亟須補短板，滿足不同層次監管需求。國家層面于2021年12月發布的《地方金融監督管理條例》（草案征求意見稿）是完善我國地方金融監管體制重要一步，應貫徹中央金融工作會議精神并充分考慮金融業態和風險新變化，加快條例出臺，為地方制定相應法規提供法律依據。地方層面應按照“金融事權主要在中央，但地方也有屬地責任”要求，嚴格落實中央金融工作會議確立的原則，立足于當地金融發展創新和風險變化，健全金融監管實施細則并抓好執行。考慮到地方金融新業態新模式發展變化快、差異大，金融監管立法應適當賦予地方監管靈活性和彈性，但也要避免地方間的金融監管立法競爭性問題。

二是健全完善地方金融監管機制，不斷提高監管質效和風險防范能力。地方金融監管部門組建后，首要的是按照“協同、共享、促進”目標完善各項監管機制，提高風險防范和處置能力。主要是，構建監管信息共享機制，搭建集中、基于金融機構業務和數據管理的信息采集和報送系統，逐步實現監管信息分層級共享，降低監管成本，提高監管質效。金融風險突發性強、傳染快，兼具“黑天鵝”和“灰犀牛”特征，防范金融風險重在早識別、早預警、早暴露、早處置和多部門協同，為此要建立覆蓋不同類型金融機構、全鏈條的金融風險監測預警機制，適時動態跟蹤并及時識別風險變化。此外，面對新金融、新技術、新業態給金融監管帶來的挑戰，可研究探索監管科技應用，建立大數據監管平臺，提升跨行業、跨區域、跨市場交叉性金融風險識別、預警能力。

三是進一步提升地方金融監管的協同性。隨著各省級和符合條件的市級黨委金融委員會、金融工委和政府金融監管部門組建履職，中央金融委積極發揮統籌協調作用，我國地方金融監管的協同性將得到顯著提升。著眼未來，在以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融管理體制下，仍須進一步細化完善中央與地方、地方金融監管部門與中央金融管理部門地方派出機構協調機制，具體的途徑包括有效匯集信息并實現數據共享、加強人員溝通和常態化交流，以及建立制度化、跨區域的監管協作機制等。

（馬新彬供職于中國人民銀行。文中觀點僅代表個人認識，不代表所在單位意見。特約編輯/孫世選，責任編輯/丁開艷）