發達國家社區治理模式的經驗借鑒與啟示

摘要：美、日、英等發達國家的社區治理模式存在較大差異，對比后可以發現：美國社區治理為 “多主體參與治理模式”，居民、社會組織等多個主體都在社區治理中扮演著重要角色，政府起到輔助作用；日本實行 “混合治理模式”，政府與社區自治組織并駕齊驅；英國則是 “政府間接干預下的合作治理模式”，政府通過購買社會組織服務來參與治理。中國的社區治理以政府為核心，其他主體參與度不高。本文通過對比發達國家與我國各主體參與社區治理程度的差別，探索更加高效的社區治理模式，以期促進發達國家的成功經驗內化，為社區治理模式發展現代化指引方向。

關鍵詞：發達國家；社區治理；社區自治組織

社區治理的相關議題一直是學術界討論的熱點，但較多集中在我國社區治理現代化方面，對其他國家社區治理模式的研究文章較少。我國作為發展中國家，對社區治理的起步較晚，這方面的經驗相對滯后，充分研究發達國家的社區治理模式變遷路徑，可以減少試錯成本。美國是多主體參與的高度社區自治模式，在不影響地方或國家發展的情況下，社區可以根據具體情況來自行決定社區的發展方向。英國的社區治理模式是政府間接干預下的自治模式，政府在整個社區治理的過程中并不是 “隱形人”的身份，在方向引導、政策支撐、制度規范等方面仍然扮演著重要角色，不直接參與治理而是購買社會組織的服務。日本的社區治理模式則是政府與社區自治組織混合治理，兩者既相互平行又相互連接，共同促進社區的發展。我國在社區發展過程中則是體現出較強的行政參與。每個國家的國情、歷史文化和體制不同，導致社區治理的模式存在較大差別。對比不同國家的社區治理模式，汲取其成功經驗，對其錯誤方式進行反思，能為今后我國社區治理提供方向上的指引與啟示，發展出一套適合我國國情的社區治理模式。

一、發達國家治理模式

（一）美國：多主體參與治理模式

美國的社區治理是一種典型多主體參與的社區自治模式。美國社區的發展經歷了三個階段：第一階段是引導階段，此階段政府開始意識到社區治理的重要性并對社區發展進行引導；第二階段是政府和社會力量共同參與社區建設階段；第三階段是多主體參與共治階段，在此階段政府、社區居民、社會組織力量共同參與社區治理 （朱楠，朱祥宏，潘夢飛，2022）。[1]美國政府無權對社區事務進行直接干預，社區日常事務更多的是依賴社會自治組織、企業、非營利組織的加入以及社區居民的主動參與，政府通過對社區組織的發展提供資金扶持和法律指導等方式參與社區治理，有些州政府還會舉辦各項活動來培育民眾的志愿精神，通過各項鼓勵措施和培訓來吸納居民志愿者的加入，政府在整個過程中發揮的是輔助社會力量與民眾治理的作用。美國的社區自治是地域文化下的自治，不是地理概念，更多的是居民共同價值觀的體現 （翟慧杰，2023）。[2]美國的社區治理過程體現了高度自治，只要不影響地方或國家的整體發展，社區擁有決策權和建議權，社區居民可以直接對社區發展提出建議，也可以通過加入社區組織的方式來參與對社區事務的管理，只要不違反法律規章且有利于社區的發展，社區可以根據自身具體情況來決定本社區的發展特色和發展方式，社區享有充分的自治權力。

（二）日本：混合治理模式

日本的社區治理可以總結為兩個特點：第一個特點是社會治理體系是以市民為核心的；第二個特點是服務與管理模式是以 “政社協動”為主的 （羅卓茂，鄭銘，潘夢飛等，2022）。[3]町內會是日本基層社區自治組織和政府協助組織，功能類似于我國的居委會，町內會內設不同部門，干部由本區居民或在職人員無薪酬兼任，居民以戶為單位繳納會費，活動經費大頭為會費、募捐等，小部分經費來源為政府補貼 （盧學暉，2015）。[4]町內會同時扮演服務者與聯結者的角色，為需要幫助的居民提供服務、舉辦各項活動以及傳達政府政策等，社區居民自愿參與其中并對社區的問題和發展計劃進行討論，提出相關對策和建議，町內會收集討論和建議后會將其統一反饋給政府，在此過程中可以及時發現社區和政府計劃的問題和弊端，使社區治理和建設更加科學。“地域”是按照地理位置劃分的行政區域，“地域中心”屬于日本的基層行政管理單位，其工作人員擁有公務員編制，日常工作包括收集居民意見并提供服務、與社會組織聯系并對其活動給予支持和幫助，政府會統一撥款給各地域中心來維持其日常運轉 （孟祥林，2019）。[5]日本社區治理過程中行政色彩較為突出，政府對社區的發展會有更多的干預，但并不是以政府為單核的治理模式，以政府為主導的 “地域中心”和以市民為核心的 “町內會”正如一架馬車上的兩個輪子，共同拉起社區治理的馬車，二者缺一不可。日本的社區發展過程中帶有明顯的混合治理色彩，即以政府為主導的地域中心和社區自治組織的町內會共同負責社區的發展。

（三）英國：政府間接干預下的合作治理模式

英國與美國的社區治理模式都屬于高度自治的治理模式，但兩者又有根本的區別。COMPACT協議指出，英國政府與非營利組織是平等互商的合作關系。英國政府會對社區的發展給予一定程度的支持，但政府不再為社區居民提供直接的服務，而是與相應的社會組織對接，由社會組織為社區需要幫助和照顧的居民提供服務，在這一過程中政府扮演的不是服務者的角色，而是扮演服務的購買出資人和監督者的角色。在英國，政府一般不會直接干預社區自治，在整個社區治理過程中起間接干預的作用。在英國的社區治理過程中，不僅有政府的身影，第三部門等社會力量以及社區居民都會參與其中，而且居民對參與社區治理的積極性非常高，政府不會對這些第三部門進行直接的行政干預，社會力量和居民社區治理中有較大的自主行為空間。英國政府只在政策、資金和法律等方面對社區發展的大方向進行管控，給社區自治創造充分的環境條件，保證社區的發展軌道按照對國家及地區有利的大方向進行，這樣的模式不僅能夠保障社區的規范運行，還能夠保證社區居民的切身利益。

二、發達國家治理模式對我國社區治理的借鑒與啟示

社區治理在整個社會治理中是深扎地下的根基部分。由于政治體制、社會情況不同，我國不能生搬硬套他國社區治理模式，可以借鑒發達國家的有益做法和經驗，加快推進形成有中國特色的治理模式，促進社區治理現代化。黨的十九屆四中全會提出，今后整個社會要加強對社區治理的關注，改變傳統的社區治理形式并加以創新，構建起政府、民眾、社會等多方面共同支撐的社區治理體系。[6]

（一）政府放權賦能，處理好政府和社區的關系。

在今后發展社區治理的過程中，需要逐步解決政府行政干預過多、社區自治權力過小的情況。應逐漸賦予社區更多自治權力，激發社區自治的活力。在美國與英國的社區治理中，政府并不直接參與社區治理，而是發揮重要指導作用；在日本，政府與社區自治組織并駕齊驅，混合治理。在我國的社區治理過程中，黨的領導地位不可動搖，但從美、日、英等發達國家的社會治理發展軌跡可以看出，以政府為核心的單一治理模式不利于激發市場活力，對社會自治組織的育成和社區居民的參與有一定程度的限制作用。因此，今后我國應該逐漸轉變基層政府在社區治理過程中的角色職能，進一步向市場和社會放權，為社區自治的發展釋放更大更廣闊的行為空間，減輕基層政府的擔子。逐漸構建起以政府為主導、社會力量共同協助、社區居民參與自治的多元合作治理新模式，使各方的力量形成合力共治，讓各方優勢能夠得到有機整合。

（二）鼓勵第三部門參與

政府需要適當降低社會團體和市民組織的成立門檻，并通過政策和法規手段對其進行支持和管理。我國社會組織的數量雖然在逐年增加，但總體來看發展質量并不高，無論是從數量還是質量來看都滿足不了我國社區治理的現實需求。我國應該堅持黨的領導地位，堅決貫徹政府、社會力量與民眾共建共治共享的理念，加快制定和完善針對第三方機構的權威性的法律法規，不能放任相關社會組織無規范無制度的野蠻發展，為高質量的第三方機構參與社區治理保駕護航。可以通過政策扶持高質量的社會組織的培育和發展，減少政府的職責包攬，為社會組織參與社區治理營造寬松且有利的環境，讓社會組織能夠更好地施展拳腳，進而提高社區治理效能。國家應該降低非營利性組織進入社區的準入門檻，加大財政資金支持，讓更多弱小的社會組織能夠渡過前期發展難關，讓這些社會組織有機會不斷地發展壯大并提升服務能力，為社區居民提供高質量的公共服務。

（三）培養專業人才，提高崗位待遇

國家需要大力培養專業人才，提高相關崗位的薪資水平，留住專業人才。雖然國家越來越重視社會組織的培育與扶持，不斷出臺相關的政策，但不可否認的是，無論是當前社工專業的人才，還是文案、運營、攝影等崗位的人才，其首選就業崗位并不是社區。工資水平不高、留不住專業人才成為社會組織提高質量的最大阻礙，也成為政府推進社區治理現代化的困境之一。有些高校沒有開設社工專業，國家可以從源頭入手增設專業點，加快專業人才隊伍的建設，也可以利用財政資金對相關崗位進行扶持，改善專業人才流失局面。

（四）激發民眾參與社區治理的內生動力

在地域文化社區共同體意識的基礎上，大力激發民眾參與社區事務的能動性和自主性。在政府一站式的社區治理下，我國社區居民習慣接受照顧服務，自身的參與意識相對不足。今后，在構建共建共治共享的社會治理共同體中，應該以地區文化為載體，不斷激發社區居民的集體意識，調動社區居民參與的積極性。我國深厚的優秀歷史傳統文化積淀造就了以血緣、親緣和地緣為載體的集體意識和人情觀。在現代社會，雖然人情和地緣的影響力已經慢慢減弱，但在社區治理過程中可以對其進行充分挖掘和弘揚，這對社區共同體意識的形成十分有利。比如，可以聯系鄉村社區中有名望的鄉老出面幫助化解社區的大小矛盾，幫助維護集體秩序，減輕干部的負擔，也可以邀請其他有名望的老人參與社區治理，加強社區居民的主動參與意識。通過組織活動，不斷引導民眾參與社區治理，激發社區居民參與的積極性，鼓勵民眾結合社區特色與社區實際情況為社區的發展建言獻策，真正促使社區居民在共同地域和共同文化的基礎上萌發集體觀，進而激發民眾共同參與社區建設的興趣和信心，從根源上提升社區自治能力和水平。

三、結束語

目前，我國社區治理模式中其他主體發揮的作用十分有限，原因包括社會組織的數量與質量跟不上高速發展的現實需要、相關機制不健全、對社會組織的扶持力量不夠、社會組織和基層政府留不住專業人才、民眾參與意識不夠、社區的共同體意識不強等。今后我國社區治理模式改進措施主要包括減少基層政府的包攬行為，進一步向市場、社會放權，為社區自治的發展釋放行為空間，讓各方優勢能夠得到有機整合；降低社會團體和市民組織的準入門檻，做好政策和法規的保障；加強人才隊伍建設，提高崗位的薪資水平；引導社區居民萌發集體意識，激發民眾共同參與社區建設的興趣和信心，調動民眾參與社區事務的能動性和自主性。通過對發達國家的社區治理經驗進行反思總結，采取有效措施來增加其他主體的參與程度，提升社區治理效能，推進社區治理現代化水平的提高。

參考文獻：

[1] 朱楠，朱祥宏，潘夢飛.英美德社區建設和治理模式研究[J].浙江建筑，2022，39（S1）：90-92.

[2] 翟慧杰.歐美社區治理的經驗借鑒與啟示[J].社會治理，2023 （04）：74-83.

[3] 羅卓茂，鄭銘，潘夢飛，等.日本社區建設和社區治理模式研究[J].浙江建筑，2022，39（02）：72-75.

[4] 盧學暉.日本社區治理的模式、理念與結構：以混合型模式為中心的分析[J].日本研究，2015（02）：52-61.

[5] 孟祥林.社區治理模式：發達國家經驗與我國發展選擇[J].貴陽學院學報（社會科學版），2019，14（05）：63-69.

[6] 高紅，楊秀勇.西方國家非營利組織參與社區治理的理論與實踐邏輯[J].天津行政學院學報，2018，20（03）：87-95.