全球發展倡議與全球發展治理體系變革

【關鍵詞】全球發展倡議全球南方發展援助全球治理國際合作

全球發展倡議是促進全球發展事業的系統性倡議，是新時代中國向世界提供的重要國際公共產品。2021年9月，習近平主席在第七十六屆聯合國大會一般性辯論上首次提出全球發展倡議，呼吁國際社會形成合力，堅持發展優先，堅持以人民為中心，堅持普惠包容，堅持創新驅動，堅持人與自然和諧共生和堅持行動導向，加快落實聯合國2030年可持續發展議程，實現更加強勁、綠色、健康的全球發展。[1]全球發展倡議提出以來，理念內涵不斷豐富，核心主張日益彰顯，落實機制逐步健全，合作機制不斷完善，推進路徑更加清晰，重點合作穩步推進。全球發展倡議秉持天下公器的人類視域，以開放合作推動發展繁榮；創新全球發展和國際公共產品理論，超越“霸權穩定論”與“金德爾伯格陷阱”；探索建立新型合作機制，舉辦全球發展高層對話會和全球共享發展行動論壇。全球發展倡議是助推聯合國2030年可持續發展議程的最新行動計劃，有助于促進發展議題重回國際議程中心位置，為“全球南方”共同發展注入強勁動力，是推動全球發展治理體系改革的中國方案。

全球發展倡議為“全球南方”提供新機遇

全球發展倡議的重點對象和優先方向是“全球南方”。“全球南方”既是一個政治術語，更是一個發展命題。當前，“全球南方”聲勢卓然壯大，成為維護國際公平正義、構建新型國際關系的關鍵力量，也是塑造全球發展規范、推動全球發展的重要力量。打破舊有不合理發展治理“常態”，是“全球南方”的緊迫需求。全球發展倡議積極回應“全球南方”的正義呼聲，為“全球南方”發展提供新機遇。

第一，創新全球發展理論，促進“全球南方”可持續發展。全球發展倡議把發展作為推進全球治理的“金鑰匙”，成為具有豐富內涵的新型發展理論。一是堅持以人民為中心的發展觀。全球發展倡議堅持把改善民生置于全球宏觀政策框架的突出位置，彰顯“以人民為中心”“發展為民”的核心理念；堅持將減貧置于重點合作領域的首位，推進全球減貧事業重返正軌；堅持將改善人民福祉、實現人的全面發展作為出發點和落腳點，實現惠及面更廣、包容性更強的發展。二是堅持共同發展觀。西方國家往往以資本增值的邏輯看待國際發展，把西方自身定位為“改造者”，把“全球南方”作為西方的“他者”和“被改造者”，這是一種發展歧視，導致貧富差距擴大等嚴重弊端。[2]全球發展倡議主張共同發展，摒棄西方資本邏輯下的“片面發展觀”和“狹隘發展觀”。三是創新國際公共產品理論。國際公共產品是全球發展理論在全球化過程中演變和發展的結果。全球發展倡議是理念與行動相得益彰的新型發展類公共產品，是對傳統公共產品理論的重大創新。西方國家基于自利邏輯看待國際公共產品供給，“霸權穩定論”實質是把供給公共產品作為維持領導地位的工具。當前，西方國家經濟低增長、政府高負債、民粹主義思潮蔓延，國際公共產品供給意愿和能力均明顯下降。盡管如此，西方國家不歡迎他國供給公共產品，公共產品私有化導致發展類公共產品供需出現嚴重失衡。全球發展倡議堅持“多源匯聚、多元交融”，把公共產品的全球集體供給和地區合作供給結合起來，供給路徑多元模式是對傳統霸權供給模式的摒棄，契合“全球南方”發展需求。

第二，構建發展支持系統，優化“全球南方”發展資源。黨的二十大報告指出，“中國愿加大對全球發展合作的資源投入，致力于縮小南北差距，堅定支持和幫助廣大發展中國家加快發展。”[3]聯合國《2024年可持續發展籌資報告》指出，籌資困境危及可持續發展目標，“全球每年發展籌資缺口估計達到4.2萬億美元，只有大量增加融資，才能實現可持續發展目標”。[4]大多數“全球南方”國家發展水平低、支持系統不健全、氣候脆弱性強。近年來，美元加息導致“全球南方”債務負擔加重，高債務水平、巨額融資缺口和不良融資條件容易誘發償付能力風險。全球發展倡議堅持“多元投入、多向對接”，聚焦發展、創新驅動和行動導向理念，圍繞綠色發展、數字經濟等八大重點合作領域，優化發展資源，改進發展籌資，防止高債務風險。同時，加大人才培養和能力建設力度，推動“全球南方”可持續工業化進程，助力高質量、可持續發展，實現更充分、更平衡發展。

融資缺口是“全球南方”面臨的棘手挑戰。全球發展倡議幫助“全球南方”破除發展瓶頸、縮小籌資差距，通過緩債、發展援助等方式予以支持，防止系統性金融風險。中國不斷加大全球發展合作資源投入，把南南合作援助基金整合升級為“全球發展和南南合作基金”，并在30億美元基礎上增資10億美元；同時，加大對中國—聯合國和平與發展基金的投入，截至2022年4月，中國共向該基金提供資金1.2億美元，開展112個合作項目，惠及100多個國家和地區。2021年12月，中國向聯合國糧農組織捐贈5000萬美元，為實現可持續發展議程SDG1目標（無貧困）和SDG2目標（零饑餓）作出貢獻。截至2024年7月，中國—聯合國糧農組織南南合作信托基金資金總額已達1.3億美元。2023年，中國國家國際發展合作署首次調動120億美元專項資金，支持全球發展倡議項目落地，實現國際發展合作融資方式新突破。2024年6月，中國宣布將在國際農業發展基金續設南南及三方合作基金，增加1000萬美元等值人民幣捐款，用于支持“全球南方”農業發展。中國援助領域既有“全球南方”普遍關注的基礎設施、農業發展等傳統援助，也有生態環保、教育文化等新型援助。同時，中國創新獨立融資和聯合融資方式，提升“全球南方”在稅收、私人投資、混合融資及創新融資工具等方面的能力。全球發展倡議堅持多向對接，推動其他發展伙伴增加全球發展資源投入。中國推動國際貨幣基金組織6500億美元特別提款權普遍分配方案生效，促成各方就特別提款權轉借方案達成共識，提升其危機反應能力。中國向國際開發協會第20輪增資捐款，推動該輪增資總額達930億美元；推動世界銀行通過總額為11億美元的補充重債窮國（HIPC）倡議；推動二十國集團成員落實緩債倡議，中國緩債總額居各成員之首。總之，中國幫助“全球南方”減輕債務負擔，沒有一個國家因與中國合作而陷入所謂“債務陷阱”。

第三，打造伙伴關系網絡，共筑“全球南方”發展共同體。全球發展倡議重點關注“全球南方”國家尤其是小島嶼發展中國家、最不發達國家、內陸發展中國家和非洲國家。作為最大的發展中國家、不結盟運動的伙伴，中國始終堅持“全球南方”天然成員的身份定位。全球發展倡議堅持“多主體參與、雙多邊結合”，與各國發展戰略緊密對接，打造全球發展伙伴關系網絡。“全球南方”是全球發展的中堅力量，中國與“全球南方”國家一道共同推動落實全球發展倡議，共建“全球南方”發展共同體。同時，中國積極推動發達國家和相關國際組織增加對全球發展的資源投入，推動發達國家承擔更多責任，縮小南北發展鴻溝。全球發展倡議堅持匯聚多方資源，與發達國家求同存異，與“全球南方”聚同化異，打造團結、平等、均衡、普惠的全球發展伙伴關系。

全球發展倡議是人類命運共同體理念在全球發展領域的重要實踐。作為人類命運共同體的重要組成部分，“全球南方”發展共同體可以從雙邊和多邊兩個層面協同推進。在雙邊層面，推動簽署全球發展倡議合作文件和諒解備忘錄。中國與坦桑尼亞、蒙古國等40多國簽署全球發展倡議合作文件，同20多個國家和國際組織分別簽署合作諒解備忘錄，打造更多結果導向、惠及更多發展中國家的項目。在多邊層面，全球發展倡議打造“面向共同未來”的國際發展平臺，同有關方共同設立落實全球發展倡議三方合作示范中心，支持“全球南方”發展；推動落實二十國集團緩債倡議支持非洲和最不發達國家工業化合作倡議，持續向二十國集團務實合作項目庫提交項目；推進“金磚+”國際合作，落實《金磚國家加強供應鏈合作倡議》《金磚國家制造業數字化轉型合作倡議》，為“全球南方”自主發展創造新機遇；引領亞投行、金磚國家新開發銀行參與全球發展倡議合作，共筑“全球南方”發展共同體。

全球發展倡議引領全球發展治理體系變革

世界經濟復蘇失衡、全球發展治理失序與大國戰略競爭、地緣政治較量升級交織疊加，全球發展議題被邊緣化、政治化甚至武器化，全球發展治理體系面臨失靈、失信、失效挑戰。在此背景下，中國提出全球發展倡議，引領全球發展治理體系深度變革。

一是堅持共商共建共享，創新全球發展治理理念。全球發展治理是國際合作的首要議題。西方國家的全球發展治理理念具體是指通過新自由主義主張，以“休克療法”推行自由化、市場化、私有化等激進改革措施，建立西方樣板的市場經濟體系。西方國家強調經濟自由化、市場化、私有化，實質是保障資本權利的自由、實現資本逐利的自由。在西方國家看來，“全球南方”發展的唯一途徑就是照搬西方模式。發展是“全球南方”的第一要務，南方國家急需國際發展援助，但是西方發展援助往往附加嚴苛的民主、人權等政治條件，不僅援助效果不彰，而且導致受援國局勢動蕩，發展赤字、治理赤字、安全赤字不斷加劇。本質上，西方發展援助是一種新殖民主義活動，意圖維護不平等的全球發展治理體系。鑒于新自由主義治理理念的嚴重弊端，世界各國意識到新自由主義主導下的全球發展治理迫切需要根本性變革。

中國是推動全球發展援助與國際發展合作的引領性力量，重要援助國和成功受援國的雙重身份促使中國形成了獨特的全球發展治理理念。[5]全球發展倡議充分體現中國將自身發展與世界發展相統一的全球視野和大國擔當，充分彰顯共商共建共享的全球治理觀。共商共建共享理念既是解決全球治理失靈、糾正全球治理偏差的重要理念，也是落實全球發展倡議、造福世界各國的重要理念。“共商”是中國同各方圍繞全球發展倡議的指導原則、重點項目、組織實施等積極互動。通過坦誠協商和平等交流，各方在全球發展倡議框架下能夠形成共同發展的認知和共同受益的信念。“共建”是指堅持真正的多邊主義和有效的國際合作原則，調動各方積極性，通過共同參與建設，加快落實全球發展倡議。中國把共同發展置于全球發展倡議的核心地位，把減貧放在開展國際合作的優先位置，通過共同建設，把握中國與世界可持續發展的共同方向。“共享”是指通過落實全球發展倡議推動全球發展治理體系更加公正合理，是共商共建的最終目標。全球發展倡議不僅提供物質資源等“硬援助”，還提供發展知識和經驗等“軟援助”，通過消除貧困、改善民生，持續提升“全球南方”的自主發展能力和發展收益。

二是堅持“內生、多源”的賦能驅動，升級全球發展治理模式。貧困一直是困擾全球發展治理的突出難題。近年來，全球減貧成果遭遇逆轉，全球發展的不確定性、不穩定性和不可預測性上升。西方援助存在諸多弊病，包括援助與受援國發展訴求不匹配、附加條件過多、受援國沒有參與權和決策權等。從2003年在羅馬舉行的首屆援助有效性高層論壇到2019年在紐約舉辦的全球有效發展合作伙伴關系（GPEDC）高級別會議，西方開出的國際援助“處方”頻頻失效。當前，發展援助日益成為美西方開展大國競爭的重要手段。美國加大力度搶占海外市場，通過“捆綁援助”獲取更大利益回報；主打“透明、人權、勞工”等西方援助標準，打造融資條款的美式規則。[6]但是，西方帶有支配性的、居高臨下的對外援助模式脫離實際，無法解決窮國內生發展問題，反而會使其陷入“外援依賴模式”陷阱，形成“援助的惡性循環”。[7]

全球發展倡議堅持“內生、多源”的賦能驅動，旨在構建整體、高效、包容的國際發展合作體系。首先，創新以“內生賦能”為導向的新型發展援助模式。全球發展倡議增強發展的平衡性、協調性、包容性，統籌應對“全球南方”經濟發展外部失衡與完善全球經濟治理內部秩序。中國發展援助以“項目制”形式為主，改善受援國經濟社會和文化環境，提升其內源發展和自主發展能力，彰顯了中國負責任大國形象。其次，創新“債務換發展”方式。近年來，中國在無償援助、無息貸款等傳統援助基礎上，創新性開展“債務換發展”方式，推進“援外、貿易、投資”三位一體援外方式，統籌援外標志性工程和“小而美”項目。最后，創新配資合作項目。通過對外援助和動員受援國政府、民營部門、國際機構等多元行為體在全球發展倡議框架下開展項目活動，以多源合作拓寬發展渠道；遵循“自愿參與、多方共建、方式創新、開放透明”原則，在全球發展倡議框架下拓展全球發展項目庫，打造新型發展示范項目。

三是堅持開放包容普惠，變革全球發展治理機制。全球發展倡議聚焦發展議題、加強理念共享、堅持行動導向，踐行共商共建共享的全球治理觀，打造開放、包容、普惠的新型全球發展治理機制。中國具有強烈意愿為全球治理提供經驗，同時注重區分不同領域的國際發展需求，根據自身比較優勢，形成多層次、有步驟、顯特色的國際公共產品供給路線圖。[8]中國的國際發展合作圍繞重點領域搭建共同發展平臺，推動全球發展倡議機制化。

全球發展倡議積極構建有利于保障各國發展利益的國際制度和多邊規則，堅定維護以聯合國為核心的國際體系、以國際法為基礎的國際秩序、以聯合國憲章宗旨和原則為基礎的國際關系基本準則，倡導平等有序的世界多極化和普惠包容的經濟全球化。全球發展倡議重視同聯合國對接，發揮聯合國發展系統的作用。全球發展倡議的八大重點領域覆蓋了聯合國2030年可持續發展議程所有目標，為加快落實可持續發展目標注入新動能，也為“后2030”發展提供新思路。面對貿易碎片化、陣營化挑戰，全球發展倡議堅定維護多邊貿易體制，推動國際貨幣基金組織和世界貿易組織改革，不斷完善發展治理結構和利益分配格局，打造透明、非歧視、開放和包容的全球發展環境。中國推動國際發展制度創新性發展，設立全球發展促進中心，舉辦全球共享發展行動論壇高級別會議，凝聚共促發展共識，促進可持續發展。

深入落實全球發展倡議的實踐路徑

百年未有之大變局下，南北發展鴻溝持續擴大，世界經濟復蘇步履維艱，全球發展赤字有增無減。為此，需要進一步提高全球發展倡議的實效，引領國際發展合作理念、機制和實踐創新。

第一，一體謀劃落實全球發展倡議和高質量共建“一帶一路”。全球發展倡議和“一帶一路”倡議的目標、理念和實施路徑存在緊密聯系。習近平主席在和平共處五項原則發表70周年紀念大會上指出，“推進高質量共建‘一帶一路’，踐行全球發展倡議，目的就是要實現增長機遇的普惠，推動發展道路的包容，讓各國人民共享發展成果。”[9]當前，可從機制、項目和地區三個方面進行一體謀劃。一是堅持機制協同，統籌推進。高質量共建“一帶一路”和落實全球發展倡議致力于供給國際公共產品，引領全球治理，推動構建人類命運共同體。有必要強調機制協同、暢通溝通環節，強化發展導向、提升治理效果。比如，全球發展促進中心網絡秘書處成立后，可加強與“一帶一路”國際合作高峰論壇秘書處在政策制定、項目開展等方面的溝通協調，加強力量整合、凝聚整體合力。二是堅持發展項目和合作計劃協同，形成合力。發展援助既是全球發展倡議的關注重點，也是共建“一帶一路”的重要內容。2023年《第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇務實合作項目清單》包括“實施1000個小型民生援助項目”“實施‘一帶一路’可持續發展技術專項合作計劃、‘一帶一路’科技減貧專項合作計劃”等內容，這些項目計劃與全球發展倡議正在推動的合作項目高度相關。全球發展倡議重視民生援助與民生工程，開展貼近民生的“小而美”項目，有必要加強與“一帶一路”相關項目協調，合力開展行動。三是堅持重點地區協同，共同落實。為推動全球發展倡議與高質量共建“一帶一路”協同增效，可選擇若干重點地區匯聚發展資源，打造標志項目，形成示范效應。比如，選擇瀾湄地區、中亞地區等，將其打造成為高質量共建“一帶一路”示范區、全球發展倡議先行區，發揮“先行探路、引領示范、輻射帶動”作用，推動高質量共建“一帶一路”，落實全球發展倡議，推動普惠包容的經濟全球化。

第二，發揮聯合國統籌協調作用，提升議程推進能力。聯合國是落實全球發展倡議的重要平臺。聯合國憲章第55條規定“聯合國應促進較高之生活程度，全民就業及經濟與社會進展”，強調成員國在國際經濟和社會合作方面的權利和義務。當前，聯合國多數發展目標落實緩慢，可通過全球發展倡議加快推動。一是加強與聯合國發展系統的機制化合作，與2024年聯合國未來峰會對接，與聯合國貿發會議、開發計劃署及國際貿易中心加強協調，與“全球糧食、能源和金融危機應對小組”等機制協同增效，完善中國—聯合國糧農組織南南合作圓桌會議機制。二是依托聯合國發揮援外杠桿導向作用，凝聚援外、投資、貿易合力，與聯合國“可持續發展目標刺激計劃”形成合力，增加可持續發展融資。可依托“全球發展倡議之友小組”予以呼應，推動成立全球發展倡議推進工作組，細化各項合作議題。三是構建基于聯合國的聯合融資機制，把全球發展倡議融資與聯合國可持續發展融資結合，與聯合國發展籌資問題國際會議和經社理事會發展籌資問題后續論壇建立良性互動。落實《亞的斯亞貝巴行動議程》，創新綠色債券、社會投資債券等金融工具，構建新型全球融資框架。支持將于2025年6月在西班牙舉行的聯合國第四次發展籌資問題國際會議，推動實現大規模可持續融資。“全球發展倡議之友小組”要加強與聯合國可持續發展籌資辦公室、發展籌資問題機構間工作隊的溝通協調。根據《全球發展項目庫籌資準則》，加強同聯合國開發計劃署、國際農業發展基金合作，實現聯合國發展系統功能的最優組合。

第三，構建多層次制度支撐網絡，匯聚發展共贏新動能。當前，人類社會急需系統且可行的國際公共產品，構建人類命運共同體。[10]國際發展制度是公共產品供給的重要平臺，但現有制度及其政策約束力趨弱，缺乏財政資源和發展動力支撐。推動全球發展倡議框架內合作機制建設是深化國際發展合作、應對外部挑戰的主動選擇，也是全球發展倡議進入務實合作新階段的客觀要求。一是秉持“凝聚共識、共謀發展”的機制建設理念，把全球共享發展行動論壇打造成落實全球發展倡議的品牌機制。全球共享發展行動論壇是中國政府落實全球發展倡議的重要舉措。在2023年和2024年連續兩年成功舉辦基礎上，可對行動論壇進行成員擴容和制度升級，謀劃設立常設秘書處等內部機制，賦予其更多的協調作用和平臺功能。二是推動“全球發展倡議之友小組”機制建設。擴大“全球發展倡議之友小組”高級別會議的影響力，進一步凝聚國際發展新共識、培育全球發展新動能；創新“全球發展倡議之友小組”研討會選題，密切與聯合國貿發會議、世貿組織等機構的交流。三是探索打造全球發展倡議框架的配套機制。完善在聯合國總部舉辦的全球發展倡議主題推介會、合作成果展示高級別會議，形成互為補充、相得益彰的成果落實宣傳平臺。

第四，加強倡議落實績效評估，提升實質化發展收益。績效評估是通過對項目、方案及其實施結果進行系統評估，判斷實現預定目標的能力，以指導、調整政策或制定新政策。績效評估是全球發展倡議落實機制的重要組成部分，評估結果有助于改進發展項目的實施和運轉。全球發展倡議需要針對合作情況開展動態評估，定期發布落實進展報告。合理借鑒聯合國聯合檢查組、聯合國評價小組秘書處、經合組織發展援助委員會網絡等機構的評估經驗，對照聯合國2030年可持續發展議程，分析全球發展倡議相關績效，對資源、投入、轉換、產出、結果、反饋等，進行系統和公正的評估。評估指標可以從成員開放性、架構整體性、合作凝聚性等方面進行設置，對評估指標編碼、區間賦值，設置評分量表并平衡權重，利用計量經濟學的面板數據模型分析發展治理效果，以此為后續同類研究開展提供更精細測量服務。[11]堅持成果導向型管理，堅持進程績效、中間績效與結果績效結合，進行中期、事后和長期影響評估，落實以發展為導向、以項目為載體的倡議目標。注重對發展援助和項目落實進行信息搜集、整理和評估，建設全球發展倡議框架下的國際發展合作數據庫，并將相關數據的采集存儲與分析挖掘常態化。通過全過程、全要素、全層級評估，推動全球發展合作取得實效，助力構建人類命運共同體。

[1]習近平：《堅定信心共克時艱共建更加美好的世界——在第七十六屆聯合國大會一般性辯論上的講話》，載《人民日報》2021年9月22日，第2版。

[2]阿圖羅·埃斯科瓦爾著，汪淳玉等譯：《遭遇發展：第三世界的形成與瓦解（第二版）》，北京：社會科學文獻出版社2023年版，第61頁。

[3]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗》，載《人民日報》2022年10月26日，第5版。

[4]UN，“FinancingforSustainableDevelopmentReport2024：FinancingforDevelopmentataCrossroads，”April2024，https：//desapublications.un.org/publications/financing-sustainable-development-report-2024.

[5]俞建拖主編：《國際發展援助與合作：超越歷史困局》，北京：社會科學文獻出版社2023年版，第1-2頁。

[6]羅建波、李伊：《美國加強對華國際發展援助競爭與中國的戰略選擇》，載《太平洋學報》2024年第5期，第64-66頁。

[7]丹比薩·莫約著，王濤等譯：《援助的死亡》，北京：世界知識出版社2010年版，第34-48頁。

[8]曹德軍：《全球發展倡議下的全球治理路徑與中國方案》，載《國際論壇》2024年第1期，第7頁。

[9]習近平：《弘揚和平共處五項原則攜手構建人類命運共同體——在和平共處五項原則發表70周年紀念大會上的講話》，載《人民日報》2024年6月29日，第2版。

[10]張春：《“中國倡議”助力“全球南方”共同發展》，載《當代世界》2023年第11期，第14頁。

[11]VytautasJankauskasandSteffenEckhard，ThePoliticsofEvaluationinInternationalOrganizations，London：Routledge，2023，p.37.