重新找回村民小組

近些年，我們下鄉(xiāng)每到一個(gè)村，就會(huì)發(fā)現(xiàn)村部房頂上的“黨群服務(wù)中心”的大字，顯現(xiàn)出政府公共服務(wù)和村莊自我服務(wù)在這里匯聚，這里也成為鄉(xiāng)村治理的主要場(chǎng)域。2023年以來，我們?cè)诤笔〉霓r(nóng)村看到了一種新景觀，就是在村民小組或自然村，設(shè)立了“村民服務(wù)站（點(diǎn)）”，雖然條件簡(jiǎn)陋，形式多樣，但功能很多，既是快遞點(diǎn)，也是村民在一起說話議事的地方，更是黨小組、村民小組、村民理事會(huì)活動(dòng)和開會(huì)的地點(diǎn)。它反映了村民小組或自然村正在成為共建共治共享的有效載體。

村民小組緣何“消失”

從建制上看，村民小組或自然村是一個(gè)較為陌生的詞語(yǔ)，但其淵源卻很久遠(yuǎn)。在歷史上，農(nóng)村是以自然村的形態(tài)存在的。所謂自然村，就是長(zhǎng)期歷史上自然形成的農(nóng)村聚落，是親人社會(huì)和熟人社會(huì)。但農(nóng)村不是完全的自然狀態(tài)，國(guó)家將其納入自上而下的行政區(qū)劃建制。在這一過程中，自然村和行政建制組織盡可能一致，但也不完全重合。中華人民共和國(guó)成立后，國(guó)家將長(zhǎng)期分散的農(nóng)民組織起來，重要載體是人民公社。人民公社分為公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)，實(shí)行“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”。由于追求“一大二公”，一些地方以生產(chǎn)大隊(duì)，甚至以公社作為基本核算單位。毛澤東同志為此特別強(qiáng)調(diào)，“隊(duì)為基礎(chǔ)”的“隊(duì)”是指生產(chǎn)小隊(duì)。原因是生產(chǎn)小隊(duì)規(guī)模不大，上百人，至多數(shù)百人，有利于生產(chǎn)組織管理和經(jīng)濟(jì)核算。南方的生產(chǎn)小隊(duì)大多以自然村為基礎(chǔ)。北方的自然村較大，但也分為若干生產(chǎn)小隊(duì)。

隨著人民公社體制廢除，實(shí)行“鄉(xiāng)政村治”，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以下設(shè)立村民委員會(huì)，實(shí)行村民自治。1987年通過的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》規(guī)定：村民委員會(huì)根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設(shè)立。村民委員會(huì)一般設(shè)在自然村；幾個(gè)自然村可以聯(lián)合設(shè)立村民委員會(huì)；大的自然村可以設(shè)立幾個(gè)村民委員會(huì)。村民委員會(huì)可以分設(shè)若干村民小組。由于“鄉(xiāng)政村治”由公社體制延伸而來，一般在原生產(chǎn)大隊(duì)基礎(chǔ)上設(shè)立村民委員會(huì)，在生產(chǎn)小隊(duì)基礎(chǔ)上設(shè)立村民小組。

村民委員會(huì)雖然在性質(zhì)上是村民自治組織，但其所屬地域?qū)儆趪?guó)家行政建制地域的一部分，因此被稱為“建制村”。它既是自上而下國(guó)家管理的基礎(chǔ)，也是群眾自治的樞紐。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化，農(nóng)村村級(jí)組織在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里治理能力較弱，特別是物質(zhì)條件較差，許多村連辦公場(chǎng)所都沒有，公章隨身帶。為了加強(qiáng)基層組織建設(shè)，新世紀(jì)以來，農(nóng)村普遍建立了“黨群服務(wù)中心”，也被稱為“村部”。隨著廢除農(nóng)業(yè)稅和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，國(guó)家的行政服務(wù)功能全面進(jìn)入農(nóng)村。

隨著村級(jí)組織日益增強(qiáng)的是，村民小組的地位日益下降。在公社制下，“隊(duì)為基礎(chǔ)”，小隊(duì)“實(shí)”大隊(duì)“虛”。公社制廢除后，由生產(chǎn)大隊(duì)而來的建制村日益充實(shí)，成為村民自治組織的主體。由生產(chǎn)小隊(duì)而來的村民小組只是村民委員會(huì)的協(xié)助者和附屬者。特別是隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革，出于財(cái)政負(fù)擔(dān)考慮，許多地方將村民小組進(jìn)一步虛化了。村民小組組長(zhǎng)的崗位被取消，工作由村干部包辦，由此形成“村實(shí)組虛”的格局，村民小組無(wú)形中“消失”了。

重新“找回”村民小組的實(shí)踐

與此同時(shí)，隨著上繳國(guó)家稅費(fèi)任務(wù)的減輕，基于農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部的公共事務(wù)需要卻在日益增多。這些公共事務(wù)，僅僅依靠自上而下的政府難以辦成，也難以辦好。它們需要農(nóng)民群眾自己參與建設(shè)和管理，而農(nóng)村參與需要相應(yīng)的組織載體。建制村的規(guī)模較大，人口較多，人們難以直接參與，即使有“黨群服務(wù)中心”也難以容納眾多村民開會(huì)議事。同時(shí)，農(nóng)村公共事務(wù)大量與日常生活相關(guān)，如水、路、垃圾處理等。這些事務(wù)主要以村民小組和自然村為載體，村民有意愿也有動(dòng)力去改善日常生活環(huán)境，建設(shè)自己的美好家園。

2010年，廣東云浮提出和推行“美好環(huán)境與和諧社會(huì)共同締造”活動(dòng)，重要方法便是將村民小組或自然村找了回來，以村民小組或自然村為基本單元開展活動(dòng)，收到了良好成效。2014年之后的多個(gè)中央一號(hào)文件都提出了開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)。

2023年，湖北省開展“美好環(huán)境與幸福生活共同締造”活動(dòng)。在活動(dòng)中，基層實(shí)踐不約而同地將村民小組或自然村作為基本單元。共同締造活動(dòng)是政府和群眾的共建共治活動(dòng)，關(guān)鍵是發(fā)動(dòng)群眾組織群眾共同參與。而群眾參與的意愿需要一個(gè)與自己日常生活息息相關(guān)的生活共同體，它是群眾能夠直接感受、體驗(yàn)和參與的微觀場(chǎng)域。黨和政府要發(fā)動(dòng)和組織群眾，必須到距離群眾生活最近的地方；政府公共服務(wù)與群眾自我服務(wù)的連接必須在群眾日常生活集中的地點(diǎn)；群眾直接參與討論決策議事需要有一個(gè)就近方便的場(chǎng)所。正是在這一背景下，日益虛化的村民小組或自然村日益“實(shí)體化”。村民小組或自然村設(shè)立黨小組長(zhǎng)、村民小組長(zhǎng)、村民理事長(zhǎng)；設(shè)立了“村民服務(wù)站（點(diǎn)）”。這一站點(diǎn)的設(shè)立，方便了政府服務(wù)“縱向到底”，也方便了群眾自我服務(wù)“橫向到邊”。

湖北將村民小組或自然村找了回來，是實(shí)現(xiàn)美好生活的內(nèi)在需要，在村民小組或自然村這一生活共同體基礎(chǔ)上，構(gòu)建起人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的治理共同體。

在基層治理體系中強(qiáng)化村民小組或自然村的基礎(chǔ)性功能，是完善治理體系的實(shí)踐探索。人們對(duì)這一實(shí)踐探索還有些不同認(rèn)識(shí)。在實(shí)踐中，容易按照自上而下行政管理的慣性思維，將村民小組僅僅作為自上而下管理的一條腿，而不是政府與群眾共建共治的載體。這就需要轉(zhuǎn)換思維，實(shí)現(xiàn)從自上而下“管理”向上下左右結(jié)合的共建共治的“治理”轉(zhuǎn)變。

（摘自《北京日?qǐng)?bào)》）