湖北省PPP項目財政風險問題探究

摘"要：近年來，湖北省積極推進PPP項目，以緩解地方政府財政支出壓力，提升地區公共服務水平，促進湖北省基礎設施建設及產業轉型升級，為區域經濟發展注入活力。文章首先闡述了湖北省當前PPP項目財政風險的現狀，其次深入剖析了湖北省在PPP項目運作中存在的風險識別能力不高、監管不到位等問題，最后提出了一些切實可行的提升湖北省PPP項目財政風險防控能力的對策建議。

關鍵詞：PPP項目；財政風險；政府財政支出

中圖分類號：F812.7""""文獻標識碼：A"文章編號：1005-6432（2024）22-0044-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.22.011

1"湖北省PPP項目財政風險防控的現狀

1.1"湖北省PPP項目概況與財政風險表現

1.1.1"湖北省PPP項目儲備情況

通過查詢財政部政府和社會資本合作中心與全國PPP項目信息監測服務平臺數據發現，截至2022年12月6日，湖北省各地級市累計PPP項目總數為814個，其中432個項目已錄入財政部政府和社會資本合作中心管理庫，錄入數量在該庫已錄入的全國PPP項目總數中所占比例為4.3%，位居各省市前列。

圖1"湖北省PPP項目地域分布

數據來源：全國投資項目在線審批監管平臺。

如圖1所示，從湖北省已錄入全國PPP項目信息監測服務平臺的814個項目地域分布來看，湖北省內PPP模式運用存在一定程度的兩極分化現象，其中武漢市項目數量達94個，位居全省PPP項目數量第一；襄陽市、恩施州項目數量均為76個，并列湖北省PPP項目數量第二名；湖北省PPP項目數量第三名為荊州市和宜昌市，項目數量為70個。上述五個城市PPP項目共計386項，占湖北省全省PPP項目總量的47.42%。湖北省另外12個地級城市以及省直管縣共計開展PPP項目數量為428個，其中PPP項目數量最少的地級市為隨州市，數量為20個。

1.1.2"湖北省PPP項目財政風險表現

第一，股權投資風險。PPP模式成功運行的關鍵是政府與社會部門的協作，而股權投資風險原因主要表現為兩者在股權投資主體操作上的失誤。在PPP項目工程建設中，股權投資主體主要包含投資方、被投資方，其中PPP項目投資方將其自身所持有資金提供給被投資方，以滿足被投資方在項目建設中的資金需求。

第二，成本分擔風險。PPP"模式是政府與社會資本合作，而政府運用PPP項目主要目的是提供公共服務，但對于社會資本來說，盈利性是社會資本主要考慮目標之一，因此，PPP模式的核心特征就是風險分配。

第三，利益共享風險。在PPP項目中，政府部門與社會私人部門關于利益共享不僅僅體現在兩者的收益分配方面，同時政府部門運用PPP模式開展項目建設大多集中在公共服務上，因此還需要有效防止社會私人部門在PPP模式中獲取巨額收益。如果在PPP項目開展過程中，不加以約束私人部門對利益的分配額度，那么很有可能會出現為了更多利益而損害PPP項目建設的情況，從而影響PPP項目順利開展。

1.2"湖北省PPP項目財政風險防控現有舉措

1.2.1"加強制度體系建設

2021年，湖北省在PPP項目管理中，針對PPP項目績效管理制度體系建設作出進一步加強。

第一，印發《湖北省政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理的通知》，從評價方式、管理要求、指標體系、結果應用、政策對接、先行先試等方面對湖北省各地加強PPP項目績效管理提出要求。

第二，進一步分行業開展PPP項目績效指標體系建設工作。湖北省積極組織各部門通力合作，在PPP項目管理中與湖北省文化和旅游廳印發了《湖北省文化行業政府和社會資本合作（PPP）項目績效評價指標體系》，與湖北省建設廳研究草擬了《湖北省鄉鎮生活污水治理項目績效管理工作指南》。

第三，指導基層單位做好系統建設工作。自財政部發布《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》以來，湖北省已積極指導以荊門市為代表的一些地級市、縣級市開展試點工作，并結合本地實際，制定PPP項目績效評估具體實施辦法。

1.2.2"加強PPP項目動態管理

第一，堅持底線約束，嚴控財政風險。湖北省在當前PPP項目開展過程中積極做好財承紅線和財承數據更新，加強財承預警，增強底線思維。按照“盡力而為，量力而行”的原則，湖北省發改委PPP項目管理部門嚴格把好項目入庫審核關，嚴守PPP項目財政承受能力10%的“紅線”和變相舉債融資的“底線”。

第二，加強績效管理，實行按效付費。湖北省在結合國家PPP相關文件后積極出臺制度文件，要求各地按要求開展績效評價，及時報送績效評價報告。在2021年，一共收集全省已進入運營期的PPP項目績效評價報告95份，并與PPP庫逐一核實相關情況，落實按效付費要求，共付費151億元。

第三，加大信息披露，優化營商環境。湖北省PPP項目管理部門定期對庫內項目信息進行檢查，如對資料不齊的項目信息要求補充到位、對信息更新不及時的項目要求及時更新完善。例如，2021年武漢市在全國地級及地級以上市政府財政透明度排名中，財政透明度排名前十，其中PPP信息公開部分獲得高分，對武漢市不斷優化營商環境、提高市場效率、規范主體行為起到積極作用。

2"湖北省PPP項目財政風險防控存在的問題

2.1"防控主體不明確

2.1.1"專業化防控人才素質有待提高

湖北省PPP項目實施機構及財政廳、發改委等部門針對社會保障、工業、交通等眾多領域的PPP項目實施情況了解不夠充分，同時在項目工程執行階段對資金直接投入和對股權項目缺少進一步預算分析，使得湖北省PPP項目股權收益分配無法達到項目期望，從而存在帶給湖北省財政風險的可能性。該問題主要體現在兩個方面：一是PPP項目實施機構中的專業化人才素養不夠，無法對政府部門和社會私人部門的行為進行約束，導致PPP項目在運行中的透明度和效率較低；二是PPP項目具體執行部門在項目執行階段的監督管理人員不足，無法有效規避PPP項目在執行過程中帶給湖北省財政支出的風險。

2.1.2"風險預警系統不健全

第一，湖北省當前沒有建立一個統一的PPP項目信息系統，也缺乏完善的PPP項目申報信息系統，項目申報的流程不夠透明化。雖然近年來湖北省政府正在逐漸加大對省內的PPP項目資金投入力度，但對于PPP項目的數據情況、項目申報可行性、實施情況、資金運用情況等問題沒有做到全面透明化和全過程監管，從而無法切實提升湖北省PPP項目申報質量。

第二，湖北省財政監督體系不夠健全，我國的社會主義市場經濟改革進入深水區，PPP項目在執行過程中，仍然會受到市場經濟、國際環境以及政策變動的影響，從而無法有效防范PPP項目給湖北省帶來的財政風險。

2.2"防控措施不健全

2.2.1"審批準備不充分

第一，湖北省目前缺乏一套完善的PPP項目融資風險防控體系，致使PPP項目前期“詳細調研”“規劃預算”“論證準備”等環節不能妥善處理。

第二，湖北省在PPP項目開展中的法律法規等制度性文件較少，PPP項目建設周期相當長，在運行過程中的法律風險較高。

第三，湖北省PPP項目信息系統不健全，使得社會公眾無法及時了解到湖北省PPP項目開展情況，從而給湖北省PPP項目開展帶來隱形風險。

2.2.2"利益分配體系不完善

第一，PPP項目的風險分配比例和標準不合理。在PPP項目開展前期，政府部門與私人部門簽訂合同、設立PPP項目建設公司時，并未就風險分配比例制定明確的制度標準。相反，在項目工程建設中，政府部門與民間資本卻經常處于博弈狀態。

第二，針對PPP項目產品定價不夠合理、缺乏公平性。PPP項目在建設和運營階段時間都較長，在這期間，PPP項目會因為市場變動等因素遭遇意外風險，但是湖北省自PPP模式運行開展以來，一直缺少公平、合理的PPP項目產品定價機制，會給參與各方帶來收益風險。

2.3"防控成效不明顯

2.3.1"合作各方的契約意識不夠強

一方面，湖北省在近年來開展的PPP模式缺少合理有力的責任追究機制，在PPP項目設計和合同簽訂等方面集中關注政府部門利益。

另一方面，湖北省針對PPP項目運行各環節的相關法律政策體系不夠健全。目前，湖北省在PPP項目移交等方面的立法欠缺，無法達到湖北省PPP項目財政風險防控成效預期。

2.3.2"項目監管主體不明確

一方面，PPP項目實施過程中的法律制度不完善。湖北省在開展PPP項目時的監督管理制度和法律法規不完善，會進一步導致PPP模式運行的相關法律法規等配套措施缺乏。

另一方面，湖北省缺少高效的PPP監管組織機構。根據前文的分析，湖北省當前的PPP項目監督管理部門和機構設立較少，政府在項目運行中的監管職能未得到充分發揮。

3"提升湖北省PPP項目財政風險防控能力的對策建議

3.1"明確湖北省PPP項目財政風險防控主體

3.1.1"提升專業化人才素質

目前，湖北省內的PPP項目涉及領域眾多、專業化較強，PPP項目建設與推廣過程中會面臨諸多的挑戰和問題。湖北省主動提高PPP項目專業化人才素養，不僅能夠推動政府部門和私營企業部門在項目開展中的行為規范，而且能夠進一步提升PPP項目建設效率，縮短項目建設周期，規避部分財政支出風險。該建議主要涉及以下兩點。

首先，針對湖北省內在建PPP項目的政府及企業部門員工進行專業化培訓，規范項目流程，提高PPP項目建設質量與效率，從而達到防范湖北省PPP項目財政風險的目的。

其次，湖北省PPP項目主管部門要積極學習國內外及各地區先進的PPP項目財政風險防控措施與經驗，建設PPP項目配套措施，提高人員待遇，加快人才引進，推動湖北省PPP項目穩健開展。

3.1.2"提升PPP項目監管人才能力

PPP項目財政風險防控不僅需要對政府以及企業資金的投入和運用進行規范，還需要程序規范、執行力強的項目監管部門進行監督。

在此基礎上，針對目前湖北省PPP項目監管機構人員專業化方面存在的不足提出了以下建議：湖北省應當對"PPP項目監管機構人員進行專業化培訓，使得工作人員充分了解PPP項目特點、監管難點與重點、政府政策解讀等，并進一步制定科學、合理的績效指標，使得各監管部門對PPP項目進行充分嚴格監管，從而有效防范PPP項目操作風險。

3.2"完善湖北省PPP項目財政風險防控對策

3.2.1"做好全面的項目前期工作

PPP項目準備工作主要包括詳盡調查、全面計劃以及充分論證等工作。在PPP項目正式實施之前，要對其進行全面調研，包括項目背景、預算以及是否可行等問題，并了解湖北省經濟發展狀況和政府固定資產投資狀況。

在PPP項目前期籌備工作中，湖北省政府相關部門應該配備相應的專業審批工作人員，使其了解審批工作要點與重點，并在審批過程中對其進行監管，利用好政府內部監督和社會外部監督兩個平臺。

3.2.2"對PPP項目相關法律進行深度創新

湖北省在PPP項目相關的法律創新方面依舊存在不足，因此，當前的PPP項目財政風險防控工作應當著力構建一套完善的法律體系制度。

首先，要針對湖北省內的PPP項目發展狀況和存在問題，制定適合湖北省的PPP項目相關法規，構建完善法律制度。

其次，湖北省財政廳、發改委等相關部門還應加大對PPP項目的法律宣傳力度，使社會公眾對PPP項目關鍵信息有全面的了解，從而更好地吸引社會資本參與其中。

3.2.3"建立健全信息服務系統

PPP項目服務體系信息化能夠為工程建設提供更多技術、管理支持。在健全的信息服務系統建設的背景下，不僅有助于促進PPP項目順利實施，還能夠進一步提升PPP項目的審批效率，縮短項目建設周期，吸引更多社會資本參與建設。

湖北省各級政府部門應該將涉及PPP項目建設的高頻率咨詢問題統一發布，并對部分專業服務單位的操作流程和服務態度進行規范化和標準化，積極運用政府公開平臺和其他媒體公開，同時引入互聯網平臺開展相關業務申報和審批、監管等服務，進一步減少PPP項目建設時的專業服務整體費用。

3.3"提升湖北省PPP項目財政風險防控效果

3.3.1"強化問責機制

PPP項目開展關鍵就是合作方之間在項目竣工后按照合同規定履行各自合同義務，但目前湖北省PPP項目運作過程中存在著大量虛假信息，主要原因是政府部門和社會私營部門缺乏合作契約意識。

在此背景下，湖北省應該在PPP項目建設的項目識別階段，通過充分的背景調查建立相關合同、強化問責機制，并通過PPP項目監管機構及時、全面監督管理，對項目建設過程中出現的未按照合同約定履行義務的行為進行嚴格處罰，但是處罰措施也應當合理、適度、公平和透明，以此達到預期財政風險防控效果。

3.3.2"構建和維護PPP合同法律落實機制

由于在PPP項目建設過程中，建設雙方的契約意識較弱，進一步反映了湖北省在PPP合同法律落實機制上的不完善。

根據湖北省目前的PPP項目發展現狀，當前缺乏全面的法律體系，只有部分的條例通知出臺，如《湖北省政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理的通知》等，因此，湖北省發改委、財政廳等PPP項目的監管平臺應當從法律層面出發對合作各方以及社會大眾的利益進行保護。

4"結語

近年來，湖北省經濟在從高速度增長向高質量增長的轉變上取得了不小的成效，但財政收支缺口方面的壓力亦較為嚴峻，為了緩解政府財政在投資支出方面的壓力，湖北省將PPP模式推進運用于公共基礎設施及公共服務領域，在大力發展公共基礎設施的同時需要注意到，當前湖北省在PPP項目運作、監管等方面還存在諸多不足，湖北省各級地方政府需要高度重視及控制防范推進PPP項目所可能帶來的新的財政風險，并進一步明確湖北省PPP項目財政風險防控主體、健全湖北省PPP項目財政風險防控措施、提升湖北省PPP項目財政風險防控成效。

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［作者簡介］吳志鵬（2000—），男，漢族，湖北隨州人，武漢商學院經濟學院經濟與金融專業，研究方向：財政金融理論與政策；通訊作者：陳都（1982—），男，漢族，湖北咸寧人，經濟學博士，武漢商學院經濟學院副教授，金融系主任，研究方向：財政金融理論與政策。