基于“統籌發展和安全”視角的高校內部審計職能與實踐路徑研究

摘 要：內部審計作為高校治理體系的重要組成部分，其具備的監督、評價、確認、咨詢、建議等職能在幫助高校防范化解風險、提升資金使用績效等方面發揮著重要作用。文章堅持“統籌發展和安全”這一宏觀政策視角，以處于“雙一流”創建期的高校為對象，研究了內部審計的工作職能，并結合N大學在此方面的具體實踐，提出了提升內部審計工作的路徑。

關鍵詞：統籌發展和安全 “雙一流”創建 內部審計 職能

中圖分類號：F239.45

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）08-107-03

2015年10月，國務院印發《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，對新時期高等教育重點建設做出新部署，將“211工程”“985工程”及“優勢學科創新平臺”等重點建設項目，統一納入世界一流大學和一流學科建設，提升我國高等教育綜合實力和國際競爭力。2017年1月教育部、財政部、國家發展改革委印發的《統籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法（暫行）》中明確，“雙一流”建設計劃每五年一個周期，建設高校實行總量控制、開放競爭、動態調整，在這一政策引導下，各地財政加大了對高等教育的投入力度，高校加強自身建設的積極性也大大提高。第二輪“雙一流”名單已于2022年2月揭曉，全國共有147所高校進入第二輪“雙一流”建設名單，在新一輪“雙一流”評選的準備期，一些具有優勢特色、具備發展潛力的高校都在積極向“雙一流”靠攏，希望躋身下一輪“雙一流”建設名單以享受政策紅利，走上發展的快車道。

高校創建“雙一流”的進程中如不注重內涵式發展，權力運行缺乏約束、內部管理制度不健全、人財物管理不規范、對政策的理解和執行存在偏差，很可能造成資源的錯配與浪費，影響資金使用效益的發揮，從而悖離預期發展建設目標。反之，若因怕出安全問題束縛了手腳，循規蹈矩，不向新的、更高級別的階段發展，高校建設就會錯失機遇、停滯不前，引發新的矛盾。所以，統籌發展和安全是高校創建“雙一流”的題中應有之義。

內部審計作為高校治理體系的重要組成部分，如何幫助高校抓住“雙一流”創建政策的機遇，統籌發展和安全，不斷提高辦學水平，是一個值得探討的問題。

一、“統籌發展和安全”視角下“雙一流”創建高校的內部審計工作職能

根據國際內部審計協會（IIA）對內部審計的最新定義，“內部審計是一種獨立、客觀的確認和咨詢活動，旨在增加價值和改善組織的運營。它通過應用系統的、規范的方法，評價并改善風險管理、控制及治理過程的效果，幫助組織實現其目標。”2013年8月，中國內部審計協會（CIIA）在《內部審計基本準則》中指出，“內部審計是指組織內部的一種獨立客觀的監督和評價活動，它通過審查和評價經營活動及內部控制的適當性、合法性和有效性來促進組織目標的實現。”具體到教育領域，教育部2020年3月出臺的《教育系統內部審計工作規定》第三條指出，“本規定所稱內部審計，是指對本單位及所屬單位財政財務收支、經濟活動、內部控制、風險管理等實施獨立、客觀的監督、評價和建議，以促進單位完善治理、實現目標的活動。”以上有關內部審計的定義表明，內部審計所具備的監督、評價、確認、咨詢、建議等職能能夠幫助組織維護經濟安全、管控風險、改進管理，服務于組織高質量發展，并有力平衡發展與安全二者之間的關系[1]。高校在沖擊“雙一流”的關鍵時期，要貫徹發展質量、結構、規模、速度、效益、安全相統一的理念，在各個方面平衡協調、穩步推進，內部審計的免疫功能及價值增值功能顯得尤為重要。

高校實施創建“雙一流”的戰略，勢必帶來經費投入的增長和資源的聚集[2]，資金、資源的使用是否合理，能否發揮應有的作用，是學校管理層乃至全社會關注的問題。而內部審計工作通過執行必要的審計程序，檢查項目執行的財務狀況、工作流程、目標任務完成情況等，客觀評價經費支出的合理性、合規性和資源使用的效益效果，可以及時發現學校“雙一流”創建過程中存在的問題，提出解決辦法，糾正偏差[3]，同時形成監督機制，有效防止內部腐敗，促進領導干部遵紀守法、履職盡責，不斷加強學校內部治理，維護組織的安全，使“雙一流”創建始終保持正確的航向。

“雙一流”創建高校內部審計工作職能不應局限于查錯糾弊，更重要的是通過內部審計工作，完善內部管理體制機制，最大限度盤活人財物各類資源，為提升學校學科建設和科研水平注入強大動力，促進“雙一流”目標的實現[4]。“寓服務于監督之中”是近年來推崇的審計工作理念，內部審計工作應服務于“雙一流”創建的發展目標，聚焦制約高校發展的突出問題，發揮精準建議和管理控制作用。內部審計能夠為高校帶來價值增值的功能，也正是源于站在高校戰略規劃層面洞察出業務執行的風險，為領導科學決策提供有價值的咨詢意見，堵塞管理漏洞，提升管理效能，促進學校“雙一流”創建各項政策措施落地見效，推動建立完善符合高等教育發展規律、有利于優化資源配置、有利于調動人才積極性、有利于科技創新和成果轉化的體制機制，將學校發展推向新的更高的階段，以更加契合國家“雙一流”建設的標準和要求。

二、發揮內部審計工作職能推動“雙一流”創建的實踐方法——以N大學為例

N大學是一所行業特色鮮明的地方院校，部分優勢學科在全國具備較強的競爭力，綜合實力穩居省內前列。近年來，N大學得到了省政府的重點支持，不僅在“1331”工程、“六新”產業布局、高等教育百億工程等重大戰略中占有重要席位，更被省政府列入率先發展之列大力扶持沖擊“雙一流”。在此背景下，N大學內部審計部門充分發揮審計職能，秉持“依法審計、強化落實、促進管理、防范風險”的工作方針，對審計立項、項目實施、成果利用各環節持續優化，加強了審計人力資源整合，以審計實踐手段有效促進維持學校內部治理環境的安全穩定以及推動“雙一流”創建的內涵式發展。具體而言，實踐中主要在以下方面進行了優化。

（一）立足學校發展大局，科學安排審計項目計劃

內部審計工作的審計計劃應緊緊圍繞學校發展目標，科學安排審計項目，合理分配審計資源，以利于學校“雙一流”創建各項工作的實施。

N大學在審計計劃工作中堅持自上而下、自下而上、由粗到細、由表及里的實施步驟。首先，充分研判國家重大方針政策和學校中心工作，征求校領導意見，瞄準師生關注的熱點問題和學校發展存在的普遍性、傾向性問題，形成備選審計項目。再由內部審計部門各科室在業務范圍內提出審計計劃及落實措施，開展部門集體研討，論證項目的可行性并細化措施、初步擬定審計重點。最終向校長匯報，定立審計項目。例如，基于近年來學校教師崗以外編外人員眾多、管理松散不利于發揮人力資源規模效應的情況，確立編外用工管理情況的專項審計項目；為充分發揮“1331”工程專項資金的使用效益，統籌推進“雙一流”，確立“1331”工程專項資金管理使用情況的專項審計項目。

（二）優化項目實施手段，提高審計的參謀作用

為提出對學校率先發展有利用價值的審計建議，提高審計結果的決策有用性，N大學摒棄了傳統的、單一項目的、以賬項式審查為基礎的項目實現手段，打破傳統業務單元的界限，開展了嵌入式、融合式、“1+N”等多種項目組織方式的探索，充分挖掘項目價值，還采用了調研調查、數據分析等多種方法，抓住影響學校業務發展的關鍵環節找準短板和弱項，在防范風險的同時促進管理能力提升。

在年度財務預算執行審計中不僅關注于預算管理，并且關注專項資金績效、部分科研項目的執行情況、編外用工的工資費用支出情況等內容，并就構建專項資金績效管理體系、對編外人員進行規模控制和完善管理制度提出審計建議，也為今后立項開展深入審計工作提供了借鑒。

在不具備實施內部控制審計的條件情況下，將對各二級單位內部控制建設及執行情況的評價嵌入處級領導干部經濟責任審計中，堅持問題導向、風險導向、責任導向，將領導干部履職責任評價與單位內部管理情況的評價有機結合，有效促進領導干部嚴以用權，加強校院兩級管理體制的建立完善。

在編外用工管理情況的專項審計項目中，通過調研制度執行情況、核實人員情況、核查工資發放憑證、匯總分析數據等手段，對全校51個存在編外用工的單位進行了人員數量的核實、年齡、學歷、職稱結構的分析，深入了解編外人員管理情況，指出了學校存在的勞動用工風險、編外用工合同不規范等問題，提出統籌規劃編外用人崗位、加強服務外包合同管理、加強編外人員考核管理等促進學校規范用人、提升人力資源效益的審計建議。

“1331”工程專項經費的審計將重點放在分析評價重點學科、重點創新團隊、協同創新中心等各類建設計劃項目的支出構成以及評價項目績效上，考察項目的實施和資金安排是否遵循了尊重學科建設和科研規律、增加知識價值、強化績效激勵、服務高校發展的要求，進而提出有關合理化改進建議，為學校統籌推進“雙一流”建設提供重要保障和決策參考。

（三）協調整合單位內部與社會審計力量，嚴把審計質量關

近年來，隨著高校內部審計業務量持續增長，單位內部審計力量不足、知識經驗不足的問題日益凸顯，僅僅依靠內部審計自身難以完成任務，所以購買社會審計力量成為了必然選擇。但是社會審計力量對學校內部情況了解不足，審計結果往往不符合學校發展的現實需要，面臨審計質量下降的風險。只有有效協調整合單位內部與社會審計力量，并采取措施監控審計過程，及時糾正偏差，加強審計質量把控，才能達到審計目的，促進學校發展。

N大學在協調整合單位內部與社會審計力量方面主要采用了三種方式：第一種是專業性較強的常規業務以社會審計力量為主導，內部審計人員進行全過程質量監控，例如，工程審計項目已全部委托有資質的工程造價事務所進行審計，內部審計人員進行過程管理和督導；第二種是涉及單位內部復雜情況、對審計目標有特殊要求的業務，以社會審計力量為主導，內部審計力量提出目標需求、協助配合實施審計，例如，校辦企業的清算審計、資產清查審計還需內部審計人員組織聯絡人員核查債權債務及資產情況，預算執行審計由內部審計人員結合學校發展需要提出關注的方面并持續交換審計發現問題；第三種是對政策性要求較高的業務，以內部審計力量為主導，社會審計力量協助實施，例如，在經濟責任審計項目數量多的情況下，以內部審計人員作為主審，聘請社會審計人員加入到項目組中。

（四）持續加強審計整改，深化審計成果利用

審計結果是審計工作履職盡責形成的結晶，其運用的成效對提高審計工作質量、降低組織管理風險具有重要意義[5]。

N大學改變了以往“重審計、輕整改”的工作狀況，將審計整改作為提升審計結果價值、促進學校管理能力提升的重要手段。一是確立被審計單位負責人為整改第一責任人倒逼整改落實；二是堅持對審計整改的全過程督導，實施“邊審邊改”“即審即改”以及審計完成后的問題清單梳理、及時對賬銷號；三是強化審計項目中發現的問題與整改“回頭看”專項行動排查到的問題協同整改。通過對學校處級領導干部經濟責任審計項目的集中整改以及二級獨立核算單位財務收支及效益審計項目、其他專項審計項目等各類審計項目的整改，聯合審計發現問題整改工作“回頭看”專項工作，督促完成退回不合規報銷款項、調整不合理賬目、補入資產賬目等工作，維護了學校的資金安全與財產安全。此外，2019年以來，通過采納審計建議，學校自上而下新制訂或修訂完善有關設備管理、合同管理、接受捐贈等方面的制度文件20余項，優化完善工程安全管理、財務報銷等方面的業務流程50余項，同時建立了借款清理等方面的長效機制，有效堵塞管理漏洞，促進學校管理方式的優化升級。

三、啟示與改進對策

內部審計職能的研究和實踐經驗表明，高校內部審計工作在有效保障和推進“雙一流”創建工作上大有可為[6]。在新的歷史時期，內部審計要在促進統籌發展和安全上積極發揮作用，堅持把工作理念和行動統一到學校“雙一流”創建的決策部署上來，探索加強頂層設計、轉變工作方式方法、優化業務流程、夯實審計人才基礎等方面的審計發展新思路，進一步提升履職能力，以適應“雙一流”建設政策對高校內部治理體系和管理能力提出的更高要求。

（一）成立黨委領導下的審計委員會，充分發揮頂層設計和統籌協調作用

加強黨對審計工作的領導，更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用。自上而下，建立起從中央到地方各級審計委員會制度，是實現黨對審計工作的絕對領導的重要舉措。但是基于目前大部分地方高校還未成立審計委員會的情況，內部審計對高校改革發展發揮作用還不夠。成立審計委員會，建立校黨委書記、校長直接領導審計工作，內部審計部門負責具體落實，財務、組織、人事、資產、紀檢監察等多部門協調聯動的工作體制，能夠準確把握學校創建“雙一流”進程中的重點、難點、堵點、痛點，全面提高把方向、謀大局、定政策、促改革的能力，打破發展瓶頸，為內部審計工作助推“雙一流”大學創建提供強大制度保障。

（二）加大日常業務監控和政策跟蹤審計力度，增強審計事前預警、事中監控功能

一是要通過將財務系統、資產系統、采購系統等學校業務活動的信息系統數據接入內部審計部門，打通信息壁壘，為日常業務監控搭建信息平臺提供數據支撐；二是要做好重大政策的執行情況的跟蹤審計，及時反饋項目的支出安排、執行進度、實際效果及存在問題，確保學校業務活動堅持正確的辦學方向，提高資金使用效益；三是要通過對學校實際情況的調研了解以及查詢信息系統等多種手段捕捉審計信息，依靠審計職業判斷，及時發現業務風險，發出警示信息，提出解決辦法，使問題得到及時修正。

（三）加大內部審計隊伍建設力度，為服務學校發展提供一流人才支撐

“雙一流”創建需要一流的管理服務團隊[7]，而一流的內部審計隊伍更是迫切需要一流的人才作為支撐和保障。一是要按照“信念堅定、業務精通、作風務實、清正廉潔”的要求，以自身政治、業務素質過硬推動構建廉潔高效的內部審計工作體系，為“雙一流”創建提供良好的治理環境；二是要深入培養內部審計人員的政策研判和風險洞察能力，增強為“雙一流”創建建言獻策的能力；三是要進一步提升內部審計人員專業技能，完善知識結構，使內部審計人員成為具備審計、財務、統計、法律、管理等多學科知識，掌握現代信息化、數據化技術手段的行家里手。

參考文獻：

[1] 袁亮亮，陳橋，陳瑜，等.統籌發展和安全視角下的內部審計探索——基于廣州地鐵的案例研究[J].中國內部審計，2022（11）：25-38.

[2] 黨夏寧，王云龍.“雙一流”背景下經濟責任審計助推高校改革的路徑分析[J].天津商務職業學院學報，2019，7（04）：81-86.

[3] 蔡元帥.高校內部審計促進學科建設的實施路徑——以“一流大學（學科）和特色發展引導專項資金”審計為例[J].審計觀察，2020（08）：50-53.

[4] 郭建華，肖功為.“雙一流”建設背景下高校內部審計制度優化與創新[J].湘南學院學報，2020，41（04）：15-18.

[5] 許坤嶺，王蘭.構建審計整改閉環管理體系 提升內部審計結果運用成效[J].中國內部審計，2020（09）：61-67.

[6] 鄭梅娟，金晶.內部審計助推高校“雙一流”建設實踐探索[J].審計月刊，2020（11）：33-34.

[7] 陳學軾.內部審計助推高校“雙一流”建設研究[J].教育財會研究，2019，30（05）：79-84.

（作者單位：中北大學審計部 山西太原 030051）

[作者簡介：喬傳萍，高級會計師，碩士研究生，研究方向：內部審計、財務管理。]

（責編：賈偉）