“放管服”改革背景下科研事業單位財政科研經費管理問題及對策探究

摘要：加快實現科技自立自強，形成強大的科技實力，是建設創新型國家的關鍵之舉。近年來，我國將科技創新作為重點領域給予優先保障，財政科研經費投入力度持續加大。然而，隨著對產出效能關注的不斷深入，科研經費管理體制的不完善從一定程度上限制了科技創新的發展。本文從財政科研經費“放管服”改革背景著手，以政策落實過程中存在的問題為切入點，重點從加大宣傳培訓力度、借助信息化管控平臺、完善內控制度建設和科學績效評價等方面探索解決問題的方法。

關鍵詞：“放管服”改革；事業單位；科研經費

DOI：10.12433/zgkjtz.20241902

2021年，國務院辦公廳印發《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》，加大對科研經費“放管服”改革力度，為解決財政科研經費管理中存在經費剛性偏大、科研人員自主權小、經費報銷難、間接費比例偏低、績效管理流程重復等問題提供了政策指引，省級層面也相繼出臺了一系列深化優化科研生態環境“放管服”舉措，這對科研事業單位財政科研經費管理使用產生了重大影響。實踐發現，這種“減負松綁”對提升科研創新和效率產生了積極作用，但在政策落實中也出現了堵點卡點，暴露出一些問題。科研事業單位要想管好用好財政科研經費，需要不斷探索構建科研項目和財務管理全面銜接的管理模式，建立完善的內部控制制度，優化項目管理流程，找到“放和管”的平衡點，推進“剛性和柔性”的有機融合。

一、財政科研經費“放管服”改革背景及相關政策

（一）科研經費“放管服”改革內涵

財政科研經費管理“放管服”改革是指對科研經費簡政放權、放管結合、優化服務的簡稱。“放”指最大程度賦予科研人員經費使用自主權，尊重科學研究客觀規律，本著“能放則放、應放盡放”的原則，減少管理干預，通過采取擴大預算編制自主權、擴大預算調劑自主權、擴大經費包干制試點范圍、擴大結余資金留用自主權等措施，促進科研人員放開手腳，提升獲得感，產出更多高質量的科研成果。“管”是指為有效解決國家下撥科研經費和項目負責人使用科研經費存在的多重委托代理問題，主管部門和科研單位管理職能部門應利用新技術新體制創新監管方式，加強監管職能，建立良好的創新環境、適當的績效激勵、完善的內部控制制度、有效的監管機制，實現規避風險和提升效益間的平衡。“服”是指部門應建立完善的配套措施，圍繞科研工作，提升服務能力和服務質量，用優質服務為科研工作創造良好環境。

財政科研經費管理中的“放”“管”“服”是有機統一的整體，“放”絕不是“一放了之”，而是在賦予更多自主權的同時不斷規范制度和流程，促使“放權”后的科研單位和科研人員自主將科研經費“管”起來，防止“一放就亂”。同時，對科研經費管理從純監管到管理和服務并重模式轉變，防止“一管就死”，努力消除科研人員不必要不合理負擔，激發更大的科研積極性，提升科研經費效能。科研經費“放管服”體現了信任為先、賦權放活的內在邏輯，這不僅需要財政和主管部門不斷探索科研經費監管新路徑新舉措，更是要求科研單位建立健全以科研誠信為基礎的科研經費管理新機制新模式。

（二）科研經費“放管服”改革在科研單位層面的要點

一是簡化直接費用預算編制科目和明細。將直接費用預算科目統一精簡為設備費、業務費、勞務費共三類，逐漸破除經費預算的剛性約束，減輕了預算編制負擔。

二是賦予項目負責人預算調劑更多自主權。解決了過去“打醬油的錢不能買醋”的問題，給予了經費使用更大調劑空間。

三是擴大用于“人”的支出。大幅改進勞務費和間接費政策，通過提高間接費用核定比例且可由單位統籌安排全部用于績效支出這一含金量更高、激勵力度更大的措施，對科研人員付出的勞動給予更多物質獎勵。

四是減輕科研經費報銷事務性負擔。對項目配備固定的科研財務助理，為科研人員在預算編制、經費報銷等方面提供專業化服務。

二、財政科研經費“放管服”政策落實存在的問題及原因分析

首先，科研人員對預算管理政策認知欠缺，財務人員參與度低，導致科研項目經費預算編制較為隨意。預算編制是科研經費預算管理的起點，雖然“放管服”強調簡化項目預算，但并不意味著可以隨意編列。目前科研項目經費預算基本上都由項目負責人根據立項規劃技術路線預測支出，多數僅憑自己的固化經驗“想當然”編報預算。績效目標設置不完整不科學，缺少能夠體現投入產出的科研成果、成果轉化等深層次經濟、社會效益指標。在立項階段，財務人員參與度低，難以對合理性、經濟性提出有效意見。這種隨意性較大的預算編制從源頭上導致項目實際支出與預算目標、經濟效益相差甚遠，易出現經費冗余。

其次，財政科研經費預算管理要求與其他預算管理要求存在一定沖突，科研單位難以把握科研經費使用管理松緊程度。一是省財政一體化系統現已實現預算編制調整、績效管理、資產管理、政府采購管理、支付管理、會計核算等業務關聯和數據互通，尤其將資產配置預算、政府采購預算、績效目標編列整合融入預算細化編列、預算執行及預算調整的全過程。這一變化對部門預算資金精細化管理程度要求越來越高，審計核查也越來越嚴格。但財政科研資金預算管理要求提供最大的自由度和靈活性，經費管理相比其他經費相對寬松，兩種資金管理體制截然不同，使科研單位很難把握科研經費“放”與“管”的尺度。二是科研項目預算精簡為直接費用和間接費用后，部分預算支出科目與政府收支分類科目無法對應，尤其是間接費用預算時很難確定分攤比例，造成預算編列和實際執行科目不一致。三是預算執行進度是硬性指標，尤其是年度預算執行過慢時，很容易成為聯網審計或主管部門督導檢查的預警對象，但科研項目本身就是不斷試錯，改變技術路線時有發生，對出版論文專著、獲得專利等成果本身就需要一定時間，更多是在項目后期或結束時才能形成一定成果，造成前期預算執行緩慢、后期突擊花錢的情況。

再次，科研經費管理機制不健全，內部控制配套制度建設、跟進調整相對滯后，用“管”制“放”的風險防控和監督體系尚未有效建立。當前，科研單位科研經費“業財融合”的全流程管理模式尚未完全構建，一直處于摸著石頭過河的階段，內部配套監管制度和風險防控體系建設根基不牢，真正落實用“管”制“放”、將科研經費管理與內部控制機制有機結合還有很大差距。部分科研單位不愿或“不敢”放開長期延續的科研經費剛性管理思想，即便政策越來越寬松，在經費的具體管理上也難以與政策有效銜接。

最后，科研人員績效意識不強，科研單位科研經費績效評價流于形式，績效管理基礎偏薄弱。科研單位對科研項目績效管理不夠重視，一直將績效管理停留在“填填數、報報表、匯匯報”的層面。科研項目立項設置的績效目標往往是簡單羅列形成的科研成果，如論文篇數、專著、專利數、研究報告數量等，缺少基于這些成果所產生的深層次如技術應用轉化經濟效益、社會生態效益等目標，績效目標定位不夠科學。同時，在項目執行中對績效監控力度不足，往往過分關注項目預算執行，重視資金使用的合規性審核，忽視成本費用和經費使用效果，導致經費實際上并不能反映真實耗費，降低了科研經費的使用效益。

三、財政科研經費管理深化“放管服”的優化建議

首先，強化宣傳培訓，提升財務主動服務科研的能力水平。一是科研單位應緊貼工作實際，加大財政科研經費管理政策宣傳和解讀力度，營造良好的科研管理內部氛圍。通過開展培訓、業務交流座談，引導科研人員全面了解科研項目管理、預算編列、預算調整、預算執行、績效管理等各個環節，牢固樹立自身資金使用的主體責任意識，增強科研人員的正確理念和法律意識。二是科研單位應適時推動配備兼職或專職的科研財務助理團隊，充分發揮科研財務助理在財務和科研人員間的溝通橋梁作用，利用好自身財務專業優勢參與科研項目管理和經費使用的全流程，有效銜接財務與科研工作，最大程度將科研人員從瑣碎日常事務中解放出來，及時向科研人員傳遞財務管理和服務信息，提升溝通效率，減少信息誤差，解決財務和科研溝通“兩張皮”現象。

其次，探索建立科研項目一體化管控平臺，將經費使用管理全流程無紙化、信息化，做好經費全周期閉環管控。科研單位應做好頂層設計，構建協同高效的組織機制，科研管理部門和財務部門應及時將上級主管部門的管理要求傳遞給項目組，項目負責人和科研財務助理可以將項目開展和經費使用存在的問題及時反饋給管理部門予以解決。探索搭建集成科研管理、財務管理、資產管理、人力資源管理的科研項目一體化管控平臺，以科研項目經費為主線，將一個項目的立項申報、預算批復、資金到賬、經費報銷、資產材料采購、人員勞務、績效獎勵等各項支出和各個環節實現線上執行，對各系統模塊操作人員設置操作、審核、審批權限，設定立項申報流程、經費報銷流程、項目期間管理流程、經費結題流程、經費審查流程，同時嵌入預算支出標準、預算執行限額、預算調劑權限區間、大額重點支出預警、財務報銷發票查驗查重、經費結題提示功能，通過自動識別、超標準超范圍預警提示、自動駁回、提取業務財務數據比對稽核等，形成以智能處理為主、人工處理為輔的管控系統，實現業務和財務數據實時查詢、互通互聯及信息共享，減少信息不對稱和人為因素對審批松緊把握和管理效率的影響。借力一體化管控平臺讓人少跑路、讓數據多跑路，前置風險防控，減少風險事項，優化財務報銷方式，實現“一站式”查詢、審批、處理，突出科研經費管理的服務屬性，同時在一定程度上更好地把控“放”“管”尺度，推動科研業務和財務管理有序溝通和有效結合，最大程度提升管理效能。

再次，強化科研經費內部控制制度修訂調整，優化完善制度體系，在剛性監管中加入柔性理念。站在抓根本、促規范、管長遠的高度對現有制度進行梳理，嚴格區分普通事業活動和科研業務活動管理模式，根據科研經費管理實踐，及時查漏補缺、修改完善。以項目管理為核心，制定統攬抓總的科研項目和成果激勵管理制度，優化調整科研經費預算管理、費用報銷、檢查監督等指導性制度并制定清晰明確的業務管理流程圖；細化間接費使用、專用儀器設備采購、合作委托業務、勞務費、差旅費、國際合作交流、咨詢勞務費、評審費、版面費和專利費、結余資金管理等一系列操作性強的具體實施細則并明確費用支出標準上限和報銷標準化附件清單；在充分放權的基礎上明確各項權責邊界，探索建立經費管理負面清單，明確績效考核評價的“一票否決”事項。在清單以外，則可以更多采取“法無禁止即可為”的管理理念，同時強化科研項目經費和失信行為監督監管，加強日常監督與審計監督、財會監督的貫通協調，做好監督結果的運用，對項目承擔機構和科研人員在科研經費管理使用過程中出現的失信情況，納入信用記錄管理，對嚴重失信行為追責和懲戒。以系統完備、相互配套制度體系為抓手，在放“活”的基礎上，進一步管“好”，在完善內部風險防控的同時，推進“制度管人與流程管事”的有效銜接，確保管而不死、放而不松、張弛有度，既保障科研經費安全使用，又切實提高資金績效，推動科研經費政策真正落地見效。

最后，注重科研項目績效引導，建立科學的綜合科研經費績效評價機制。堅持以全生命周期績效管理理念指導科研項目績效管理具體工作，事前嚴把績效目標編審關，將科研項目績效目標作為立項的先決條件，圍繞衡量科研項目任務立項初衷、核心成果突破、產生經濟生態社會效益提煉績效目標，按照關鍵節點細化階段性指標，寫入科研任務書，突出科研成果科技創新、服務發展的功能導向；事中做實績效監控，除跟蹤預算執行進度外，更重要的是以績效管理理念監控項目績效目標完成程度，對與階段性目標有偏差的項目要分析甄別，在鼓勵科學研究探索的前提下，對存在嚴重問題的進行督促整改；事后評價整體績效目標實現程度，對科研項目的績效評價實施分類管理，設定差異化和共性化的評價指標體系，用來衡量項目成果情況，并實行獎罰考核。

與外部第三方評價相結合，注重引導由論文、專利為主的評價標準向科研成果、產學研成果轉化應用效益結果的轉變，增強評價工作質效；嚴格績效結果運用關，積極推動將績效目標設置與預算編制掛鉤，績效監控、績效評價、績效考核結果、科研誠信評價與預算安排和優化支出結構掛鉤的工作機制，將預算安排向科研績效突出的優秀科研團隊傾斜，增強預算管理約束力，實現目標和結果相融合。同時，探索將績效管理理念有機嵌入科研項目一體化管控平臺，完善績效指標的設定、監控與評價等基礎信息管理功能，跟蹤項目績效完成情況，積累橫向可比、縱向可查的績效指標數據。整合打通財務預算管理、國有資產管理、科技成果產出管理等各個業務模塊之間的信息傳遞通道。

四、結語

科研項目實施優化科研經費管理的“放管服”政策新路徑，對科研單位內部管理提出了更高的要求，科研單位需要轉變固化思想，持續總結實踐經驗，積極探索出一條既能賦予科研人員更大經費使用自主權，又能確保科研經費安全有效使用的管理新模式，打通政策落實“最后一公里”，切實提升單位科技創新能力。

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